Теоретические основы осуществления прокурорского надзора

Теоретические основы осуществления прокурорского надзора.

§ 1. Понятие, цели и задачи прокурорского надзора.

Прокурорский надзор — специфическая деятельность государ­ственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.

Таким образом, прокурорский надзор — самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защи­щает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

Самостоятельность прокурорского надзора как вида государ­ственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, опре­деляется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности исполнения или соблюдения требований законов и соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.

Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то, же время имеет признаки каждой из этих ветвей. Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное, отношение к каждой из трех, предусмотренных Конституцией РФ¹ ветвей власти, они, тем не менее, не относятся полностью ни к. одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, по­рождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.

Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пони­маться:

а) специфический вид государственной деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина.

В настоящей работе под прокурорским надзором понимается специфический вид государственной деятельности.

Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятель кости и другие), важнейшей из которых является надзор за исполнением законов. В юридической литературе и на практике, употребление понятия «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ или любого из них в каждом конкретном случае.

Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, о формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора и т.д. Как отрасль науки прокурорский надзор тесно связан с такими самостоятельными отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина — часть образовательных программ высших и средних учебных заведений. По содержанию и структуре учебная дисциплина прокурорский над­зор делится на общую и особенную части. В общей части обычно, рассматриваются вопросы о задачах и принципах прокурорского, надзора, о системе органов прокуратуры, полномочиях Прокуроров и т.д. Содержанием особенной части может быть информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных направлениях, специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений.

Из рассмотренного выше понятия прокурорского надзора как вида государственной деятельности, отрасли юридической науки и учебной дисциплины вытекает, что каждое из них имеет свой предмет, которые в теории нередко путают. В данной дипломной работе будет рассмотрен лишь предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом смысле под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований законов. Но поскольку эти требования обязательны для всех юридических и физических лиц, то предметом Прокурорского надзора можно считать исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.

Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой же статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входят высшие органы представительной и исполнительной власти РФ, а также судебные органы.

Объекты и субъекты прокурорского надзора тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию, поэтому на практике, да и в юридической литературе не редки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и — наоборот. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации, и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, в котором могут быть проведены проверки исполнения законов. Субъектом прокурорского надзора следует считать участников прокурорско-надзорных отношений. Им является и сам прокурор, осуществляющий надзор, юридическое, или физическое (должностное) лицо, исполнение закона которым проверяется прокурором. На одном объекте прокурорского надзора может быть несколько субъектов надзора. Так, в том же федеральном министерстве мо­жет проводиться проверка исполнения законов в счетно-бухгалтерской службе, в контрольных и иных подразделениях².

Цели и задачи прокурорского надзора — две категории, тесно связанные между собой, но тем не менее различные.

Цели прокурорского надзора — результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция — прокурорский надзор

Цель прокурорского надзора определяется статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете они определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре другим законодательством регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются: 1) обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и укрепления законности; 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Нетрудно заметить, что на достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Ими являются: 1) прокурорский надзор (4 основных направления или отрасли); 2) уголовное преследование; 3) координация деятель­ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Из сказанного видно, что основным средством достижения определенных Законом о прокуратуре целей является прокурорский надзор. Это естественно, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора — это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи надзора более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов — органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные.

Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости и подчиненности. Решение частных задач подчинено и обусловливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач в свою очередь подчинено решению общих задач прокурорского надзора.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например, УПК³, ГПК⁴. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а) закрепленного Конституцией РФ; конституциями республик, входящих в состав РФ, уставами иных субъектов РФ общественного и государственного строя;

б) политических, трудовых, жилищных и других личных и
имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан
РФ, гарантированных Конституцией РФ, конституциями республик и уставами иных субъектов РФ;

в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, ко­оперативных и иных общественных организаций.

Прокурорский надзор, как уже отмечалось, осуществляется, в ряде направлений (отраслей). Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждого из этих направлений. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед данным направлением (отраслью) прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского надзора.

В качестве примера специальных задач можно назвать такие как: 1) обеспечение законности актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре субъектами; 2) обеспечение точного исполнения законов теми же субъектами. Деятельность указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных министерств и ведомств, представительных и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц регулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и другие) должны соответствовать этим законам. Специальной задачей прокурорского надзора здесь является обеспечение законности издаваемых актов. Второй специальной задачей этого направления надзора является обеспечение точного исполнения законов указанными органами.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путем применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств, прокурор ставит определенные конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора и от вида применяемого правового
средства.

Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других условиях. В числе частных задач в качестве примера могут быть названы такие, как получение информации о нарушениях конкретного закона, истребование правовых актов для проверки их соответствия закону или получение незаконного акта в кратчайшие сроки после его издания. При внесении представления об устранении правонарушения и обстоятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена задача своевременного выполнения всех изложенных в представлении предложений прокурора.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что основная задача, стоящая перед органами прокуратуры – обеспечение законности и правопорядка в государстве в процессе осуществления правовой реформы, посредством своего основного вида деятельности - прокурорского надзора.

§ 2. Основные направления прокурорского надзора.

По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един. Это единство обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы деятельнос­ти прокуратуры. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порождены особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор, и особенностями, различием субъектов, исполняющих это зако­нодательство и, вследствие этого, различием в полномочиях про­куроров⁵.

В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре выде­ляются следующие отрасли прокурорского надзора:

Надзор за исполнением законов и соответствием законам издаваемых актов.

Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует прежде всего отметить необыкновенную широту предмета надзора. В предмет данной отрасли надзора входит огромное количество чрез­вычайно разнообразных по содержанию законов и иных нормативных актов. Их многочисленность и разнообразие не позволяют хоть в какой-то мере классифицировать или хотя бы назвать их основные виды. Поэтому в ст. 21 Закона о прокуратуре о предме­те надзора об этой отрасли сказано лишь в самой общей форме: «соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение за­конов действующих на территории Российской Федерации».

Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуется предмет надзора в части субъектов, исполняющих законы. Хотя и здесь многочисленность и разнообразие этих субъектов позволили огра­ничиться перечислением только их видов. Согласно ст. 2 Закона о прокуратуре ими являются: а) федеральные министерства; б) государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти; представительные (законодательные) И исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; г)' органы местного самоуправления; д) органы военного управ­ления; е) органы контроля; ж) должностные лица перечисленных органов; з) руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Нет нужды еще раз подчеркивать многочисленность этих субъектов, их разнообразие и специфику их деятельности.

В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора в ней, в ее пределах на практике выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли), например, надзор за исполнением законов в социальной сфере, в экономической сфере, в сфере исполнения законода­тельства о, несовершеннолетних, в сфере природоохранного зако­нодательства и т.д. Особое отличие названной отрасли прокурор­ского надзора в том, что он осуществляется в двух формах. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор осу­ществляется не только за соблюдением Конституции РФ и испол­нением законов, но и за соответствием законам издаваемых пере­численными в этой статье субъектами правовых актов⁶.

Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять над­зор за законностью правовых актов, Закон о прокуратуре (ст. 21) не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются субъектами исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о прокуратуре. Кроме того, следует иметь в виду, что проверке законности подлежат только правовые акты, т.е. акты порождающие, прекращающие или изменяющие право­вые (юридические) отношения.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и граждани­на.

Надзор в этом направлении осуществляется за исполнением законов федеральными министерствами, государственными ко­митетами, службами и иными федеральными органами исполни­тельной власти, представительными (законодательными) и ис­полнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами конт­роля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций⁷. Специфика этой отрасли прокурорского надзора определяется сферой общественных отношений, связанных с правами и свобо­дами граждан.

В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит ис­полнение нескольких тысяч нормативных актов, объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина. Не­посредственно исполняют эти нормативные акты огромное количество организаций, учреждений, их должностные лица, а также чрезвычайно многочисленные руководители коммерческих и не­коммерческих организаций⁸.

Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует осо­бо подчеркнуть ее приоритетность как отражение и важный путь реализации государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина в РФ.

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющи­ми оперативно-розыскную деятельность, дознание и предваритель­ное следствие.

Эта отрасль выделена из единого прокурорского надзора в связи с исключительно важной для каждого граждани­на и государства деятельностью органов, осуществляющих опе­ративно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, спецификой этой деятельности и комплексом зако­нов, ее регулирующих⁹. Названные виды деятельности затрагива­ют важнейшие права и свободы граждан, нарушения этого зако­нодательства влекут за собой тяжелейшие, иногда непоправимые последствия для граждан, могут причинять им невосполнимый вред. Вот почему государство считало и считает необходимым закрепить в Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов названными органами в само­стоятельную отрасль надзора, подчеркивая тем самым ее особую

важность.

Данная отрасль прокурорского надзора призвана обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы госу­дарства. В случаях совершения преступлений, посягающих не­посредственно на интересы государства (государственную федеральную собственность, порядок управления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов требует от органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятель­ность, дознания и предварительного следствия, своевременного и полного расследования, установления размеров причиненного ущерба и принятия мер к его возмещению и т.д., тем самым, за­щищая интересы государства¹⁰.

Важно отметить, что осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере призвано обеспечивать права и свободы не только лиц, совершивших преступление, но и потерпевших от конкретного преступления а также права и свободы иных зако­нопослушных граждан, о чем на практике иногда забывается.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест со­держания и заключенных под стражу.

Выделение этой отрасли из единого прокурорского надзора объяс­няется исключительной важностью специфического комплекса законов, регулирующих важнейшие права и свободы граждан, отбывающих наказание, особенностями деятельности органов, исполняющих эти законы. Режим законности распространяется не только на дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении преступ­ления установлена судом, к которым уже применяются меры на­казания, также имеют определенные права и свободы. Эти права и свободы определены и четко регулируются специальным зако­нодательством. Соблюдение этих прав и свобод лиц, отбывающих наказание, не менее важно, чем соблюдение прав и свобод зако­нопослушных граждан. Вот почему в настоящих условиях строи­тельства правового государства прокурорский надзор в этом на­правлении приобретает особо актуальное значение, ибо отражает политику государства в рассматриваемой сфере общественных от­ношений¹¹.

Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора
за исполнением законов, регламентирующих права и свободы не
только осужденных, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в
совершении преступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Так как при этом вина указанных лиц еще не
установлена судом, прокурорский надзор должен выступать гарантией законности осуществленного ограничения свободы граж­дан. В этом также просматривается двуединая задача прокурорского надзора — обеспечение прав и свобод граждан и интересов государства.

В связи с принятием федеральных законов от 21 июля 1997 г. № 118-фЗ «О судебных приставах»¹² и от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»¹³, а также согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Фе­деральный закон от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»» прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами. Эту деятельность про­куроров можно рассматривать как часть прокурорского надзора за исполнением законов государственными органами, исполняющи­ми приговоры и иные решения судов.

Отличительной чертой данной надзорной деятельности проку­ратуры является то, что законодателем четко определены субъек­ты, исполняющие требования законов, а именно судебные при­ставы. Характеристика судебных приставов, их виды, задачи и полномочия определены в названном выше Федеральном законе «О судебных приставах». Предметом рассматриваемого надзора является исполнение федеральных законов «О судебных приста­вах» и «Об исполнительном производстве».

Объектами данного надзора являются подразделения службы судебных приставов. К ним относятся: департамент судебных при­ставов Министерства юстиции РФ, служба военных приставов Управления военных судов Министерства юстиции РФ, службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ, районные, межрайонные или соответствующие им согласно административ­но-территориальному делению субъектов РФ подразделения су­дебных приставов.

Перечисленные субъекты и объекты надзора относятся к сис­теме Министерства юстиции РФ, это объединяет их с админист­рацией органов и учреждений, исполняющих наказание и приме­няющих назначаемые судом меры принудительного характера.

Определенным исключением из этого является деятельность службы судебных приставов в Конституционном Суде РФ, Вер­ховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ, чья деятель­ность определяется не только вышеназванными законами, но и федеральными конституционными законами об этих судах.

Основной задачей рассматриваемого прокурорского надзора яв­ляется обеспечение законности в деятельности судебных приста­вов, а также защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, относительно которых были приняты судеб­ные акты.

В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура осу­ществляет уголовное преследование лиц, совершивших преступ­ления, координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, а также принимают участие в правотворческой деятельности. Они рассматривают и разрешают заявления, жало­бы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру, при­нимают участие в предупредительно-профилактической работе.

Рассмотрев существующие направления прокурорского надзора, можно сделать вывод, что он охватывает практически все отношения, существующие в современном обществе, и по мере возникновения новых общественных отношений, происходит развитие прокурорского надзора, выражающееся в возникновении его новых отраслей и подотраслей.

§ 3. Правовое регулирование прокурорского надзора на современном

этапе.

Современный период развития России характеризуется многочисленными и быстротечными изменениями, происходящими в экономической жизни, в области государственного строительства и идеологических отношениях. Значительная часть этих изменений связана с проводимой в стране государственно-правовой реформой, которая не могла не затронуть различные стороны организации и деятельности государственных правоохранительных органов, в том числе прокуратуры Российской Федерации. Все это поставило перед органами прокуратуры новые задачи, породило новые проблемы. Поэтому законодатель решил привести Закон о прокуратуре в соответствие с требованиями времени, приняв нормативный акт, который позволял бы прокуратуре более эффективно осуществлять прокурорский надзор, влиять на уровень законности, защищать права и свободы граждан, обеспечивать надлежащее исполнение законов в борьбе с преступностью.

При этом депутаты исходили из того, что значение прокурорской деятельности существенно возросло в последние годы, характеризующиеся неослабевающим правовым нигилизмом, проявлениями тенденций разрушения единого правового пространства, нарастающим валом организованной профессиональной преступности.

Требуя и ожидая от прокуроров повышения эффективности прокурорского надзора, пресекающего и устраняющего нарушение законов, активно влияющего на состояние борьбы с преступностью, государство, естественно, должно и обязано было вооружить их такими полномочиями, которые соответствовали бы решаемым ими задачам, и обеспечить условия службы, адекватные ее сложному, а порой и опасному характеру.

Часть законодательных мер, отраженных в принятом Законе о прокуратуре и направленных на решение отмеченных задач, имеет концептуальный характер. В первую очередь следует назвать расширение полномочий прокуроров за счет возложения на них надзора за исполнением Конституции Российской Федерации, что обусловлено следующими обстоятельствами.

На момент внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации" в системе государственного механизма отсутствовал орган, осуществляющий крайне необходимый повседневный надзор за исполнением Конституции Российской Федерации. А такой надзор необходим, поскольку практика свидетельствует о том, что в государстве допускаются многочисленные факты нарушений федерального законодательства органами власти субъектов Федерации. Ими ущемляются конституционные права и свободы граждан, права хозяйствующих субъектов, стратегические интересы государства.

Одновременно ширились и масштабы нарушений российской Конституции Основная тенденция здесь - стремление к присвоению полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Российской Федерации или находящихся в сфере совместного ведения.

Эти процессы имеют как объективные, так и субъективные причины, тем не менее, налицо попытки разрушения единого для России правового поля, сепаратистские устремления.

В этих условиях система защиты Конституции оказалась недостаточно надежной. Основное звено этой системы - Конституционный Суд, но возможности его ограничены.

Конституционный Суд не может рассматривать вопросы конституционности тех или иных правовых актов без соответствующего обращения кого-либо из узкого круга субъектов, имеющих право на такое обращение.

Предметом рассмотрения Конституционного Суда могут быть лишь нормативные акты по предметам исключительного ведения Федерации или совместному ведению Федерации и ее субъектов, о чем говорит ст. 125 Конституции РФ.

Противоречащие Конституции РФ акты по вопросам исключительного ведения субъектов Федерации и муниципальных образований, а также акты, по которым не последовало запросов в Конституционный Суд, в связи с этим остаются за пределами полномочий Конституционного Суда.¹⁴

Процесс конституционного судопроизводства весьма длителен. Поступившие в Конституционный Суд обращения рассматриваются месяцами, а в это время неконституционные акты продолжают действовать, нередко нарушая права многих тысяч граждан. Практика показывает, что нередки случаи, когда не отменяются и даже продолжают действовать акты, устанавливающие нормы, уже признанные Конституционным Судом при рассмотрении других правовых актов противоречащими Конституции. Из-за отсутствия детально разработанного механизма реализации постановлений Конституционного Суда они подчас остаются неисполненными.

В отличие от Конституционного Суда прокуратура может действовать по своей инициативе, не ожидая каких-либо обращений; она вправе опротестовать на уровне субъектов Федерации любые акты, к чьему бы ведению они ни относились. Прокуратура действует быстро и оперативно, опираясь на отлаженную, законодательно регламентированную систему мер правового воздействия на правонарушителей¹⁵.

Это тем более важно в связи с тем, что издается немало актов, причиной неконституционности которых является лишь недостаточная правовая грамотность их авторов. В этих обстоятельствах для исправления допущенной ошибки бывает достаточно лишь указания на нее без соответствующего обращения в Конституционный Суд.

Обеспечить устранение нарушений Конституции как закона прямого действия, по замыслу разработчиков данного проекта, может и должна российская прокуратура, имеющая достаточный для этого правовой инструментарий и обладающая необходимым опытом эффективного реагирования на нарушение законов.

Все это и предопределило необходимость внесения в Закон о прокуратуре дополнения, устанавливающего, что органы прокуратуры осуществляют надзор не только за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, но и за соблюдением федеральной Конституции.

Следует отметить второй момент, имеющий принципиальное значение. Эффективный прокурорский надзор возможен лишь в условиях гарантированной законом независимости прокуроров, являющейся одним из основополагающих принципов прокурорской деятельности. Прокурорский надзор, зависимый от каких-либо органов власти, просто невозможен. Между тем, практика последних лет показала, что независимость прокуроров существенно ограничена установленным законом сроком их полномочий. Прокурор обязан осуществлять надзор за правильным и единообразным применением законов несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям. Но жизнь оказалась значительно сложнее, действовавшее законодательство не учитывало всего многообразия ее проявлений, в том числе это касается и срока прокурорских полномочий.

Указанный срок устанавливался, начиная с 1936 г., на конституционном уровне. Действующая Конституция Российской Федерации от этого отказалась.

Календарный срок полномочий для лиц, назначаемых на государственные должности, не установлен ни в одном ведомстве. Не предусматривает такого срока и Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации"¹⁶. В соответствии с действовавшим Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" исключение составляли лишь прокуроры. Между тем, особенности службы в органах прокуратуры такого исключения не требуют. Более того, оно оказывало отрицательное влияние на независимость прокуроров, являющуюся одним из основополагающих принципов прокурорской деятельности. Эта ситуация негативно сказывалась на качестве прокурорского надзора и, в конечном счете, на состоянии законности.

Некоторые руководители регионов, нарушающие федеральное законодательство, допускающие не согласующиеся с законом решения и действия, в качестве средства влияния на непокорных прокуроров довольно эффективно использовали институт согласования при назначении прокуроров на второй срок. В результате прокуроры, которые в течение предыдущего срока, защищая позиции законности, активно противодействовали незаконным действиям региональных властей, проявляя твердость и принципиальность, как правило, согласия на переназначение не получали.

Были случаи, когда прокурор, желающий продолжить работу на прежнем месте, попадал в прямую зависимость от местных властей, от сложившегося к нему отношения, в основе которого далеко не всегда лежали государственные интересы. Отсюда - реальная опасность проявлений примиренчества, утраты принципиальности и твердости прокурорской позиции. Прокурорский надзор в этих условиях терял свои позиции.

Кроме того, истечение срока полномочий и сопряженный с этим переезд в другую местность создавали в современных условиях значительные сложности, связанные с обеспечением жильем, поисками работы для членов семьи и пр. Поэтому многие прокуроры предпочитали увольняться из органов прокуратуры и оставаться на прежнем месте жительства. В результате система прокуратуры теряла квалифицированных, опытных работников, дефицит которых и без того испытывается достаточно остро.

Вследствие этого новый Закон о прокуратуре исключил положения, устанавливающие назначение прокуроров на определенный срок, что нейтрализовало один из существенных факторов, предопределяющих зависимость прокуроров от местной власти.

В последние годы сложилось крайне неблагополучное положение с реальным исполнением судебных решений. Многие решения оставались неисполненными, а нарушенные права физических и юридических лиц фактически незащищенными. Прокуратура не вправе была вмешиваться в эту ненормальную ситуацию. Принятие законов об исполнительном производстве¹⁷ и о судебных приставах¹⁸, созданием службы судебных приставов и активной реализацией ею своих полномочий возникла необходимость включить эту службу в число государственных структур, на которую также распространяется надзорная компетенция прокуроров. Учитывая довольно специфическое положение этой службы в системе органов государственной власти (Министерство юстиции РФ осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов через Главного судебного пристава Российской Федерации) и характер ее деятельности, законодатель счел необходимым учесть это обстоятельство и в Законе о прокуратуре РФ. В качестве самостоятельного вида надзорной деятельности прокуратуры в п.2 ст.1 Закона теперь предусмотрен "надзор за исполнением законов судебными приставами".

Данный акт перечень мер прокурорского реагирования дополнил предостережением о недопустимости нарушения закона, объявляемым в письменной форме. Это - мера профилактического воздействия. Применяется она в тех случаях, когда имеются сведения о готовящемся нарушении закона, совершение которого необходимо предотвратить. В прошлом предостережение активно применялось прокурорами и было достаточно эффективно. В Законе о прокуратуре сформулированы требования, предъявляемые к названному правовому акту прокурорского реагирования на установленные нарушения закона, а также определены структура, содержание и реквизиты этого акта.

Причем в ст. 25 "Предостережение о недопустимости нарушения закона" принятого Закона о прокуратуре определено, что в случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Это ни в коей мере не будет нарушением чьих-то гражданских прав и свобод. Недопустимо, чтобы предостережения прокурора, вытекающие из его полномочий, лишь "сотрясали воздух" и фактически не исполнялись.

Прокуратура является властно-распорядительным, наделенным необходимыми императивными полномочиями органом, она действует от имени держателя верховной власти в государстве. Только при условии своевременного и правильного исполнения предписаний прокурора можно обеспечить точное и единообразное соблюдение законов в стране¹⁹.

Очень важным и своевременным, с моей точки зрения, является внесение изменений и дополнений в ст. 21 "Предмет надзора". В соответствии с ее новой редакцией предметом надзора являются:

а) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

б) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п. "а".

Как известно, в действовавшем до 17 февраля 1999 г. Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" вне прокурорского надзора оказались органы управления, а также руководители коммерческих и некоммерческих организаций, что привело к массовым нарушениям конституционных прав граждан. В новом Законе о прокуратуре этот пробел устранен.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Иначе говоря, не ставится цель проводить проверки ради проверок, прокурорский надзор должен "вступить в дело" только тогда, когда нарушен закон²⁰.

Как известно, в структуру Генеральной прокуратуры на правах самостоятельного подразделения входит Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором.

Необходимо отметить, что впервые в истории законодательства о прокуратуре и прокурорском надзоре в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" 1995 г. был включен специальный раздел, посвященный особенностям организации и деятельности органов военной прокуратуры, полномочиям прокуроров по установлению и устранению нарушений законности в вооруженных силах, материальному и социальному обеспечению работников органов военной прокуратуры.

Уточнение некоторых аспектов организации и деятельности военной прокуратуры обеспечивает укрепление их независимости от органов военной управления²¹.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 1997 г. N 733 "О должностных окладах военных прокуроров и следователей органов военной прокуратуры"²² в новой редакции Закона о прокуратуре устанавливает общий для органов территориальной и военной прокуратуры принцип определения должностных окладов прокуроров и следователей. Это будет способствовать закреплению в этой структуре прокурорских и следственных кадров.