Анализ законов "Об общих принципах организации местного самоуправления"

Введение.

Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (№ 154-ФЗ) от 12 августа 1995 и пришедший ему на смену ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 могут являтся олицетворением важного, значительного исторического события в истории России конца 20-го - начала 21 века – реформы местной власти. Принятие законодательства «Об общих принципах…» регламентировало в дополнение к управлению на уровнях федерации и субъектов федерации принципы функционирования местного самоуправления, которые по мнению многих ученых в совокупности составляют единую публичную власть.

Эффективная организация местного самоуправления обеспечивает участие населения в решении местных вопросов, включая вопросы управления муниципальной собственностью, удовлетворение потребностей, общественный порядок. Подходы к обеспечению этих функций в Законе «Об общих принципах…» 1995 г. и в в Законе «Об общих принципах…» от 2003 г. различаются, что обусловлено различной ситуацией в правовой сфере в Российской Федерации: к 2005 г. наша страна ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, что повлияло, в частности, на систему гарантий.

С точки зрения развития муниципального законодательства России представляет интерес провести его анализ.

Анализ Федеральных Законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г.

12 августа 1995 года Государственной Думой был принят Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (№ 154-ФЗ). 28 августа он был подписан Президентом и вступил в силу.

Этот Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определял «роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.» ¹

В определённом соответствии с Федеральным Законом в этом же 1995 году субъекты Российской Федерации начинают принимать собственные законы о местном самоуправлении, местном референдуме и выборах.

В Федеральном Законе было закреплено само понятие муниципального образования, понятия вопросов местного значения, местного референдума, органов местного самоуправления, представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, понятие муниципальной собственности, местных налоговых сборов и муниципальной службы (п.1 ст.1).²

Принятый в 1995 году Федеральный Закон открыл новый этап в развитии местного самоуправления и его регулировании.³

Правовое установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, отдельными договорами между Российской Федерацией и некоторыми субъектами в ее составе Федерации⁴ к общему ведению федеральных органов и органов местного самоуправления. Поэтому и Федеральный закон получил название «Об общих принципах…».

Именно местным органам самоуправления на основе определённых в Федеральном законе общих принципов предстояло разработать свою законодательную базу, с учётом своих национальных и культурно-исторических местных условий и традиций. Им же отводится важная роль в плане правового регулирования (в пределах своей компетенции). В первую очередь, конечно же, это касается вопросов местного значения.

Закон исходил из необходимости преемственности в главном - всестороннего укрепления и совершенствования организации местного самоуправления в самых различных формах и на различных уровнях, упрочения материально-финансовой базы, гарантии прав и свобод граждан на участие в решении вопросов местной жизни.

Эти идеи наглядно проявились, в частности, в процессе правового регулирования финансово-экономической основы местного самоуправления, естественно с учетом определенных уточнений и дополнений, базирующихся на накопленном опыте функционирования органов самоуправления. Так, если по Закону о местном самоуправлении 1991 года экономическую базу местного самоуправления составляли природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения потребностей населения соответствующей территории⁵, то новый Закон сделал весьма важные уточнения, включив, например, природные ресурсы в структуру муниципальной собственности.

Бюджетные и имущественные права, предоставленные Федеральным законом от 12 августа 1995 года муниципальным образованиям и их органам, давали возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять местные бюджеты, распоряжаться муниципальными предприятиями и получать от них доходы.⁶

Федеральный закон от 12 августа 1995 года закреплял в финансовой сфере местного самоуправления ряд принципиально важных положений:

а) наличие местного бюджета как составной части самого понятия муниципального образования наряду с выборными органами самоуправления и муниципальной собственностью; кроме того, местные финансы - необходимый компонент экономической основы местного самоуправления;

б) самостоятельность формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, контроля за их исполнением органами местного самоуправления;

в) определение основных источников формирования доходной части местных бюджетов;

г) самостоятельность в распоряжении средствами местных бюджетов органами местного самоуправления;

д) невозможность изъятия вышестоящими органами остатков сумм превышения доходов над расходами местных бюджетов на конец отчетного года;

е) установление раздельного регулирования в местных бюджетах финансирования решений по вопросам местного значения и осуществления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Федерации, если таковые переданы в ведение муниципального образования;

ж) закрепление обязанностей государства обеспечивать муниципальные образования минимальными местными бюджетами для покрытия минимально необходимых расходов, которые определяются законодательством субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности:

з) гарантирование государством наполнения доходной части местных бюджетов путем закрепления данным законом, законом субъекта Федерации на долговременной основе доходных источников;

и) гарантирование государством обеспечения удовлетворения жизненных потребностей населения по предметам ведения муниципального образования на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов;

к) компенсация государственными органами убытков (в виде уменьшения доходов или увеличения расходов муниципальных органов), вызванных выполнением решений государственных органов;

л) самостоятельность установления представительными органами местного самоуправления видов и размеров местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате;

м) сохранение института самообложения населения и самостоятельности расходования этих средств для решения вопросов местного значения;

н) распространение на органы местного самоуправления права получения на основе закона платы, в том числе в натуральной форме, от пользователей добываемых на территории муниципального образования природных ресурсов;

о) предоставление представительным органам местного самоуправления права образовывать в соответствии с законодательством Российской Федерации целевые внебюджетные фонды;

п) установление мер по расширению участия органов местного самоуправления в кредитных отношениях (право выпуска муниципальных займов и лотерей, получения и выдачи кредитов, создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений).⁷

Федеральный закон лишь в общих чертах закреплял полномочия органов местного самоуправления в бюджетном процессе, передавая конкретное регулирование этого вопроса в ведение субъектов Федерации и на нижестоящий уровень.⁸

Несмотря на все позитивные моменты принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 года, в нём содержались определённые просчёты федеральных органов исполнительной власти. В частности, закон содержал в ряде статей нормы, противоречащие Конституции.

Через восемь лет, 6 октября 2003 года, был подписан новый Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Сфера правового регулирования данного закона полностью идентична действовавшему до него закону от 12 августа 1995 года.

Практически так же как и предшественник, Закон «устанавливает общие правовые, теоретические, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления».⁹

Укрепления экономического, финансового и управленческого потенциала низового уровня власти предполагается достичь путем проведения территориальной и функциональной муниципальной реформы. Территориальная реформа связана с установлением оптимальных границ муниципальных образований в соответствии с задачами и объемом ответственности, тогда как функциональная – с изменением самого объема задач и ответственности муниципалитетов в зависимости от их типа.¹⁰

Закон подробно регламентирует отношения федеральной власти и местного самоуправления. Ограничение исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральных и региональных органов власти является гарантией независимости местного самоуправления. Однако, закреплён и перечень случаев, в которых полномочия местных органов власти переходят к федеральным.

Также Закон регламентирует и уточняет компетенцию самих органов местной власти.

Основное отличие Закона 2003 года от Закона 1995 года касается территориального устройства самоуправления. Новым Законом вводится двухуровневая система самоуправления. Территория субъекта разграничивается между поселениями. Это не касается только территорий с низкой плотностью населения. Территории поселений, кроме территорий городских округов и возникающих на территориях с низкой плотностью населения межселенные территорий входят в состав муниципальных районов. В границах городского поселения может находится один город или посёлок с прилегающей территорией, а также населённые пункты не являющиеся муниципальным образованием. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.

Закон устанавливает обязательное наличие в структуре местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа).

Ограничивается пятью годами срок полномочий должностных лиц муниципального образования.

Финансирование местных органов самоуправления производится исключительно из доходов бюджетов самих муниципальных образований.

Определяется количество депутатов представительного органа поселения в зависимости от численности населения и определяется минимальный состав.

Контроль за исполнением местного бюджета, управлением муниципальным имуществом возложен на специальные органы местного самоуправления - контрольно-счетные палаты, ревизионные комиссии и т.п.

Закон устанавливает и новые формулы осуществления местного самоуправления: публичные слушания, собрание, конференцию и опрос граждан.

Низовой уровень публичной власти получил разностороннюю программу своего реформирования. По размаху преобразований, реформу можно отнести к наиболее сложным. Эта реформа стала частью общего преобразования федеративных отношений, административной реформе, реформе бюджетной и налоговой системы Российской Федерации.

Таким образом, новеллы Федерального закона о местном самоуправлении следует воспринимать комплексно – с учетом изменений и дополнений Федерального закона об органах государственной власти субъектов Российской Федерации, предпринятых мер по функциональному анализу в рамках административной реформы, а также положений обсуждаемых ныне проектов – федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», внесенных Правительством РФ в Государственную Думу 4 сентября 2003 года и принятых в первом чтении 18 ноября 2003 года¹¹.

В целом предпринимаемые законодателем шаги направлены на повышение эффективности и ответственности каждого уровня власти, обеспечение сочетания в рамках одной системы органов полномочий и расходных обязательств по их исполнению. Указанные программные цели должны быть достигнуты и в ходе реформы низового уровня публичной власти – местного самоуправления.¹²

Особое внимание в Федеральном законе уделяется не только созданию муниципальных образований на новых началах, но и регулированию порядка последующих возможных муниципально-территориальных преобразований, которые оформляются законами субъектов Федерации. Инициаторами изменения границ, как и различных форм преобразования муниципальных образований (объединения, разделения, изменения статуса городского поселения либо городского округа), могут выступить следующие субъекты: само население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы государственной власти. При этом изменение границ муниципальных районов и поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений или населенных пунктов (ст. 12). Объединение двух и более поселений, разделение поселения может быть реализовано также лишь при условии согласия населения каждого из существующих или образуемых вновь поселений (ч. 3, 5 ст. 13). Вопрос о наделении городского поселения статусом городского округа, как и о лишении этого статуса, решается с согласия населения соответствующего городского поселения и с согласия населения муниципального района, из которого выделяется или в состав которого включается соответствующее городское поселение (ч. 7 ст. 13). Согласие населения имеет решающее значение: без него не могут быть проведены ни изменение границ, ни преобразование. Процедура голосования по вопросу об изменении границ (преобразование) сходна с процедурой проведения местного референдума, однако имеет некоторые особенности, установленные Федеральным законом о местном самоуправлении (ст. 24). Только разделение и объединение муниципальных районов производится с учетом мнения населения, выраженного районным представительным органом (либо представительными органами каждого из объединяющихся муниципальных районов) (ч. 4, 6 ст. 13).¹³

По Закону решающая роль во всех преобразованиях муниципальных образований принадлежит населению этих образований. Без согласия населения не может быть осуществлено никакое преобразование.

Заключение.

Из вышеизложенного можно сделать вывод о развитии российского законодательства в области муниципального права в сторону повышения конкретики и упорядочения отношений между федиральным центром и властью на местах.

Естественно, что это не является процессом оторванным от общего хода преобразований страны, а напротив – жёстко увязанно с законодательными тенденциями России.

Теперь всё большую роль в развитии муниципального права играет повышение роли России на мировой арене, и участие её в международных правовых актах.

Список использованной литературы.

1. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 17.03.1997) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 12.08.1995)

2. Постовой Н.В. Муниципальное право России: вопросы и ответы. М.: ИД «Юриспруденция», 2006

1. Постовой Н.В Муниципальное право России: Учебник. - 2-е изд. испр. и доп. - М.: Юриспруденция, 2000

2. Собрание законодательства РФ, 1995, № 35, ст. 3506.

3. 4. Ст. 72 Конституции РФ; п. "м" ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.

4. Ст. 36 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" // Российская газета, 1991, 1 августа

5. Поляк Г. Б. Указ. раб., с. 27.

6. Устав города Москвы // Московская правда, 1995, 18 июля.

7. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября.

8. Гриценко Е.В. Новый Федеральный закон о местном самоуправлении в свете реформы публичной власти в России. М., 2006

9. Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 27. Ч. 2. Ст. 2709.