СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА УСЛУГ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА 6
1.1. Сущность и основы организации контроля за качеством услуг населению в жилищно-коммунальной сфере 6
1.2. Нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства 17
1.3. Зарубежный опыт и опыт муниципальных образований Российской Федерации по организации контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства 23
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА УСЛУГ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА НАСЕЛЕНИЮ ТАШТАГОЛЬСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА 32
2.1. Краткая характеристика жилищно-коммунального комплекса Таштагольского муниципального района. 32
2.2. Организационная структура управления жилищно-коммунальным комплексом Таштагольского муниципального района. 42
2.3. Анализ деятельности контрольных органов в сфере услуг жилищно-коммунального комплекса 55
ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ ЗА КАЧЕСТВОМ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ НАСЕЛЕНИЮ ТАШТАГОЛЬСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА 62
3.1. Мероприятия по реализации федерального проекта «Школа грамотного потребителя» на территории Таштагольского муниципального района 62
3.2. Создание некоммерческих объединений собственников жилья, как органа общественного контроля за качеством жилищно-коммунальных услуг 67
3.3. Проект муниципальной программы «Развития ресурсных центров жилищного просвещения и общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства» 69
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 77
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 80
ПРИЛОЖЕНИЯ 84
ВВЕДЕНИЕ
Содержание современных процессов рыночного развития российской экономики обусловлено реформами в важнейших инфраструктурных отраслях, в числе которых система жилищно-коммунального хозяйства занимает особое место, образуя жизнеобеспечивающую основу муниципальных образований и реализуя социальные функции в процессе экономической деятельности своих хозяйствующих субъектов.
Основной целью реформы жилищно-коммунального хозяйства является перевод данной сферы в режим самоокупаемости и самофинансирования с обеспечением социальной защиты малоимущих граждан.
Однако по истечении более полутора десятилетий рыночных преобразований в отрасли эти цели по-прежнему не достигнуты, а основным и наиболее значимым результатом развития отрасли явился рост тарифов в рамках решения задачи обеспечения 100-процентной оплаты населением затрат по оказанию услуг жилищно-коммунального хозяйства, решаемой при сохранении их невысокого качества, усилении монополизма хозяйствующих субъектов и низкой эффективности системы управления.
Развитие рынка жилищно-коммунальных услуг, сопровождаемое формированием пакета соответствующих нормативно-правовых актов, предъявило определенные современные требования, как к производителям услуг, так и к потребителям. Реализация требований Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ способствует развитию предпринимательской деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве, увеличению занятости населения в результате появления новых строительных организаций, организаций, оказывающих услуги по управлению многоквартирными домами, привлечению предприятий, способных инвестировать в коммунальную сферу, с одной стороны, и активизирует социальную политику государства с другой.
Актуальной темой в реформировании рынка жилищно-коммунальных услуг является осуществление контроля за качеством услуг, так как эти услуги составляют жизненно-необходимый компонент рыночной экономики, обязывая и государство, и бизнес быть социально-ориентированными, при этом, потребителями являются все граждане независимо от их доходов и, и отказаться от потребления этих услуг не может ни один человек, так как они обеспечивают удовлетворение самых главных физиологических потребностей. Защиту интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг следует осуществлять путем установления необходимых условий и ограничений, обеспечивающих нормативный уровень жилищно-коммунального обслуживания потребителей при принятии решений об изменении форм собственности организаций жилищно-коммунального комплекса.
Объектом исследования является система управления жилищно-коммунального сектора и организация контроля за качеством предоставляемых услуг населению.
Предметом исследования является деятельность администрации Таштагольского муниципального района и других контролирующих органов в сфере жилищно-коммунальных услуг населению района.
Целью дипломной работы является изучение теоретических аспектов контроля качества услуг жилищно-коммунального хозяйства населению муниципального образования и выработка основных направлений по его совершенствованию.
Основные задачи дипломного исследования:
‒ Выявить основные тенденции развития жилищно-коммунального комплекса России,
‒ Осуществить анализ состояния контроля качества услуг жилищно-коммунального хозяйства населению Таштагольского района,
‒ Предложить направления в развитии контроля качества услуг жилищно-коммунального хозяйства населению в Таштагольском муниципальном образовании.
Теоретической основой дипломного исследования являются Конституция Российской Федерации, нормативно-правовые акты – постановления федеральных, региональных и местных органов власти, а также работы отечественных авторов, иные материалы по управлению в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
При подготовке дипломного проекта были использованы следующие методы исследования: системный анализ, исторический, сравнительный и статистический методы.
Структуру дипломного проекта составляют три главы, каждая из которых подразделяется на параграфы, а также введение и заключение.
Во введении обоснована актуальность темы дипломного проекта, определены объект, предмет, цель, задачи и методы исследования.
В первой главе на основе изучения действующего законодательства, отечественного опыта, различных точек зрения авторов рассмотрены основы управления в сфере жилищно-коммунального контроля и органицация контроля за качеством предоставления услуг в Российской Федерации.
Вторая глава посвящена организации управления в сфере жилищно-коммунального комплекса и контроля за качеством услуг населению в Таштагольском муниципальном районе.
В третьей главе предлагаются мероприятия по совершенствованию контроля за качеством услуг в сфере жилищно-коммунальных услуг населению в Таштагольском муниципальном районе.
В заключении кратко изложены результаты работы, сделаны выводы.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА УСЛУГ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
1.1. Сущность и основы организации контроля за качеством услуг населению в жилищно-коммунальной сфере
Жилищно-коммуналыная сфера является одной из основных отраслей муниципального хозяйства, от функционирования которой непосредственно зависит жизнедеятельность населения. Отрасль ЖКХ напрямую связана с повседневными интересами граждан и призвана обслуживать их материально-бытовые потребности в жилищно-коммунальных услугах.
Сегодня для обеспечения эффективной системы управления и обслуживания муниципального жилищного фонда в России решаются задачи по внедрению конкурентных отношений, развитию инициативы собственников жилья, озданию условий для управления многоквартирными домами. Развитию конкурентных отношений и частной инициативы в жилищно-коммунальном комплексе города в частности способствует сувеличение бюджетного финансирования в части обновления и реконструкции основных фондов.
Жилищно-коммунальное хозяйство является важнейшим системообразующим компонентом организации хозяйственного комплекса современного поселения любого типа. От качества предоставляемых им услуг зависит здоровье и дееспособность населения, а также ритмичность работы всех предприятий муниципалитета.
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, направленное на создание условий для перехода отрасли на рыночные принципы хозяйствования продолжается уже не первое десятилетие. Повышение качества предоставляемых населению услуг и снижение тарифов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, ожидаемые как результат реформ, не наблюдаются. Имеет место неуклонный рост стоимости услуги, при локальных сдвигах в качестве услуг в сторону улучшения и низком уровне качества услуг в целом.
В процессе реформирования отрасли были испробованы различные подходы к организации жилищно-коммунального хозяйства. Например, снижение прямого бюджетного финансирования затрат в жилищно-коммунальном хозяйстве, сопровождалось введением целевого финансирования, путем субсидирования отдельных категорий потребителей услуг жилищно-коммунального хозяйства и конкретных видов затрат. Одновременно менялись механизмы финансовой поддержки государства, формы и методы управления жилищно-коммунальным комплексом. Предпринимались разные попытки активизации участия собственников жилья в управлении жилищным фондом. Периодические изменения подходов к проведению реформ обусловили созданию большого объема нормативно-правовых актов, количество которых составляет не одну сотню документов. Характерной стала неустойчивость правовой базы регулирования отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
В процессе проведения рыночных преобразований выявились две явные проблемы. Суть первой проблемы состоит в том, что система обслуживания многоквартирных домов сохраняла затратный характер, что закрепляет тенденцию непрерывного роста платежей за коммунальные услуги при стабильно низком их качестве. Это неизбежно сказывается на финансовой обеспеченности потребителей услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства в первую очередь на значительной части населения с невысоким уровнем доходов.
Источником второй проблемы стал характер сложившихся отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, когда поставщиками ресурсов в основном выступают монополисты, а между потребителями и поставщиками ресурсов, при разных методах управления эксплуатацией многоквартирных домов, возникают и функционируют управляющие и посреднические компании, деятельность которых не отличается прозрачностью. Потребитель услуг, в лице собственника жилья, своей пассивностью поддерживает закрытость информации и дает простор деятельности сомнительных компаний. Одновременно, ограничивается рыночный доступ в данную сферу, исключается создание конкурентных условий. Возникновение внутри отрасли препятствий проведению реформ и сдерживание перехода жилищно-коммунального хозяйства на рыночные принципы хозяйствования выступает второй серьёзной проблемой, сохраняющейся и ныне в полной мере[33].
Приведенные две проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства воспроизводят ряд процессов, содержащих высокий риск социального взрыва, и вынуждают государство усиливать регулирующие функции, привлекая и направляя значительные финансовые ресурсы для их преодоления. Например, выделение бюджетных средств для покрытия затрат на капитальный ремонт многоквартирных домов, и переселение из аварийных домов позволил повысить комфортность и безопасность проживания многих граждан. Одновременно, применяемый механизм софинансирования из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов создал единую, подконтрольную систему участия всех уровней власти в реформировании жилищно-коммунального хозяйства, выравнивающую условия для формирования конкурентной среды в данной сфере[27].
В настоящее время оказание услуг малые предприятия в сфере жилищно-коммунального хозяйства осуществляют в основном в рамках выполнения муниципального заказа. Муниципальный заказ – плановое задание на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Объект муниципального заказа – здания и сооружения жилищного или нежилого фонда любой принадлежности, устройства инженерных систем города, их часть или совокупность.
Предмет муниципального заказа – совокупность работ, услуг и поставок товаров, необходимых для осуществления полного обслуживания жилого фонда и удовлетворения потребностей получателей (потребителей) услуг. Муниципальный Заказчик – орган местного самоуправления по регулированию деятельности оказания жилищно-коммунальных услуг получателям (потребителям) услуг муниципального образования (района), занимающим жилое и нежилое помещения в жилищном фонде.
Генеральным Заказчиком выступает Управляющая организация, уполномоченная Муниципальным Заказчиком на разработку и размещение муниципального заказа. Исполнитель муниципального заказа – организации и предприятия различных форм собственности, которым Муниципальный Заказчик на договорной (в том числе конкурсной) основе передал выполнение части своих функций по исполнению муниципального заказа в целях обеспечения поставки товаров, работ, коммунальных услуг для муниципальных нужд за счет средств муниципального бюджета и получателей (потребителей) услуг.
Муниципальный контракт – договор между Муниципальным Заказчиком и Генеральным Заказчиком, в соответствии с которым и в пределах установленных в нем полномочий Управляющая организация осуществляет размещение муниципального заказа и на основании которого она выполняет функции Заказчика.
Договор на исполнение муниципального заказа – договор между Генеральным Заказчиком и Исполнителем муниципального заказа, которым Муниципальный Заказчик и Управляющая организация на договорной (возможно конкурсной) основе передали выполнение части своих функций по поставке товаров, работ, услуг для муниципальных нужд за счет средств муниципального бюджета и получателей (потребителей) в целях организации обслуживания объектов муниципального заказа, оказания услуг жилищно-коммунального назначения. Получатели (потребители) муниципального заказа – арендаторы нежилых помещений, товарищества собственников жилья и другие объединения жильцов (юридические лица) и граждане, пользующиеся жилищно-коммунальными услугами в жилищном фонде [26].
Финансовое обеспечение исполнения муниципального заказа осуществляется за счет средств бюджета, средств получателей (потребителей) жилищно-коммунальных услуг, а также других внебюджетных источников.
Наличие различных форм собственности в системе жилищно-коммунального хозяйства, включая государственную, предполагает государственный контроль и регулирование качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Основной задачей контроля в жилищно-коммунальной сфере заключается в том, чтобы величина устанавливаемых тарифов обеспечивала соответствие спроса и предложения жилья в конкретный период времени, учитывала изменение качества жилищных услуг в связи с динамикой уровня текущих затрат, таким образом, контроль за затратами – это способ регулирования тарифов на услуги, производимые предприятиями. Создание системы государственного контроля в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг приобретает в современных условиях особое значение.
До недавнего времени государство практически не контролировало деятельность управляющих организаций и следило лишь за тарифами на коммунальные услуги: электро-, газо-, водоснабжение и отопление. Однако, начиная с 2011 года правительство Российской Федерации последовательно стало формировать законодательную базу для улучшения ситуации с качеством коммунальных услуг, с прозрачностью расчетов с населением и ресурсоснабжающими организациями.
К органам, осуществляющим государственный контроль за деятельностью товариществ собственников жилья, жилищных кооперативов, управляющих компаний относятся: государственная жилищная инспекция, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральная антимонопольная служба.
Схема государственного контроля расчетов представлена на рисунке 1. Представленная схема наглядно показывает государственный контроль над деятельностью управляющих организаций в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в частности контроль расчетов между управляющими и ресурсоснабжающими организациями.
Можно выделить следующие направления контроля расчетов управляющих организаций с ресурсоснабжающими организациями:
– Контроль обоснованности и целесообразности безналичных расчетов.
– Контроль за сроками образования, реальности и правильности отражения в учете задолженности по расчетным операциям с поставщиками коммунальных услуг.
– Контроль правильности отражения расчетных операций на счетах бухгалтерского учета в управляющих компаниях, товариществах собственников жилья, жилищных кооперативов.
– Контроль дебиторской и кредиторской задолженности.
– Контроль за организацией и состоянием претензионной работы.
Учитывая особую значимость стабильности функционирования жилищно-коммунального хозяйства как системы жизнеобеспечения, дальнейшего повышения качества коммунальных услуг, а также постоянный рост правонарушений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, утверждается, что функции государственного контроля, осуществляемого в жилищно-коммунальном хозяйстве, требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов.
Приведенная схема организации государственного контроля расчетов позволяет наиболее полно осуществлять соблюдение прав и обязанностей управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных кооперативов в части содержания, ремонта и платы ресурсоснабжающим организациям. Действующим жилищным законодательством предусматривается активное участие собственников помещений многоквартирного дома в вопросах управления, содержания и ремонта общего имущества дома, их права и обязанности [22].
Несоответствие тарифов оплаты жилищно-коммунальных услуг и уровня обслуживания много- квартирных домов, неисполнение обязанностей управляющих организаций и постоянное повышение оплаты за жилищно-коммунальные услуги – одна из основных проблем, стоящая перед жилищно-коммунальным хозяйством. Недовольство населения работой коммунальной сферы растет, продолжая поддерживать и укреплять в сознании общества негативный образ жилищно-коммунальной отрасли. Для решения данных проблем так же необходимо организовать эффективный общественный контроль. Основой реформирования жилищно-коммунального хозяйства является создание общественных советов многоквартирного дома как инструмента общественного контроля.
Созданные советы в многоквартирных домах позволяет собственникам помещений решать текущие вопросы, такие как, вопросы о снижении оплаты за жилищно-коммунальные услуги в случае предоставления их ненадлежащего качества. Кроме того, помогает получить от управляющей организации достоверную информацию о расходовании собранных платежей, о стоимости ремонтных работ, о расчетах с ресурсоснабжающими организациями.
Для рациональной организации работы жилищно-коммунального хозяйства необходимо создать эффективную систему контроля за оказанием услуг, а так же за осуществлением расчетов за оказанные жилищно-коммунальные услуги.
Коммунальные услуги имеют комплексный характер и помимо энергоснабжения включают отношения по обслуживания многоквартирного дома и придомовой территории, а также иные услуги, связанные с обеспечением комфортных условий жилья.
В настоящее время одной из приоритетных задач в сфере жилищно-коммунального хозяйства является контроль над деятельностью управляющих организаций, который следует отнести к мероприятиям, способствующим надлежащему исполнению и предоставлению услуг жильцам, а так же осуществлению правильных расчетов самих услуг и расчетов с ресурсоснабжающими организациями.
Деятельность по контролю над управляющими организациями может осуществляться различными лицами или организациями, следовательно, целесообразно выделить три вида контроля, присущих жилищно-коммунальному хозяйству (рисунок 2).
Кроме того, контроль в жилищно-коммунальном хозяйстве необходимо классифицировать и по времени осуществления
Предварительный контроль – это контроль, который будет осуществляться непосредственно до начала работ управляющей организацией. Основная задача предварительного контроля будет заключаться в проверке готовности системы и ее персонала к работе.
Текущий контроль – это контроль, осуществляемый непосредственно в ходе проведения управляющими организация- ми работ или во время выполнения операции.
Последующий или заключительный контроль – это контроль, осуществляемый после того, как управляющие организации выполнят работы. В современных условиях перед управленческой командой стоит триединая задача: обеспечить поступление информации, отражающей реальное положение дел, организовать унифицированную, сжатую, четкую и простую форму ее подачи, организовать своевременность поступления информации [31].
Отражая тенденцию неуклонного роста нагрузки на надзорные и контролирующие органы, рост обращений потребителей по нарушениям правил предоставления услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства подводит к нескольким важным выводам:
- во-первых, принятые новые правила предоставления услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства, при несовершенстве отдельных положений, и необходимости их дальнейшего развития, показывают работоспособность норм в деле повышения информационной прозрачности деятельности поставщиков ресурсов, и управляющих организаций;
- во-вторых, эти правила активизируют потребителей, вынуждают их преодолевать инерционность и равнодушие в поведении по отношению к собственному жилью, к средствам, которые ими расходуются на получение коммунальных услуг. Потребители из формальных субъектов отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства постепенно становятся реальными субъектами отношений;
- в-третьих, динамика количества обращений по вопросам нарушений правил предоставления коммунальных услуг в определенной мере показывает тот уровень противодействия реализации мер по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, который оказывается управляющими компаниями, поставщиками ресурсов и посредниками, не заинтересованными в переходе на здоровые рыночные отношения в данной сфере.
В сфере жилищно-коммунального хозяйства наиболее результативным может стать контроль со стороны собственников жилья ‒ потребителей услуг в данной сфере. Однако, самоорганизация собственников и пользователей жилья слабая, население и в настоящее время остается самым пассивным участником отношений в данной сфере. Поэтому, с одной стороны, все инициативы по организации контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства со стороны потребителей услуг, в лице общественных и других организаций, предположительно выступающих выразителем их интересов, исходят не из низов, то есть самих потребителей услуг. Они предлагаются различными органами власти (депутаты государственной думы, органы, наделенные правами на законодательную инициативу и т.д.). С другой стороны, именно в данной ситуации, когда по отношению к собственнику проявляется определенная сила принуждения к проведению контроля, потребитель услуг продолжает пребывать в состоянии инертности, в лучшем случае направляя обращения в различные инстанции.
Создание сети организаций общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг», призвано оказать содействие уполномоченным органам в осуществлении контроля за выполнением обязательств коммунального комплекса. Следовательно, цель создания системы общественного контроля, исходя из текста документа, состоит в снижении нагрузки, которая обрушилась на надзорные и контрольные органы в деле обеспечения населения качественными коммунальными услугами [37].
В настоящее время, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 на федеральном уровне функционирует Национальный центр общественного контроля жилищно-коммунального хозяйства. На уровне большинства субъектов Российской Федерации созданы и функционируют Региональные центры общественного контроля. Региональные центры в свою очередь инициируют создание подразделений центра в городских округах и муниципальных районах, заключают соглашения с администрациями муниципальных образований. Таким образом, постепенно формируется громоздкая, разветвленная вертикаль общественного контроля.
Кроме того, в настоящее время наметилась тенденция оформления взаимосвязей Региональных центров общественного контроля и надзорных и контрольных органов в сфере жилищно-коммунального хозяйства путем создания Координационных советов по взаимодействию надзорных, контрольных органов и органов общественного контроля. Взаимодействие предполагает привлечение сотрудников региональных центров к осуществлению контрольных мероприятий надзорных органов, координацию взаимодействия Центра и органов муниципального жилищного контроля.
1.2. Нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства
Жилищное законодательство ‒ это система нормативных актов, регулирующих жилищные отношения граждан, юридических лиц, а также субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Система жилищного законодательства представляет собой совокупность отдельных положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов и подзаконных нормативных актов.
Источники жилищного права подразделяются на две основные группы: федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также акты органов местного самоуправления.
Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасность, неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из Жилищного Кодекса Российской Федерации, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
Указом Президента России от 20 мая 2004 г. №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» образовано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое находится в ведении Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации. На этот федеральный орган исполнительной власти возложены функции проведения государственной политики, оказания государственных услуг, управления государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства. Правовой статус агентства определен Положением о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утвержденным постановлением Правительства России от 16 июня 2004 г. №286.
В соответствии с Положением о Департаменте строительства и жилищно-коммунального хозяйства, утвержденным Министерством промышленности и энергетики 4 октября 2004 г., некоторые государственные функции в области жилищной политики возложены на Департамент. Его основные задачи:
– формирование основ федеральной политики в области строительства, жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры, градостроительства и землепользования, жилищной политики;
– создание механизмов рынка доступного жилья, жилищных и коммунальных услуг в рамках реформы жилищно-коммунального комплекса для реализации конституционного права граждан России на жилище;
– нахождение способов увеличения объемов и повышения безопасности строительства объектов жилищно-гражданского и промышленного назначения;
– выработка государственной политики в сфере технического регулирования строительства, выпуска строительных материалов, эксплуатации зданий, в области ценообразования и сметного нормирования в строительстве, подготовка предложений о нормативном регулировании в данных сферах [36].
Первая функция органов государственной власти в области жилищных отношений - установление порядка государственного учета жилищных фондов. Государственному учету подлежат, независимо от формы собственности, жилые и специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, интернаты для инвалидов, ветеранов), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.
Для совершенствования отношений между поставщиками и потребителями коммунальных услуг по их предоставлению и проведению расчетов по ним, для регламентации ответственности организаций, оказывающих коммунальные услуги и потребителей коммунальных услуг, решающее значение имеет принятие Постановлением Правительства Российской Федерации от 6.05.2011 г. № 354 правил предоставления коммунальных услуг. Принципиально важным в этих правилах является переход на определение размеров платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и расчеты потребителей за услуги по фактическому объему потребления услуги надлежащего качества. Правила призваны оградить потребителей коммунальных услуг от навязывания им потерь поставщиков ресурсов, осуществлять платежи именно за фактически потребленные ресурсы, а не за отраженные в расчетных документах по воле или пожеланию поставщика [14].
Усиление регулятивных мер государства выражается во введении в действие ряда важных нормативно-правовых актов, призванных укрепить реформенные процессы. Так, следует отметить особое значение известного Постановления Правительства Российской Федерации от 29.09.1910 года за №731 об утверждении стандарта раскрытия информации о деятельности управляющих организаций, обязывающего обеспечить доступ внешних пользователей к установленному перечню информации, путем размещения их на официальных сайтах.
Современное законодательство, регламентирующее деятельность жилищно-коммунального хозяйства, состоит из нескольких сотен нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, а также нескольких тысяч нормативных актов принятых на уровне субъектов Российской Федерации.
Принятыми нормативными правовыми актами регламентируются:
- общие вопросы жилищно-коммунального хозяйства;
- финансирование коммунального хозяйства;
- электроснабжение, газоснабжение, отопление, уборка мусора, содержание придомовых территорий, водоснабжение и водоотведение;
- инженерное обслуживание и ремонт, иные коммунальные услуги;
- льготы и компенсации (субсидии) по оплате коммунальных услуг.
Основными из действующих законодательных актов являются:
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. №188-ФЗ (в редакции от 29.12.2014г.), которым определяются компетенция государственных органов власти и органов местного самоуправления за использованием и сохранностью фондов жилищно-коммунального хозяйства, Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.11.2009г. № 261-ФЗ (ред. от 02.07.2013 г.), Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирных домах и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ...» от 13.08.2006 г № 491 (ред. от 14.05.2013).
По вопросу формирования тарифов, норм потребления, перечня услуг, деятельности управляющих компаний Правительством принят ряд постановлений, в том числе: Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и....» от 22.07.2013 г. № 614., Постановление Правительства Российской Федерации «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирных домах, и порядке их оказания и выполнения» от 03.04.2013 г. № 290, Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами» (вместе с «Правилами осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами») от 15.05.2013 г. №416., Постановление Правительства Российской Федерации «О правилах, обязательных при заключении договоров снабжения коммунальными ресурсами для целей оказания коммунальных услуг» (вместе с «Правилами») от 14.02.2012 г. № 124 (ред. от 22.07.2013 г.)
В сфере регулирования отношений в управлении жилищно-коммунальной сфере между органами самоуправления приняты Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» от 06.02.2006 г. (ред. от 11.06.2013 г.) № 75, Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке предоставления органам местного самоуправления информации лицами, осуществляющими поставки ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг, и (или) оказывающими...» от 28.12.2012 г. № 1468, Постановление Правительства Российской Федерации «О стандартах раскрытия информации в сфере водоснабжения и водоотведения» от 17.01.2013 г. № 6, Постановление Правительства Российской Федерации «О требованиях к осуществлению расчетов за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг» от 28 марта 2012 г. № 253, Постановление Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления коммунальных услуг» от 16 апреля 2013 г. № 344, Постановление Правительства Российской Федерации «О лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами» от 28 октября 2014 г. № 1110.
Закон Кемеровской области «О разграничении полномочий между органами государственной власти Кемеровской области в сфере жилищно-коммунального комплекса» от 28.07.2010г. №70-ОЗ (в ред. От 21.07.2014г.) определяет, что Совет народных депутатов Кемеровской области в сфере жилищно-коммунального комплекса осуществляет законодательное регулирование в сфере жилищно-коммунального комплекса, утверждает в составе областного бюджета расходы на содержание и развитие жилищно-коммунального комплекса, осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов Кемеровской области в сфере жилищно-коммунального комплекса, осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.
Губернатор Кемеровской области в сфере жилищно-коммунального комплекса утверждает предельные (максимальные) индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Кемеровской области в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.
Коллегия Администрации Кемеровской области в сфере жилищно-коммунального комплекса определяет орган (органы) исполнительной власти Кемеровской области, проводящий (проводящие) государственную политику в сфере жилищно-коммунального комплекса, определяет основные направления развития жилищно-коммунального комплекса, утверждает государственные программы Кемеровской области в сфере жилищно-коммунального комплекса и планы мероприятий, направленные на модернизацию основных фондов, внедрение современных энергосберегающих технологий и оборудования на объектах коммунальной инфраструктуры, принимает нормативные правовые акты по вопросам деятельности жилищно-коммунального комплекса.
Так же устанавливает региональные стандарты предельной стоимости предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц по муниципальным образованиям в соответствии с ежегодно устанавливаемыми федеральными стандартами предельной стоимости предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц;
Кроме того утверждает меры по предупреждению ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения в жилищно-коммунальном комплексе, и ликвидации их последствий, осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.
На муниципальном уровне нормативно-правовую базу представляют Решения сессии народных депутатов Таштагольского муниципального района, Постановления администрации Таштагольского муниципального района, в том числе: Решение Таштагольского районного Совета народных депутатов Кемеровской области от 24 октября 2012 г. №335-рр «О возмещении затрат предприятий и организаций, осуществляющих производственно-хозяйственную деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства» (принято Таштагольским районным Советом народных депутатов 23 октября 2012 г.) (с изменениями и дополнениями)
Реализация положений приведенных нормативно-правовых актов, ломает установившийся дисбаланс интересов потребителей услуг и поставщиков ресурсов, посредников, в лице различных структур, зачастую подчиненных интересам администраций муниципальных образований, не может осуществляться беспрепятственно. Причем дисбаланс интересов сложился не в пользу потребителей услуг, и в большинстве случаев не в пользу управляющих компаний. Приоритет интересов принадлежит поставщикам ресурсов ‒ монополистам и тем, кто реально контролирует денежные потоки в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
1.3. Зарубежный опыт и опыт муниципальных образований Российской Федерации по организации контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства
Анализ зарубежного подхода к управлению жилищно-коммунальным хозяйством показывает, что коммунальные услуги и все что связано с жильем рассматриваются как жизненно важные. Как следствие, обеспечение населения этими услугами всегда осуществляется при активном участии государственных органов. Четыре общих подхода к регулированию и управлению жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований (США, Англия, Франция, Германия) так или иначе, сходятся в одном: регулирующие органы определяют правила работы частных предприятий-конкурентов, защищают права потребителей, гарантируют выполнение стандартов качества на жизненно важные услуги. В идеальном случае вся система менеджмента выглядит как децентрализованное управление с контролем по отклонениям [35].
Особенностью управления жилищно-коммунальным хозяйством в России, которая мешает применить накопленный за рубежом опыт, является то, что жилищно-коммунальное хозяйство ‒ дотируемая отрасль, а также имеет место перекрестное субсидирование. Таким образом, модель управления развития жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований должна содержать основу для удаления данных недостатков из сферы управления отраслью
Рыночные отношения предполагают возможность передачи жилого фонда от одной управляющей организации другой, а также от одного поставщика услуг другому. При осуществлении такой передачи, кроме передачи непосредственно самого объекта или права на оказания услуг, необходимо предусмотреть возможность передачи информационной поддержки, необходимой для выполнения функций.
Управление многоквартирными домами является интернациональной темой, объединяющей большинство цивилизованных стран и оперирующей достаточно близкими понятиями одним из которых является объединение собственников жилья.
Коммунальные предприятия отраслей городского хозяйства в большинстве зарубежных стран (Венгрия, Польша, Словакия, Франция, Финляндия) передавались в частные руки в рамках общих программ приватизации публичной собственности.
В перечисленных странах осуществлен перевод оказания коммунальных услуг из госсектора в частный с целью задействования рыночных механизмов для улучшения соотношения «затраты-эффективность». Приватизация в ЖКХ отличается многообразием форм и сложностью, и это обусловлено особенностью его структуры.
Практика показывает, что наиболее легко в сфере муниципального хозяйства частный бизнес преуспевает в направлениях:
1. уборочные работы, озеленение, благоустройство прилегающих территорий;
2. ремонт и содержание дорог;
3. эксплуатация жилищного фонда;
4. сбор, вывоз и переработка бытовых отходов;
5. ремонтные услуги населению.
В условиях естественных монополий жизнеобеспечивающих систем (энергообеспечение, водоснабжение, водоотведение) участие предпринимательских структур в обслуживании населения может быть довольно разнообразным. Но монопольная ответственность при этом за состояние и развитие данных систем остается за государством (в лице местных органов государственной власти): именно оно в итоге несет ответственность за создание нормативной базы, за установление тарифов на коммунальные услуги для потребителей [35].
Учитывая разнообразие форм участия частного бизнеса в сфере жилищно-коммунального хозяйства при сохранении государственной или муниципальной собственности на объекты жизнеобеспечения, во Франции и Финляндии наиболее часто применяются договоры с частными предпринимателями об управлении, об обслуживании, об аренде, концессии.
Концессия – это соглашение, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности, на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. [35]
Частичная приватизация посредством рационального заключения договоров на управление объектов муниципальной собственности позволяет городским властям организовывать конкретные услуги, и в то же время сохранять статус публичной власти: формирование спроса, принятие решений о покупке товара, оказании услуги, реальный контроль над исполнением подрядчиками условий договоров и своевременную оплату счетов.
Отсюда можно сделать вывод, что в зарубежных странах применяется политика гибких методов и форм управления объектами публичной собственности с привлечением разнообразия частного капитала, частной инициативы, рыночной конкуренции.
Таким образом, знакомство с опытом других стран в сфере городского хозяйства показывает, что основными задачами органов государственной власти и местного самоуправления в жилищно-коммунальном хозяйстве является предоставление возможностей частному бизнесу проявлять деловую активность. При этом происходит экономия бюджетных средств и одновременно сохраняется ответственность муниципальной администрации по координации частных компаний и предпринимателей в сфере жизнеобеспечения населения.
В сфере городского хозяйства Финляндии и Франции административно-территориальные единицы (коммуны) решают главные проблемы жизнеобеспечения граждан: электроснабжение, водоснабжение, канализация, вывоз и переработка бытовых отходов и т.д. Коммуны управляются Муниципальным советом, избираемым через шесть лет всеобщим голосованием и мэром, избираемым, в свою очередь, советом. Как должностное лицо мэр выполняет некоторые функции от имени государства (выдача некоторых разрешений, бракосочетание и др.) [35].
Все инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства после постройки передаются муниципалитету. Дальнейшее использование инфраструктуры ведется через муниципалитет, потому что именно он несет политическую ответственность перед своими гражданами.
Одно из важнейших преимуществ системы управления жилищно-коммунальным хозяйством в европейских странах является то, что регулирующие органы не допускают возникновения монополии на рынке предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства – ни среди поставщиков воды, ни газа, ни электроэнергии. Государственные органы регулируют ценовую политику поставщиков данных услуг. Правда, под регулирование не попадают поставки электричества и газа, так как эти энергоносители торгуются на бирже. Государство контролирует цены на сервисные сборы (за обслуживание дома и придомовой территории). Для этого применяются индексы повышения цен, которые ежегодно публикуются на территории стран Европейского союза. Для предотвращения краж и мошенничества все поставщики на рынке обязаны ежегодно проходить сплошной аудит у независимых компаний. Результаты аудита должны быть опубликованы и находиться в открытом доступе.
Довольно своеобразно происходит рыночное регулирование в Великобритании. Там любой человек может сам себе выбирать поставщика услуг. На законодательном уровне закреплено, что все компании-операторы на рынке вправе использовать одну и ту же сетевую инфраструктуру (трубы, электросети и т. п.), то есть, в этом компоненте все равны. Каждый гражданин может выбрать ту компанию, чьи условия или тарифы ему подходят больше всего, а если он будет чем-то недоволен, то он свободно может сменить поставщика. Таким образом, на рынке услуг жилищно-коммунального хозяйства Великобритании высока конкуренция среди компаний, и практически единственный инструмент привлечения клиентов – это ставка тарифов. Зачастую компании проводят маркетинговые акции, в которых предлагают подписать контракт с ними на пять лет и получить скидку или фиксированную ставку на все пять лет. Примерно так же дела обстоят и в других европейских странах [35].
Кроме того, за рубежом на рынке жилищно-коммунальных услуг одним из требований к деятельности управляющих компаний является страхование их гражданской и материальной ответственности на случай нанесения ущерба собственникам жилья в результате неправильных действий управляющего. В случае невыполнения требований, управляющие компании становятся неконкурентоспособными.
За рубежом профессиональные общества управляющих компаний организуют различные образовательные курсы (базовые и повышения квалификации), которые затем дают несомненную пользу обучающимся в их дальнейшей практической работе. В России такая подготовка только начинается.
В Европе, чтобы работать управляющим в жилищно-коммунальном хозяйстве, необходимо соответствовать определенным требованиям. Например, в Германии управляющий обязательно должен иметь высшее образование и квалификацию экономиста, юриста, инженера или социального работника, а также обладать определенными личностными качествами, такими как коммуникабельность, умение разрешать конфликты, вести переговоры и т.д.
В современной России на федеральном уровне к органам исполнительной власти, осуществляющим управление жилищно-коммунальным хозяйством, относятся Правительство Российской Федерации, Минрегион России, Росстрой и Ростехнадзор. Функции государственного контроля за деятельностью органов, занятых эксплуатацией, содержанием и ремонтом жилья и предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг, возложены на Государственную жилищную инспекцию Российской Федерации. Она состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных жилищных инспекций субъектов Федерации.
На региональном уровне реализацию функций публичной власти в сфере жилищно-коммунального хозяйства осуществляет администрация субъекта Российской Федерации. Как орган исполнительной власти общей компетенции администрация обеспечивает организацию исполнения единой государственной жилищной политики, осуществление связи органов государственной власти с органами местного самоуправления, регулирование, информационно-правовое обеспечение, финансирование, контроль и надзор. Органами отраслевой компетенции в сфере жилищно-коммунального хозяйства являются ее структурные подразделения (департаменты, комитеты), находящиеся в подчинении заместителей главы администрации [22].
13 февраля 2015 года в государственной корпорации – Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства состоялось рабочее совещание, посвященное вопросам повышения эффективности взаимодействия Национального центра общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства НП «ЖКХ Контроль» и Фонда жилищно-коммунального хозяйства в осуществлении общественного контроля и проведении мониторинговых мероприятий в жилищно-коммунальной сфере.
В ходе мероприятия были подведены итоги работы и взаимодействия НП «ЖКХ Контроль» и Фонда жилищно-коммунального хозяйства в 2014 году и обсуждены планы на 2015 год. Также участники совещания обсудили проблемы, возникающие в работе региональных центров общественного контроля и пути их решения, участие «ЖКХ Контроль» в реализации поручений Президента РФ, вице-премьера Правительства РФ и Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, а также порядок взаимодействия некоммерческого партнерства со структурными подразделениями Фонда жилищно-коммунального хозяйства. При этом особо отмечена комплексная работа в Липецкой области, направленная на подготовку общественных экспертов и формирование системы общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства проводится с 2011г., инициатива активно привлекать население к решению важных задач в сфере жилищно-коммунального хозяйства исходила лично от руководителя области. В настоящее время контролируют работу коммунального комплекса включает ряд организаций: ООО «Собственники жилья», 40 территориальных советов общественных самоуправлений, 5 некоммерческих партнерств. Сейчас на стадии регистрации находится Липецкое отделение Межрегиональной общественной организации содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства «Все дома». Более полутора лет в Липецке работает «Школа управдомов». За это время более 180 липчан получили свидетельства об окончании курсов по управлению многоквартирными домами [37].
Кроме того, в Липецке создан центр общественного контроля жилищно-коммунального хозяйства. За последние полтора месяца работы центра сюда обратилось около 90 человек из Липецка и районов области
Областное управление жилищно-коммунального хозяйства организует встречи с советами собственников жилья, проводит информационные курсы и семинары для председателей товариществ собственников жилья При управлении энергетики и тарифов Липецкой области создан Общественный совет, материалы с заседаний которого размещаются на официальном сайте управления.
Следует отметить, что сегодня информацию о своей деятельности на сайте «Реформа жилищно-коммунального хозяйства» представили все 74 управляющие компании Липецкой области, почти 60% товариществ собственников жилья и треть жилищно-строительных кооперативов. При этом сведения представляют даже те организации, в обязанности которых не входит выполнение требований стандарта раскрытия.
Таким образом, можно утверждать, что с точки зрения подхода к управлению сферой жилищно-коммунального хозяйства и в частности многоквартирными домами, а так же в организации контроля за качеством предоставляемых услуг населению Россия не строит свою уникальную модель, а воспринимает международный опыт, проверенный десятилетиями.
Выводы по первой главе
Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из важнейших сфер экономики России, от эффективности функционирования которой в значительной степени зависит благосостояние населения. Сложившаяся ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве характеризуется преобладанием государственной и муниципальной форм собственности, высокой централизацией управления, необоснованной монополизацией и значительной дотационностью, что обусловливает низкую эффективность функционирования данной сферы в настоящее время.
В процессе проведения рыночных преобразований выявились две явные проблемы. Во-первых, система обслуживания многоквартирных домов сохраняет затратный характер, что закрепляет тенденцию непрерывного роста платежей за коммунальные услуги при стабильно низком их качестве, во вторых не прозрачность деятельности управляющих компаний, при этом потребитель услуг, в лице собственника жилья, своей пассивностью поддерживает закрытость информации и позволяет работать на рынке жилищно-коммунальных услуг сомнительным компаниям.
Кроме того, ограничивается рыночный доступ в данную сферу, исключается создание конкурентных условий, следовательно, одним из важнейших и ключевых условий формирования новой экономической политики в жилищно-коммунальном хозяйстве, обеспечивающей защиту интересов потребителей, гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является реструктуризация управления муниципальной жилищно-коммунальной собственностью.
Таким образом, в основу системы управления коммунальным хозяйством должны быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником инженерной инфраструктуры, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание объектов инженерной инфраструктуры, и органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности.