Реализация Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на современном этапе

Коми республиканская академия

государственной службы и управления

при Главе Республики Коми

Факультет управления

Кафедра государственного и муниципального управления

Допустить к защите

Зав. кафедрой

________С.А. Ткачёв

«___»________ 200__ г.

Дипломная работа

Реализация Федерального Закона

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

на современном этапе

Специальность 080504 “Государственное и муниципальное управление”

Специализация “Муниципальное управление”

Исполнитель:

студент 137 группы

___________________

Научный руководитель:

доц. Суркина Ф.Ж.

Сыктывкар

2007

^{Содержание}

Введение

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ⁰ – первый российский закон, который принимался при широком обсуждении экспертным сообществом и практиками. Необходимость его принятия оспаривалась многими, но большинство все же соглашались, что в предыдущем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. №154-ФЗ⁰ имелись определенные риски. Во-первых, для становления местного самоуправления как системы публичной власти на территории всей России, а во-вторых, риски для населения при осуществлении местного самоуправления. Поэтому существующую систему следовало развивать.

Однако принятие нового Федерального закона №131 вызвало еще большие опасения в среде экспертного сообщества и практиков: будет ли в ходе реализации реформы местного самоуправления сохранено соответствие положениям Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в 1998г.

Актуальность данной темы является в том, что принятый новый закон № 131 в 2003 году прошел основной период становления и поэтому, за период 2003-2006 гг., можно подвести первые итоги реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изучить реализацию реформы местного самоуправления, возможность осуществления гражданами местного самоуправления и органами местного самоуправления установленной компетенции в рамках закона на современном этапе.

Для оценки происходящего процесса были выдвинуты две проблемы:

1. Практика реализации новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№131 от 2003г.) может не соответствовать основным положениям Европейской Хартии местного самоуправления в части обеспечения политической и экономической независимости местного самоуправления, а также в части соблюдения прав граждан на местное самоуправление.

2. Практика реализации новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может не соответствовать его концептуальным положениям, а именно:

- новая система органов местного самоуправления приближает органы власти к населению,

- новая модель разграничения полномочий будет способствовать повышению качества и доступности услуг, предоставляемых населению органами местного самоуправления и органами государственного управления.

Объектом исследования является новая концепция местного самоуправления Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Предметом исследования является процесс реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ на современном этапе.

Целью работы является изучение реализации реформы местного самоуправления, возможности осуществления гражданами местного самоуправления и органами местного самоуправления установленной компетенции и попытки дать практические рекомендации решения возможных проблем с целью оптимизации реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на современном этапе.

Для достижения цели работы были поставлены следующие задачи:

1. Изучить правовое поле для реализации реформы местного самоуправления;

2. выделить основные проблемы исполнения требований нового закона в части территориальной организации местного самоуправления;

3. представить практическое исполнение муниципальной реформы в России;

4. предложить решения проблем реализации реформ местного самоуправления в регионах.

Методологической основой при написании работы послужили идеи следующих авторов. Рагозиной Л.Г., которая описывает цель новой реформы местного самоуправления и выделяет главным приближение органов власти к людям для того, чтобы в кратчайшие сроки и с наименьшими потерями решать проблемы, затрагивающие интересы каждого жителя.

Еремеевой Л.Н., описывающей анализ ситуации в финансовой сфере муниципальных образований разных типов в России с 1 января 2006 года.

Шанина А., который выделяет основные проблемы исполнения требований нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части территориальной реорганизации местного самоуправления

При написании работы были использованы следующие методы научного исследования: сравнение, анализ, обобщение, аналогия.

Глава I. Анализ внедрения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

§ 1. Правовое поле для реализации реформы местного самоуправления

Реформа местного самоуправления, возможно, самая масштабная по столкновению различных интересов среди последних российских реформ. Поэтому данная реформа оказалась наиболее зависимой от изменений политической конъюнктуры. Колебания в реализации реформы местного самоуправления в течение 2005-2006 гг. характеризуются значительным отклонением от первоначально задуманной концепции.

В 2005 г. реформа местного самоуправления разворачивалась по следующим основным направлениям⁰:

1. Продолжение формирования на всех уровнях власти нормативно-правовой базы для обеспечения местного самоуправления, в частности:

   • принятие поправок в Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131), снимающих противоречия данного закона федеральному законодательству, восполняющих пробелы в части наделения органов местного самоуправления вопросами местного значения и обеспечивающих более гибкую реализацию закона на местах;

   • внесение поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации, касающихся уточнения структуры налоговой и бюджетной систем Российской Федерации, доходной базы муниципальных образований, разграничения уровней и ответственности бюджетной системы;

   • приведение в соответствие с данным законом региональное законодательство по местному самоуправлению;

   • приведение в соответствие с новым законом уставов муниципальных образований и их регистрация;

2. Завершение территориальной реорганизации местного самоуправления путем введения трех типов муниципальных образований;

3. Завершение формирования организационных основ местного самоуправления: изменение структуры органов местного самоуправления; проведение местных выборов;

4. Подготовка к формированию налогооблагаемой базы муниципальных образований;

5. Начало процедуры разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Вместе с тем для многих субъектов Российской Федерации схема административного деления на районы и подчиненные им сельские и городские поселения оказалась более привычной и удобной для формирования межбюджетных отношений и осуществления контроля за местным самоуправлением. Поэтому руководители таких субъектов Федерации стремились изменить концепцию закона и усилить районный уровень, выстроив иерархию соподчинения поселений и районов по модели местного управления 1990-х гг.

Концепция Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагала, что введение муниципальных образований по­селенческого типа и закрепление за ними основных жизнеобеспечивающих услуг (ЖКХ, благоустройство, транспорт, внутрипоселенческие дороги, услуги связи, торговли, бы­тового обслуживания, рекреационные услуги и услуги культуры, землепользования и застройки, услуги по оказанию первичных мер безопасности от пожаров и т. п.) при­ведут к постепенному возвращению этих услуг на уровень поселения и, следователь­но, к повышению их доступности, а также комфортности проживания в городских и сельских поселениях, иногда достаточно далеко расположенных от административных центров районов.

С началом реформы местного самоуправления в России, введенной Законом № 131-ФЗ, не утихают разговоры о целесообразности так называемой «двухуровневой модели местного самоуправления». Принятая законом как обязательная, двухуровневая модель местного самоуправления многими экспертами и практиками признается, во-первых, экономически неэффективной и дорогой, так как отсутствует экономия на масштабе, во-вторых - не очень удобной и нехарактерной для отечественных традиций управле­ния на низовом уровне.

Критика новой модели местного самоуправления с точки зрения удобства или неудобства управления базируется на ранее сложившейся практике взаимоотношений в сфере управления райо­ном и поселениями, основанной на принципе соподчинения. Однако концепция и нор­мы Закона № 131-ФЗ не предполагают соподчиненности муниципальных образо­ваний разных уровней (район - поселение). В Законе не употребляется термин «уровни» муниципальных образований.

Перечисленные в ст. 10 типы муниципальных образований равноправны по своей сути, поэтому новую модель местного самоуправления в России целесообразно было бы называть не двухуровневой, а трехтиповой- по числу определяющего большинства типов муниципальных образований.

Негативное отношение к новой модели местного самоуправления связано не только с субъективными причинами, но и с объективными трудностями разграничения полномочий. Когда модель самоуправления формируется сверху, а не вырастает в эволюци­онном процессе снизу, практически разграничить полномочия между муниципальными районами и входящими в его состав поселениями действительно очень трудно из-за того, что объектом приложения управленческих сил и в том, и в другом случае является один и тот же житель поселения (района), а сами управленческие задачи носят конкретный прикладной характер, масштаб которых очень невелик. Поэтому при формулировке во­просов местного значения поселений и муниципальных районов в Законе № 131-ФЗ, после внесения в него дополнений и изменений, появилось много пересечений (в области культуры, физкультуры и спорта, молодежной политики), что еще больше усложнило процесс разграничения полномочий между районами и поселениями.

Дополнительные трудности принесло продление переходного периода введения Закона № 131-ФЗ до 1 января 2009 г. Органы местного самоуправления поселений, особенно вновь образованных, находятся сейчас в некоторой растерянности, мягко говоря, по поводу целей своего существования, а также функциональных возможностей их достижения.

Анализ регионального законодательства показал, что на 1 февраля 2006 г. из 88 субъектов РФ только 46 приняли законодательные акты (или внесли изменения в региональный закон о местном самоуправлении), в той или иной мере регламентирующие исполнение вопросов местного значения поселений в переходный период. Однако, только в 13 из данных 46 регионов поселения получили полномочия в полном объеме, прописанном в Законе № 131-ФЗ⁰.

Наименее редко передаваемыми поселениям вопросами являются те, что связаны с распоряжением ресурсами: установление местных налогов и сборов, формирование и исполнение бюджета, владение и распоряжение муниципальной собственностью, утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки поселений.

Каждый регион пошел своим путем в этом очень важном для поселений вопросе. В большинстве субъектов исходили, надо полагать, из анализа возможностей муниципальных образований (поселений), наделяя их только теми полномочиями, которые они реально могут исполнять, опираясь на имеющиеся кадровые и материальные ресурсы. Есть и такие, где к этому делу подошли с учетом сложившихся реалий, не нарушая их в пере­ходный период, наделив вновь образованные поселения теми полномочиями, которые не жалко отдать.

Другие вопросы, которые потенциально могут изменить сложившиеся взаимосвязи, которые относятся к ЖКХ, содержанию и строительству дорог, содержанию и развитию муниципального жилищного фонда, предоставлению социального жилья, услуг учреждений культуры, переданы на уровень вновь образованных поселений менее чем в половине субъектов РФ из 46 рассматриваемых⁰. Скорее всего, подобная практика вызвана лоббированием со стороны районных администраций, считающих, что отказ от централизованного контроля за предоставлением этих услуг в поселениях, во-первых, сузит круг влияния районных администраций, а во-вторых, снизит качество услуг. Однако такое оттягивание передачи полномочий на уровень поселений чревато будущими конфликтами, что уже сейчас видно на примере Республики Коми, где органам местного самоуправления муниципальных районов оставлены самые главные вопросы местного значения вновь образованных поселений.

Один из самых таких острых вопросов местного значения поселений - право владения, пользования и распоряжения имуществом.

Правоприменительная практика в регионах подтверждает тезис о том, что разграничение имущества является одной из серьезных проблем реформы местного самоуправления. Перераспределение собственности осуществляется чаще всего не в пользу муниципальных образований.

Муниципальные образования передают в соответствии с разграничением полномочий в государственную собственность больший объем муниципального имущества, чем получают от государства. Государство и субъекты РФ часто сбрасывают на уровень местного самоуправления имущество, находящееся в аварийном состоянии со всем грузом кредиторских обязательств и штрафных предписаний. При разграничении имущества муниципальных районов и поселений первые передают, прежде всего, имущество, требующее затрат, а имущество, приносящее доход (например рынки), оставляют за собой. По свидетельству многих глав поселений «в некоторых муниципальных районах идет массовая подготовка объектов муниципальной собственности к приватизации, а это означает, что, возможно, через год поселениям передавать будет просто нечего»⁰.

Перечисленные проблемы разграничения полномочий вновь спровоцировали обсуждение двухуровневой концепции местного самоуправления. По факту сегодня сформировались три разных подхода. Первый подход предлагает оставить разграничение полномочий в существующей концепции Закона № 131-ФЗ и попытаться сохранить независимость поселений от районов со своим кругом вопросов; второй - усилить поселенческий уровень, закрепив за ним все вопросы местного значения, а на уровне района сформировать низовой уровень государственной власти. Третий - вернуться к советской модели местного самоуправления с закреплением прямого соподчинения поселений органам власти муниципального района.

Реализация Федерального закона № 131-ФЗ под давлением региональных руководителей пошла не по намеченному плану. Осенью 2005 г. Государственная Дума Российской Федерации приняла Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.10.2005г. №129-ФЗ , продлевающий до 2009 г. по желанию субъектов Российской Федерации период введения в действие в полном объеме Федерального закона №131 на территории субъектов Российской Федерации.

Увеличение переходного периода и расширение полномочий субъектов Российской Федерации по наделению органов местного самоуправления вновь образованных городских и сельских поселений полномочиями по решению вопросов местного значения привели к тому, что модели управления в сфере предоставления услуг населению приобрели разные правовые, финансовые и организационные основания в разных регионах России.

Правовая поддержка реформы местного самоуправления осуществлялась в соответствии с Планом подготовки правовых актов, необходимых для реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (распоряжение Правительства РФ от 3.03.2004 г. №307-р⁰) и Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2005 г. (распоряжение Правительства РФ от 06.04.2005 г. №355-р⁰). В 2004-2005 гг. было принято 14 федеральных законов, вносящих изменения и дополнения в Федеральный закон №131, и ряд других нормативных актов.

Федеральным законом от 28.12.2004 г. №186-ФЗ⁰ были уточнены нормы Федерального закона №131, разграничивающие территории с низкой плотностью населения (п. 1 ч.1 ст. 11), введены нормы, смягчающие императивные требования пешеходной доступности (п.11 ч.1 ст.11), ограничено рамками генерального плана включение в состав городских поселений иных населенных пунктов (п.5 ч.1 ст.11).

В развитие положений Федерального закона №131 приняты Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»⁰ и постановление Правительства РФ «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» от 01.07.2005 г. №350⁰.

Федеральным законом от 29.06.2005 г. №69-ФЗ сняты ограничения в отношении занятия должности выборными должностными лицами местного самоуправления, которые на день вступления в силу указанного Федерального закона являлись депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, избранных до 13 мая 2002 года, т.е. в рамках действия старого закона о местном самоуправлении (№154-ФЗ). Однако в связи с тем, что в правоприменительной практике Федерального закона №131 возникли случаи, когда депутаты и должностные лица одних муниципальных образований становились депутатами или выборными должностными лицами в других муниципальных образованиях, введено ограничение для депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, выбранных на муниципальных выборах, назначенных после 01 февраля 2006 г. (Федеральный закон от 15 февраля 2006г. №24-ФЗ⁰).

Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 93-ФЗ⁰ устранены несоответствия Федерального закона №131 законодательству о выборах в части проведения местного референдума: по порядку сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, инициативы проведения референдума. Смягчена императивность требований по разграничению представительной и исполнительной ветвей власти в сельских поселениях.

Вместе с тем, 2005 год характеризовался значительным отступлением от принципов разграничения ответственности между уровнями власти, самостоятельности и самодостаточности местного самоуправления, первоначально заключенных в Федеральном законе №131.

Уже в начале года был принят Федеральный закон №34-ФЗ⁰ от 18.04.2005 г., усиливший влияние субъектов Российской Федерации на конкурсную комиссию при выборе глав администраций муниципальных образований за счет введения в переходный период положения о равном числе представителей муниципальных образований и представителей субъектов Российской Федерации в составе конкурсной комиссии.

С принятием Федерального закона №93-ФЗ от 21.07.2005 г. наметился серьезный крен избирательной системы, в том числе и на муниципальном уровне, в сторону выборов на партийной основе.

В конце 2005 г. были приняты два федеральных закона, серьезно влияющих на дальнейший ход реформы: Федеральный закон №129-ФЗ от 12.10.2005 г.⁰, продлевающий переходный период реформы местного самоуправления до 01.01.2009 г. и Федеральный закон № 199-ФЗ от 31.12.2005 г.⁰, отступающий от первоначальной концепции разграничения полномочий между уровнями государственной власти и местным самоуправлением и вносящий новую конструкцию взаимоотношений – «право участия органов местного самоуправления в софинансировании государственных полномочий».

В соответствии с Федеральным законом № 131 субъекты Российской Федерации до 1 марта 2005 г. должны были законодательно урегулировать вопросы изменения границ муниципальных образований при увеличении численности избирателей муниципального образования более чем на 10%⁰, вопросы преобразования муниципальных образований и наделения муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения или его изменения.

По данным Минрегиона России на 1 июля 2005 г. границы муниципальных образований были установлены в 88 субъектах Федерации (кроме Республики Ингушетия и ряде спорных территорий в Республиках Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкессии). К середине года были установлены границы и статус 24504 муниципальных образований, из них: городских округов – 522, муниципальных районов – 1817, городских поселений – 1823 и сельских поселений – 20106⁰.

До 31 марта 2005 г. субъекты Российской Федерации должны были:

• определить порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований, установить их численность и сроки полномочий (не менее 2 лет);

• определить дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований и обеспечить проведение выборов;

• установить сроки полномочий и дату выборов глав вновь образованных муниципальных образований, в которых не принято решение о проведении референдума (схода граждан) по вопросу о структуре органов местного самоуправления, а также обеспечить проведение их выборов;

• установить сроки полномочий (не менее 2 лет) и определить дату выборов глав вновь образованных муниципальных образований.

До 30 апреля 2005 г. субъекты Российской Федерации должны были определить дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований, предусмотренных структурой органов местного самоуправления, установленной по итогам референдума (схода граждан) во вновь образованных или преобразованных муниципальных образованиях.

Нормативная база для проведения выборов в большинстве регионов, как описывает Чагин К.⁰, была подготовлена в срок, но практика проведения выборов показала разную степень их фактической готовности. Первым субъектом Российской Федерации, который провел выборы представительных органов всех 128 муниципальных образований еще в феврале 2005 г., была Республика Калмыкия. В других субъектах выборы растянулись до конца октября. Некоторые регионы пытались приостановить проведение выборов в надежде на отсрочку реализации закона (Московская, Владимирская обл.). Не всегда в сельских поселениях удавалось обеспечить количество кандидатов для проведения выборов на альтернативной основе (Архангельская обл., Республика Якутия, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ) или явку избирателей (Ненецкий автономный округ, Новгородская обл.). В ряде регионов прошли перевыборы вследствие технической недоработки избирательных комиссий (Красноярский край) или большого процента протестных голосов в некоторых муниципальных образованиях (Чувашия). Но, тем не менее, данный этап реформы к 1 ноября был пройден. Были избраны около 60 тыс. депутатов муниципальных образований.

До 1 июля 2005 г. все муниципальные образования, в т.ч. вновь образованные и преобразованные, должны были принять новые уставы или новые их редакции. Данная норма не всеми муниципальными образованиями была реализована в установленный срок по объективным причинам: во-первых, выборы в представительные органы местного самоуправления продолжались до конца октября, во-вторых, в ряде муниципальных образований до конца года продолжался спор, в т.ч. с привлечением судебных органов, о правомерности введения практики выборов главы муниципального образования из состава депутатов.

Правом продления переходного периода на своих территориях воспользовались 46⁰ субъектов Российской Федерации, причем они по-разному подошли к проблеме наделения вновь образованных муниципальных образований – поселений вопросами местного значения. Одиннадцать из них⁰ передали муниципальным районам большую часть или все вопросы местного значения поселений, двадцать два⁰ – ввели разную степень децентрализации вопросов местного значения поселений, а тринадцать⁰ – наделили поселения вопросами местного значения в полном объеме.

В целом практика реализации первого этапа реформы местного самоуправления столкнулась со многими проблемами субъективного и объективного характера. К объективным можно отнести запаздывание в формировании нормативной правовой базы местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях. Однако в ходе реформы обозначились и субъективные моменты, проявляющиеся в прямом торможении некоторыми субъектами Российской Федерации введения закона на их территории.

§ 2. Основные проблемы исполнения требований нового закона в части территориальной реорганизации местного самоуправления

Заложенные в новом законодательстве преобразования предусматривают упорядочение системы местного самоуправления путем введения единообразия организационного устройства местного самоуправления по всей России. Это, прежде всего, касается унификации аппарата управления (устанавливаются единые структуры органов местного самоуправления: их состав, полномочия, способы формирования) и единообразия форм территориальной организации местного самоуправления (применение одинаковых во всех субъектах Российской Федерации способов муниципальной нарезки). Принимая во внимание масштаб и значимость преобразований территориальной структуры местного самоуправления, можно сказать, что эти аспекты муниципальной реформы выступают в качестве лейтмотива проводимой в России реорганизации управленческих систем на местах.

Унификация территориальной организации местного самоуправления определена, как уже было сказано, введением трех типов муниципальных образований – городские и сельские поселения как отдельный тип; муниципальные районы; городские округа. При этом, в чисто функциональном аспекте новый закон устанавливает жесткую систему распределения полномочий местного самоуправления и ресурсов для них – закрытый перечень вопросов местного значения установлен отдельно для каждого из трех типов муниципальных образований.

В конечном счете формируется двухуровневая система местного самоуправления – с верхним уровнем, обладающим более широким перечнем полномочий, в лице муниципальных районов, и нижним уровнем, концентрирующим в себе решение вопросов более частного характера, в лице поселений. Городские округа в данном случае выступают в качестве частного случая поселений, которым ввиду их особого статуса отдаются полномочия муниципального района, что освобождает их от внутримуниципального соподчинения.

Несмотря на то, что в полной мере реализация нового закона об местном самоуправлении началась лишь с начала 2006 г., уже сейчас разворачивается работа по переходу к новой системе территориальной организации местного самоуправления. В регионах составляются новые схемы территориального деления, которые фиксируются соответствующими региональными законами. При этом уже сейчас выявляется ряд проблем, которые возникли или возникнут в ходе преобразований в части территориальной организации местного самоуправления. К основным из них относятся следующие⁰:

1. Выборочный анализ ситуации, проведенный в октябре-декабре 2003 года в нескольких субъектах Российской Федерации (Московская и Томская области, Ставропольский край) показал очень низкую готовность к проведению той глубокой реформы низового административно-территориального деления, которая становится неизбежной после принятия Закона. Главные трудности:

- беспорядок с границами низовых территориальных единиц: сельских поселений, сельсоветов, городов и даже административных районов (они либо вовсе отсутствуют, либо маркированы приблизительно, либо являются предметом спора соседей);

- острая нехватка достоверных сведений о размещении инфраструктуры и муниципальной собственности вообще, крайняя скудость и низкое качество картографического материала, с помощью которого предстоит проводить перекройку границ;

- весьма разный уровень понимания смысла и текста Закона в части, касающейся территориального переустройства местного самоуправления, что влечёт за собой противоречивость толкований Закона властями на местах и разное понимание принципов территориальной нарезки.

Проблема установления границ поселений усложняется еще и тем обстоятельством, что значительная часть территории, очевидно, подпадет под категорию межселенных территорий, критерии выделения и статус которых во многом неясны и противоречивы.

2. Большая проблема заключается в том, что в Законе практически не содержится чётких количественных критериев, которыми нужно руководствоваться при осуществлении новой территориальной нарезки муниципальных образований, но требования следовать таким критериям есть. Главные из этих критериев касаются установления территорий с низкой, нормальной и высокой плотностью сельского населения, определения параметров пешеходной и транспортной доступности, численности населения «опорных» населённых пунктов, обеспеченности муниципальных образований инфраструктурой и налоговой базой. В текстах Закона, посвящённых этим критериям, постоянно используются союз «и (или)», слова «как правило», а сами параметры плотности, доступности, инфраструктурной и налоговой обеспеченности не указаны вообще.

3. В действующем российском законодательстве не установлен порядок включения в состав муниципальных образований целостных земельных объектов федерального и регионального значения, таких как лесопарки, земли Гослесфонда, заповедники, полигоны Минобороны и другие. Вместе с тем, новый закон о местном самоуправлении содержит требование, согласно которому вся территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, должна разграничиваться между муниципальными образованиями поселенческого типа (ст.11, п.1).

4. На территориях с низкой плотностью населения внутри муниципальных районов разрешается выделять межселенные территории (территории, не отнесенные ни к одному из поселений), но не сказано, как следует определять границы самих муниципальных районов на слабозаселенных территориях. Неясно, следует ли разграничивать между муниципальными районами всю территорию субъекта РФ с низкой плотностью населения или же предполагается, что часть территории Российской Федерации в составе субъектов с низкой плотностью населения вообще не будет разграничиваться между муниципальными образованиями.

5. В законе содержится нечеткая формулировка о критериях присвоения территории статуса городского округа (ст.11 п.2), что порождает конфликт интересов между властями крупных городов и властями регионов (ответственных в конечном счете за установление муниципальных границ и, в частности, за присвоение городской территории статуса «городского округа). Закон формулирует свои требования весьма расплывчато, тем самым как бы передавая инициативу властям субъектов Федерации и позволяя им разрабатывать правила выделения в таком виде, который отражал бы местные условия.

Закон не выдвигает требований относительно порога людности городского поселения, по достижении которого оно может претендовать на статус округа. В ходе обсуждения законопроекта не раз выдвигались предложения относительно порога людности (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный текст Закона они не попали. Главное требование Закона – это такой (достаточно высокий) уровень развития инфраструктуры, который позволит осуществлять полномочия, предусмотренные Законом для муниципального района (ст. 2). Вероятно, имеется в виду, что подобным потенциалом располагают только достаточно крупные по людности города. Определять же, что такое «достаточно крупные», предстоит самим властям субъекта в каждом конкретном случае. Кроме того, указано, что выделение городского округа из состава муниципального района не должно вести к «обескровливанию» инфраструктурного потенциала у района.

Таким образом, в данном вопросе Федеральный закон «Об общих принципах…» предоставляет властям субъектов широкие возможности для самостоятельного решения этого вопроса. Но возникает проблема того, как обеспечить объективный учет региональными властями инфраструктурной и налоговой обеспеченности городских округов и прилегающих территорий, тем более что на федеральном уровне четких количественных и качественных критериев по этим позициям не представлено.

Для наглядной иллюстрации потенциальных конфликтов можно привести следующий пример. Закон требует, чтобы при выделении городского округа из состава района район не оказался инфраструктурно «обескровлен». В то же время в большинстве случаев, когда региональная столица является одновременно и центром прилегающего района, именно так и произойдет. Соответственно, многие крупнейшие региональные центры (такие, как, например, Томск, Пенза, Саратов, Хабаровск, Ярославль, и даже города-«миллионеры» - Новосибирск, Омск) не могут «де юре» претендовать на статус городского округа, как особой формы городского поселения, выведенной из внутримуниципального соподчинения.

6. Анализ ситуации в регионах, отобранных для выборочного анализа последствий реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» показал, что, даже если попытаться следовать критериям территориальной нарезки, используя логически выверенные схемы количественной и качественной конкретизации этих критериев, оказывается, что подавляющее большинство вновь образованных муниципальных образований попросту не будет обеспечено собственными доходными источниками (местными налогами и неналоговыми доходами).

В этих условиях в регионах возникают самые различные схемы территориальной организации на местном уровне – от естественного стремления максимально сохранить существующую схему районной нарезки с ее сложившимися механизмами управления, до неординарных предложений (как, например, в Республике Коми, где муниципальное образование «Княжпогостский район» и другие, в общем-то, не самые урбанизированные районы, были объявлены городскими округами). Видимо, это еще одно свидетельство того, что в России попытки максимально стандартизировать местные управленческие схемы будут всегда входить в существенные противоречия с исключительно разнообразными региональными условиями, а также того, что в оставшийся до окончательного ввода в действие нового Федерального закона год предстоит большая кропотливая работа по «доводке» территориальной организации местного самоуправления.

Глава II. Первые итоги муниципальной реформы в России

§ 1. Практическое исполнение муниципальной реформы в России

В этой главе предполагается проанализировать ситуацию, складывающуюся в финансовой сфере муниципальных образований разных типов и подвести первые итоги комплексного осуществления реформы местного самоуправления, которая началась в России с 1 января 2006 года. В соответствии с Федеральным законом от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ субъектам Федерации было предоставлено право передавать полномочия вновь образованным поселенческим образованиям по мере их готовности к реализации полномочий, возложенных на них Федеральным законом № 131-ФЗ. Анализ данных Минфина РФ⁰ по доходам и расходам муниципальных бюджетов в разрезе городских округов, муниципальных районов и поселений позволил определить степень вовлеченности муниципальных образований различных типов в реализацию реформы местного самоуправления по субъектам Российской Федерации.

Так, из 85 субъектов Российской Федерации (кроме Москвы и Санкт-Петербурга, где в соответствии с ФЗ-131 установлен особый порядок осуществления местного самоуправления) в 14 субъектах Федерации – Тульской, Ярославской, Калининградской, Новгородской, Псковской, Свердловской, Ивановской, Камчатской, Мурманской и Кемеровской областях, Приморском крае, а также в Республиках Карелии, Адыгее и Удмуртской Республике поселенческие муниципальные образования с 1 января 2006 г. фактически не стали самостоятельными муниципальными образованиями, в них не были сформированы бюджеты, а ответственность за реализацию полномочий по решению вопросов местного значения поселений была возложена регионами на муниципальные районы.

В семи субъектах Федерации – Белгородской, Московской, Саратовской областях, Республике Ингушетия, Еврейской автономной области, Корякском и Чукотском автономных округах представлена общая цифра доходов и расходов по местным бюджетам, без разбивки по типам муниципальных образований. В двух субъектах Федерации – Рязанской и Сахалинской областях – дан единый бюджет по поселениям и муниципальным районам. Все это позволило нам отнести эти две группы субъектов Федерации к категории тех, которые не стали вводить у себя на территории в полном объеме 131-ФЗ. В ряде других субъектов Федерации в результате особенностей территориальной организации местного самоуправления отсутствуют некоторые типы муниципальных образований, т.е. полного соответствия принципам территориальной организации местного самоуправления, заложенным в 131-ФЗ нет. Это Агинско-Бурятский и Усть-Ордынский автономные округа.

В 62 субъектах Российской Федерации из 85 (73%) бюджетные полномочия на муниципальном уровне были разграничены в полном соответствии с ФЗ-131 между городскими округами, муниципальными районами и поселениями. Вместе с тем, следует отметить, что в 26 субъектах из 62 (42%) объем средств, переданных для реализации полномочий поселениям, был весьма незначителен, что заставляет говорить о том, что переданные полномочия в этих субъектах Федерации были ограничены преимущественно выполнением управленческих функций⁰.

Таким образом, основываясь на данных по местным бюджетам в системе бюджетных доходов и расходов субъектов Федерации, можно заключить, что с 1 января 2006 г. комплексное осуществление реформы местного самоуправления на всех трех уровнях началось всего лишь в 36 субъектах Российской Федерации. Муниципальные поселенческие образования в 49 субъектах Федерации, по мнению региональных органов власти, оказались не готовы к тому, чтобы им были полностью переданы полномочия, обозначенные ст.14 131-ФЗ.

Другой особенностью, на которой хотелось бы остановиться, является формирование в новых условиях доходной базы местных бюджетов. Сравнение данных по доходам местных бюджетов⁰ за 1 квартал 2006 г. и 1 квартал 2005 г. показали, что доходы местного самоуправления увеличились за год почти на 26%. Следует обратить особое внимание на структуру доходов. Налоговые доходы местных бюджетов за указанный период сократились на 23%, в полтора раза возросли неналоговые доходы и на 70% выросли субсидии, дотации и субвенции. В результате, если по итогам первого квартала 2005 г. почти 53% доходов местных бюджетов составляли налоговые и неналоговые доходы и 45,2% – безвозмездные и безвозвратные перечисления, то по итогам 1 квартала 2006 г. сумма налоговых и неналоговых доходов составила 36,3%, а доля дотаций, субсидий и субвенций – 63,7%.

Более 33% всех доходов в структуре местных бюджетов приходится на субвенции. Как известно, субвенции используются для финансового обеспечения переданных государственных полномочий. По сравнению с 1 полугодием 2005 г. средства, поступающие в местные бюджеты на реализацию этих полномочий, увеличились на 35% и превысили половину безвозмездных и безвозвратных перечислений. Отмечая это, мы решили проанализировать, какие государственные полномочия передаются на муниципальный уровень, какие проблемы возникают при этом, нарушаются ли права местного самоуправления при передаче ему государственных полномочий.

Были проанализированы соответствующие законодательные акты 2006 г. в 7 субъектах Федерации, по одному в каждом федеральном округе – в Липецкой и Челябинской областях, Ставропольском, Красноярском, Приморском краях и в Коми и Удмуртской республиках⁰.

Как известно, в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ при передаче государственных полномочий и федеральный закон, и закон субъекта Российской Федерации должен содержать ряд обязательных положений:

«1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.»

Законы о передаче федеральных и региональных государственных полномочий должны вводиться ежегодно законом о соответствующем бюджете на очередной финансовый год, а в законе о бюджете должен быть обязательно указан объем субвенций, выделяемых на их реализацию из федерального или регионального фондов компенсаций.

В соответствии с требованиями законодательства о передаче государственных полномочий были проанализированы бюджеты субъектов Федерации на 2006 год, федеральные и региональные законы о передаче полномочий⁰. Следует отметить, что во всех рассмотренных региональных законах о передаче государственных полномочий формально содержатся все необходимые элементы, которые требуются Федеральным законом: указан вид или конкретное муниципальное образование, которому передается полномочие; присутствуют разделы, называющиеся: «Права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления»; «Передача материальных ресурсов»; «Финансовое обеспечение государственных полномочий с методикой расчета нормативов для определения общего объема субвенций»; «Порядок осуществления контроля за осуществлением государственных полномочий»; «Порядок отчетности органов местного самоуправления»; «Условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий».

Однако более детальное рассмотрение регионального законодательства показало следующее.

Права и обязанности органов местного самоуправления и государственной власти при осуществлении полномочий практически переписывают из закона в закон и не отражают особенности реализации того или иного государственного полномочия. В большинстве законов фактически отсутствуют конкретные обязанности местного самоуправления по реализации полномочий, не определены те результаты, которые должны быть достигнуты в результате реализации полномочий, отсутствует тот перечень мероприятий, который требуется реализовать от местных органов власти. Все это может привести к спорным оценкам качества реализованных государственных полномочий и эффективности использования финансовых ресурсов и явиться формальным основанием для признания исполнения переданных полномочий «ненадлежащим».

Ни в одном региональном законе о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями при наличии соответствующего раздела нет ни перечня конкретных материальных ресурсов для выполнения государственных полномочий, ни порядка определения такого перечня⁰. В ряде региональных законов используются общие слова о передаче материальных ресурсов или имущества для осуществления государственных полномочий со ссылкой на «действующее законодательство», в других указано, что перечень передаваемого имущества указывается в актах приема-передачи имущества отдельно по каждому муниципальному образованию или определяется в договорах, также некоторыми субъектами РФ предлагается муниципальным образованиям использовать для осуществления государственных полномочий собственное имущество. Все это не соответствует требованиям Федерального закона и создает дополнительные трудности организационного и финансового плана для местных органов власти при реализации полномочий.

Особого внимания заслуживают вопросы, связанные с определением необходимого объема субвенций. Несмотря на то, что почти во всех региональных законах присутствует «Методика расчета нормативов для определения общего объема субвенций…», практически везде она подменяется методикой расчета общего объема субвенций на выполнение государственного полномочия. При этом в этих методиках отсутствует способ расчета тех самых требуемых нормативов для определения общего объема субвенций, которые и делают прозрачными и обоснованными расчеты конечного объема субвенций, выделяемых местному самоуправлению. В прилагаемых методиках также отсутствуют федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты, которые требуются ст. 19 Федерального закона. Вместо этого используются отчетные данные за предыдущий год.

Анализ расчетов общего объема субвенций показал, что большинство исследуемых субъектов Федерации не включают в перечень расходов на осуществление государственных полномочий средства на осуществление административных функций, сбор и обработку соответствующей статистики и прочие сопутствующие (почтовые, банковские и т.д.) расходы. В результате всего вышеизложенного следует сделать вывод, что средства, выделяемые на реализацию полномочий, оказываются меньше необходимых, что требует дополнительных расходов из местных бюджетов.

Статьи о порядке отчетности и контроля за осуществлением государственных полномочий во всех региональных законах написаны по одному и тому же стандарту вне зависимости от особенностей осуществления того или иного полномочия. Возникает опасение, что деятельность по реализации государственных полномочий, учитывая их количество и требования по предоставлению ежемесячных, ежеквартальных, полугодовых и годовых отчетов разных видов, будет подменена деятельностью по подготовке отчетов на муниципальном уровне и их рассмотрению на региональном.

Во всех регионах, попавших в анализируемую выборку, было соблюдено требование о введении в действие законов о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями исключительно законами о региональных бюджетах и предоставлении субвенций на осуществление полномочий из фондов компенсаций.

Далее остановимся на целесообразности, правомерности, а в ряде случаев – и необходимости передачи тех или иных государственных полномочий на муниципальный уровень.

По результатам работы по разграничению полномочий между разными уровнями публичной власти, предшествовавшей разработке Федерального закона, количество полномочий, закрепляемых за местными органами власти, было существенно сокращено, поскольку эти полномочия не отвечали либо принципу субсидиарности, либо духу местного самоуправления, или же не обеспечивали баланс общегосударственных, региональных и местных интересов.

Однако в период с 2003 г., с момента принятия Федерального закона, до 2006 г, начала комплексной его реализации, целым рядом поправок был значительно расширен перечень вопросов местного значения. Причем в этот перечень вошли и те вопросы, которые, по нашему мнению, абсолютно не соответствовали Концепции разграничения полномочий⁰. Это, например, полномочия по гражданской обороне, по созданию и содержанию запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, по формированию аварийно-спасательных служб, расчету субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организации предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством, созданию условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Таким образом, местные органы власти вместо того, чтобы создавать условия для улучшения жизни населения, часть своих и так незначительных средств должны будут тратить на реализацию по сути государственных обязательств.

Наряду с расширением перечня вопросов местного значения весьма популярной стала практика передачи на муниципальный уровень государственных полномочий. Эта практика существовала всегда, но, как правило, перечень этих полномочий был невелик и в основном связан с социальной защитой отдельных категорий граждан.

С 2006 г. количество передаваемых полномочий увеличилось в значительной степени. Так, например, в Красноярском крае и Мурманской области на местный уровень было передано по 23 полномочия, в Ставропольском крае – 17, в Челябинской области – 15, в Липецкой области – 24, в Удмуртии – 9, в Приморском крае – 5. На муниципальный уровень передаются полномочия как федеральные, так и региональные⁰. В Республике Коми на местный уровень было передано по 23 полномочия.

В соответствии с законодательством федеральными полномочиями могут наделяться как органы государственной власти субъектов РФ, так и местные органы власти, но при этом наделение должно осуществляться исключительно федеральными законами. Поэтому когда субъект Федерации наделяет местное самоуправление федеральными полномочиями, передача которых не предусмотрена в федеральных законах, то такие действия органов государственной власти РФ являются неправомерными как по отношению к муниципальному уровню, так и к федеральному, поскольку только федеральный уровень при передаче своих полномочий вправе определить условия и порядок наделения полномочиями местных органов власти.

В настоящее время субъекты Российской Федерации передают муниципалитетам следующие федеральные полномочия:

• по составлению (изменению, дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»;

• на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России»;

• по государственной регистрации актов гражданского состояния;

• связанные с перевозкой между субъектами Российской Федерации, а также в пределах территорий государств – участников Содружества Независимых Государств несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений;

• по выплате государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений;

• по осуществлению выплат инвалидам компенсаций страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

• на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, предусмотренные Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральным законом «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г. №40-ФЗ), Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 г. №3061-1), Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. №175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и Федеральным законом от 10 января 2002 г. №2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»;

• по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных Федеральным законом «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г. №40-ФЗ) и Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Из всех перечисленных полномочий возможность передачи их на муниципальный уровень указана только в федеральных законах №143-ФЗ «Об актах гражданского состояния», №113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» и №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», т.е. все остальные федеральные полномочия автоматически переадресованы на муниципальный уровень субъектами РФ быть не могут.

Указанная правовая конструкция заранее предполагает возможность недофинансирования этих полномочий из федерального бюджета и покрытия недостающих средств по финансированию государственного обязательства в требуемом объеме из муниципальных бюджетов.

Помимо федеральных полномочий на муниципальный уровень передается и целый ряд государственных полномочий субъектов Российской Федерации. В соответствии с п.6 ст.26.3 Федерального закона №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты Федерации могут передать муниципальным образованиям 41 полномочие из 62 закрепленных за региональным уровнем с финансированием и предоставлением материальных ресурсов из региональных бюджетов. Почти все эти полномочия связаны с предоставлением бюджетных услуг населению и получается, что органы власти субъекта Российской Федерации на законодательном уровне фактически могут переложить ответственность на муниципальные образования за решение всех социальных проблем в регионе. Кроме того, в соответствии с поправками, внесенными в Федеральный закон №131-ФЗ (ст.20), у органов государственной власти появилась также возможность передавать местным органам власти полномочия, которые те вправе финансировать за счет собственных средств муниципальных образований.

Объем финансирования государственных полномочий (федеральных и региональных) в доходах местных бюджетов в 1 квартале 2006 г. составил более 50% собственных доходов муниципальных образований и на 20% превысил объем налоговых доходов⁰. Возникает вопрос: насколько эффективно местные органы власти смогут выполнять все полномочия – и по решению вопросов местного значения, и федеральные и региональные? Исходя из такого объема переданных государственных полномочий, получается, что в органах местного самоуправления должно быть на треть увеличено число служащих, как минимум на треть должен возрасти и объем материальных ресурсов, находящихся в пользовании местных органов власти. Статистика же свидетельствует, что количество занятых в органах местного самоуправления, несмотря на значительный рост числа муниципальных образований, снизилось, а в качестве дополнительного имущества муниципалитеты получили с федерального и регионального уровней власти только то, которое требует дополнительных расходов, поскольку в его теперешнем виде оно малоликвидно либо неликвидно вообще.

Складывающаяся практика наделения местного самоуправления и собственными, и государственными полномочиями приводит к тому, что муниципальные органы власти объективно не могут предоставлять бюджетные услуги на хорошем качественном уровне. А в результате нарушаются не столько и не только права местного самоуправления, а, прежде всего, права населения, проживающего на территории того или иного муниципального образования.

Таким образом, подводя первые итоги комплексного осуществления реформы местного самоуправления, следует отметить следующее. По данным бюджетной статистики⁰ всего лишь в 37 субъектах Федерации с 1 января 2006 г. начало работать двухуровневое местное самоуправление. В них были сформированы полноценные бюджеты городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Почти 50 субъектов Федерации не спешат развивать местное самоуправление на своей территории. Тем или иным способом они сохранили все полномочия поселенческих муниципальных образований за муниципальным районом.

В целом по всем местным бюджетам России доля доходов поселений составляет всего лишь 6,4%, из них 49,5% приходится на городские округа и 44,1% на муниципальные районы. В тех субъектах Федерации, где некоторые полномочия были все же переданы поселениям, бюджеты, судя по данным Минфина РФ, не формировались, скорее всего, использовался сметный метод финансирования. Профицит местных бюджетов, который отмечается во всех типах муниципальных образований, свидетельствует о том, что казначейская система пока еще не полностью справляется с осуществлением необходимых финансовых потоков. Поступление доходов в местные бюджеты и отчеты по расходованию средств, по всей вероятности, запаздывают, отсюда и технический профицит местных бюджетов, который возрастает с 9,7% в городских округах до 15,3% в муниципальных районах и до 25% в поселенческих муниципальных образованиях.

Налоговые источники местных бюджетов, определенные Бюджетным Кодексом РФ в качестве основной доходной базы местного самоуправления, по итогам первого квартала 2006 г. таковыми пока не являются, за счет этих источников еще нельзя создать достаточную доходную базу для развития муниципальных образований. Особенную тревогу вызывают весьма низкие объемы поступления средств от взимания земельного налога и налога на имущество физических лиц. Снижение в 20 раз по сравнению с 2005 г. сбора земельного налога⁰ свидетельствует, на наш взгляд, как о явных организационных недоработках по сбору налога, так и о влиянии на объем взимаемых налогов результатов кадастровой оценки земли, введение которой, как и предполагалось ранее, привело к снижению объема поступлений от налога на большей территории страны – в малых и средних городах и сельских муниципальных районах.

В структуре муниципальных бюджетов преобладает налог на доходы физических лиц. Вклад остальных налоговых источников, доли которых субъект Федерации мог бы на долговременной основе закрепить за муниципальными образованиями, незначителен. Следует отметить увеличение поступления средств от налогов на малый бизнес и неналоговых доходов, что свидетельствует о росте активности муниципальных образований по наполнению собственных бюджетов доходами. Однако, несмотря на все предпринимаемые усилия, существенно увеличить доходы своих бюджетов местные власти самостоятельно не могут. Субъекты Федерации, к сожалению, практически не используют возможности, предоставленные им Бюджетным Кодексом РФ по закреплению за местными бюджетами долей федеральных и региональных налогов. Большую часть недостающих доходов они предпочитают, несмотря на введенные законом поправки, передавать в виде дотаций.

Треть доходов муниципальным образованиям поступает в виде субвенций, т.е. эти средства могут быть использованы только на реализацию государственных полномочий. Количество передаваемых государственных полномочий, на наш взгляд, является излишним для большинства муниципальных образований. Для этого у них недостаточно и кадров, и имущества. Кроме того, местные органы власти часто вынуждены дополнительно использовать на реализацию государственных полномочий и собственные финансовые средства, вместо того чтобы направлять на решение вопросов местного значения.

Учитывая вышеизложенное, проведенный анализ позволяет сделать вывод, что вопросы передачи государственных полномочий на муниципальный следует доработать на законодательном уровне. Было бы целесообразным дать возможность муниципальным образованиям более внимательно подойти к реализации полномочий по решению вопросов местного значения, а государственные полномочия передавать постепенно, по мере укрепления муниципальных образований.

Учитывая сложившуюся практику межбюджетных отношений и административный ресурс органов власти субъектов Российской Федерации, можно заключить, что наличие слова «вправе» не является препятствием для того, чтобы обязать местные органы власти финансировать переданное полномочие за счет собственных бюджетных средств. Таким образом, создан законодательный прецедент, позволяющий вновь плодить на муниципальном уровне те самые нефинансируемые мандаты, задача ликвидации которых была поставлена в число первоочередных при осуществлении работы по разграничению полномочий между уровнями власти.

§ 2. Проблемы реализации реформы местного самоуправления в регионах

Традиционные проблемы территориальной организации местного самоуправления (беспорядок с границами низовых территориальных единиц, противоречие между формальными критериями, установленными в Федеральном законе №131, и способностью поселения решать закрепленные за ним вопросы местного значения, включение в состав районов ранее самостоятельных городских муниципальных образований и др.) в течение 2005 г. были решены лишь частично. Практика реализации Федерального закона с момента его принятия показала, что его нормы не обеспечивают населению в полной мере гарантии прав на территориальную организацию местного самоуправления.

1). Статьи 12 и 13 Федерального закона №131 подчеркивают приоритетное значение мнения населения при установлении территориальных основ местного самоуправления. Любая процедура по разделению или объединению поселений или изменению статуса городского поселения согласно Закону возможна лишь при учете мнения населения, выраженного голосованием на местном референдуме или сходе. Однако на практике субъекты Российской Федерации пошли по пути упрощения процедур, проводя согласования преимущественно с местными депутатами, без учета мнения населения, чему способствовали и отдельные нестыковки Федерального закона №131. Население по-разному отреагировало на эти процессы, наиболее остро – в некоторых республиках (Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария), где представители компактно проживающих национальных меньшинств протестовали против нарушения прав на самоуправление в границах своих исторических территорий.

2). Не менее проблематичным оказался вопрос установления статусов муниципальных образований. Более 80 городов, бывших до реформы самостоятельными муниципальными образованиями, после реализации первого этапа реформы потеряли часть вопросов местного значения, а также право реализации государственных полномочий, перейдя в разряд городских поселений. Показателен пример Ангарска (Иркутская область) – 250-тысячного города нефтехимиков, который согласно областному закону превратился в городское поселение в составе Ангарского муниципального района. Подобные действия региональных властей вызвали негативную реакцию населения, вплоть до митингов и манифестаций.

3). Есть проблемы с решением вопросов оптимизации доступности населения муниципального района к его административному центру. Так, свыше тысячи жителей поселений Бокситогорского района Ленинградской области обратились к депутатам областного Законодательного собрания с просьбой учесть их пожелания при принятии областного закона о территориальном устройстве и границах Бокситогорского района и сделать административным центром их района не Бокситогорск, а город Пикалево, имеющий более удобное транспортно-географическое положение. Однако депутаты областного Законодательного собрания не согласились с просьбой населения о переносе центра района из-за возникающих в этом случае финансовых расходов, связанных с устройством новой районной администрации.

Федеральная и региональная судебная практика по спорным вопросам территориальной организации местного самоуправления не обеспечила стабильного прецедента, на который могли бы опереться другие региональные суды в случае возникновения у них подобных конфликтов.

В ряде случаев судебные органы выступали на стороне местного самоуправления. Например, 20 августа 2004 г. решением Владимирского областного суда удовлетворено требование депутатов г. Лакинска о признании недействительным Закона Владимирской области «О муниципальных образованиях Владимирской области» в части отнесения муниципального образования г. Лакинск к внутригородским (г. Собинка) муниципальным образованиям. Законодательное Собрание и Администрация Владимирской области попытались опротестовать данное решение в Верховном Суде РФ, но Судебная коллегия Верховного Суда оставила решение областного суда без изменений. Примерно в это же время прокуратура Владимирской области оспорила в судебном порядке несколько аналогичных областных законов и добилась судебных решений в пользу муниципальных образований⁰.

Однако есть и противоположные судебные решения. В декабре 2004 г. попытка некоторых депутатов Законодательного Собрания Ленинградской области, прокурора Ленинградской области и заместителя Генерального прокурора Российской Федерации отстоять право на получение статуса городского округа у ряда городов Ленинградской области, бывших до реформы самостоятельными муниципальными образованиями (Сертолово, Светогорск), не увенчалась успехом. Решение Ленинградского областного суда и последующее за ним решение Судебной коллегии Верховного Суда РФ были приняты в пользу Администрации Ленинградской области на том основании, что ст. 24 Федерального закона №131, определяющая порядок учета мнения населения по вопросам изменения границ и статуса муниципальных образований, должна была вступить в силу лишь с 1.01.2006 г. (в новой редакции закона – с 1.01.2009 г.), в то время как статус муниципальных образований устанавливался в 2004 - 2005г.г.

Проблемы разграничения полномочий в практике реализации Федерального закона №131 могут быть рассмотрены в трех аспектах:

• концептуальные проблемы самого Федерального закона, затрудняющие разграничение полномочий;

• тенденции разграничения полномочий в переходный период;

• технические проблемы разграничения полномочий на практике.

Первоначально смоделированная в Законе система разграничения полномочий между уровнями власти и типами муниципальных образований была осуществлена под минимальные возможности территориального экономического развития. Поэтому каждый тип муниципального образования получил тот объем полномочий, который должен быть ресурсно обеспечен. Модель поселения была рассчитана под некие средние стандарты. Вместе с тем, российская действительность значительно разнообразнее выстроенной схемы: в разряд поселений попали как маломощные сельские поселения, так и достаточно развитые сельские поселки и города, и даже крупные города (Ангарск, Шелехов, Волхов, Новомосковск, ряд крупных промышленных городов Московской области). Фиксированный перечень полномочий порождает серьезные конфликты, с одной стороны, из-за невозможности обеспечения ресурсами переданных полномочий в ряде сельских поселений; с другой – из-за сужения возможностей органов местного самоуправления развитых поселений решать вопросы местного значения, а также из-за объектов муниципальной собственности, которой данные муниципальные образования обладали ранее и которую должны будут передать в собственность муниципального района или государственную собственность.

Разграничение полномочий в отраслях социальной сферы в большинстве регионов приводит к централизации предоставления услуг по специализированной медицинской помощи, социальной поддержке и защите населения на уровне регионов, а по первичной медико-санитарной помощи и образованию – на уровне муниципальных районов. Разрушение сложившейся практики оказания жизнеобеспечивающих услуг на уровне городских и сельских поселений в новых условиях разграничения полномочий приводит к значительному снижению доступности этих услуг для населения поселений.

В Федеральном законе №131 не удалось сразу предусмотреть весь перечень полномочий с учетом нюансов территориального развития и отраслевых особенностей. До последних поправок в законе отсутствовали полномочия по культуре у районов; по реализации муниципальными образованиями молодежной политики, развитию народных художественных промыслов и др. Однако последние поправки в Закон в области полномочий принесли много технических проблем из-за нечеткости формулировок положений Закона (возникают практические трудности разграничения районных и поселенческих дорог; библиотечного обслуживания, учреждений культуры, физкультуры и спорта, молодежной политики и др. проблемы).

Жесткое разграничение полномочий без учета сложившихся хозяйственных взаимоотношений вызывало уже не одну попытку внесения изменений в статьи 14-16 Федерального закона №131. Но новые модификации Закона в этой части приносят новые проблемы, т.к. их инициатор – Правительство Российской Федерации – часто действует за рамками установленных Федеральным законом №131 принципов наделения полномочиями. Так, федеральными законами №199-ФЗ от 29.12.2004 г. и №199-ФЗ от 31.12.2005 г. к существующим полномочиям местного самоуправления добавился ряд новых, но при этом доходы муниципальных образований на их исполнение не были увеличены.

Анализ регионального законодательства показывает, что наименее передаваемыми вновь образованным поселениям вопросами являются вопросы, связанные с распоряжением ресурсами: установление местных налогов и сборов (только в 20 из 46 субъектов Российской Федерации, принявших региональные законы по регламентированию деятельности органов местного самоуправления в переходный период), формирование и исполнение бюджета (в 22 из 46), утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки поселений (в 17 из 46). Наименее передаваемыми вопросами, помимо упомянутых выше, являются также вопросы местного значения, которые потенциально могут серьезно изменить сложившиеся взаимосвязи: вопросы коммунального обслуживания (полномочия по решению этого вопроса преданы поселениям лишь в 17 из 46 субъектов РФ), содержание и строительство дорог ( в 21 из 46 субъектов РФ), содержание и развитие муниципального жилищного фонда и предоставления социального жилья (в 18 из 46 субъектов РФ), предоставление услуг по библиотечному обслуживанию (в 21 из 46 субъектов РФ). Сохраняются за муниципальными районами также вопросы, традиционно решавшиеся на уровне районов как административно-территориальных единиц – мобилизационная подготовка предприятий, организация деятельности аварийно-спасательных служб, мероприятия по гражданской обороне.

На наш взгляд, нежелание передавать на уровень поселений перечисленные выше вопросы связано преимущественно с давлением районных администраций, считающих, что отказ от централизованного контроля за предоставлением коммунальных услуг, услуг в области культуры и дорожным строительством, во-первых, сузит поле влияния районной администрации и круг решаемых ей управленческих задач, а, во-вторых, приведет к снижению качества этих услуг. Однако оттягивание передачи данных вопросов на уровень поселений до конца переходного периода, на наш взгляд, будет способствовать возникновению новых конфликтных зон, так как возникнет непонятная населению система с несоответствием выборности органов муниципальной власти поселений их возможностям решать вопросы местного значения.

Технические проблемы разграничения полномочий тесно связаны с вопросами разграничения собственности.

Во-первых, они связаны с появившимися в последних редакциях Федерального закона №131 одинаковыми у разных типов муниципальных образований наименованиями вопросов местного значения, имеющими лишь территориальные ограничения: в области культуры, библиотечного обслуживания, физкультуры и спорта и т.п. Это вызывает конфликт интересов при разграничении имущества учреждений, которые в настоящее время обслуживают по перечисленным вопросам население всего муниципального района, но владеют имуществом, которое может быть поделено между поселениями.

Во-вторых, оптимизация бюджетной сферы, осуществлявшаяся в ряде регионов (Томская, Курганская области и др.) в 2002-2004 гг., привела к тому, что на уровне сельских поселений ряд учреждений разной направленности (культурной, образовательной, соцзащитной и др.) были объединены в одном здании. В условиях разграничения полномочий неясно, в чьей собственности должно оставаться здание, если культура – полномочие поселения, образование – полномочие района, социальная защита – полномочие субъекта РФ и т.д.

Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трех составных элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований (статья 49 ФЗ № 131).

Концептуальной особенностью Федерального закона № 131 является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.

Вместе с тем, правоприменительная практика реализации Федерального закона №131 в части формирования состава имущества муниципальных образований уже на начальном этапе реформы показала спорность и конфликтность отдельных положений Закона.

При формулировке вопросов местного значения, начинающихся со слов: «создание условий…», например, «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры» (п.12. ч.1 ст.14), в одних случаях имущество перечисляется, в других – нет. Возникает вопрос: если муниципалитет «создал условия», но в поселении не возникла частная столовая или баня, может ли муниципалитет иметь свое имущество для исполнения данных полномочий? Закрытый перечень имущества по вопросам местного значения, закрепленный в статье 50, не позволяет однозначно ответить на этот вопрос.

Жесткая привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения создает барьер для социально-экономического развития муниципальных образований. Раньше муниципальные образования могли, перепрофилируя свое имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге. В результате перераспределения имущества по новому закону возможности решения социальных и экономических проблем муниципального образования сокращаются. Другим примером сужения возможностей развития муниципальных услуг являются положения Закона, согласно которым органы местного самоуправления могут брать на себя полномочия по решению вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований или органов государственной власти, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. На практике может возникнуть замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочий нельзя, исполнять полномочия без ресурсов – тоже.

П. 6 статьи 50 Федерального закона №131 определяет, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом. Однако специального закона на этот счет не принято, правоотношения по передаче имущества частично урегулированы пунктом 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ (в ред. ФЗ № 199-ФЗ от 31.12.2005).

Так, п. 11 ст.154 устанавливает, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации имущество является соответственно решение Правительства Российской Федерации и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Те же решения (только в этом случае не о передаче, а о приеме имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерации и субъекту Российской Федерации муниципальное имущество. Новая редакция ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ уточняет порядок разграничения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также устанавливает порядок разграничения имущества между различными типами муниципальных образований – муниципальными районами, городскими округами и поселениями. Однако, несмотря на определенный прогресс в установлении процедур разграничения имущества, достигнутый в новой редакции данной статьи, она, на наш взгляд, все же не решает концептуальной проблемы разграничения имущества между государством и местным самоуправлением, оставляя право принятия окончательного решения за федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации как по порядку передачи имущества из государственной в муниципальную собственность, так и наоборот.

Кроме того, новая редакция в ст.154 содержит положения, которые могут еще больше усугубить проблему разграничения имущества, например: «находящееся в муниципальной собственности имущество должно быть безвозмездно передано в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации, … если оно по факту используется органами государственной власти, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями … для целей, установленных в соответствии со статьей 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 №184-ФЗ…» Таким образом, закрепляется разграничение объектов собственности по факту их текущего использования. Например, если государственное учреждение (предприятие или организация): ЗАГС, военно-учетный стол, федеральная почтовая служба и т.п. временно расположены в соответствии с договором аренды или на иных условиях в здании (помещении), находящемся в муниципальной собственности, в соответствии с принятой формулировкой ст. 154 федеральные органы государственной власти или органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут потребовать от органов местного самоуправления передачи данных зданий (помещений) в государственную собственность по факту использования.

Заложенная в федеральных законах №131-ФЗ и №122-ФЗ возможность «добровольно-принудительного» изъятия муниципальной собственности в отличие от гарантий муниципальной собственности, установленных в Конституции Российской Федерации (ст. 8, 130, 132) приводит к попыткам давления на органы местного самоуправления со стороны государственных органов. Некоторые субъекты Федерации «стимулируют» передачу им муниципальной собственности, ограничивая финансирование муниципальных образований, поступающее в виде субвенций на выравнивание по полномочиям.

Все это вынуждает органы местного самоуправления защищаться не всегда легитимным способом – например, идти на сокрытие объектов муниципальной собственности, занятых учреждениями социальной защиты, путем перевода данных учреждений в худшие помещения и последующего их перепрофилирования. Подобные действия органов местного самоуправления, безусловно, позволят им сохранить в будущем некоторый запас помещений для маневра объектами недвижимости в случае необходимости развития сферы услуг, но в настоящий момент значительно ухудшают качество обслуживания населения.

Регистрация права собственности на объекты, право собственности на которые возникло у муниципальных образований до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», осуществляется бесплатно. После введения в действие данного закона государственная регистрация прав требует уплаты государственной пошлины. До недавнего времени пошлина не дифференцировалась, и органы местного самоуправления должны были уплачивать за каждый объект 7500 руб., как обычные юридические лица. Однако с 28.08.2005 г. законодатель установил существенную льготу по госпошлине для органов местного самоуправления – теперь она составляет 100 рублей за одно регистрационное действие. Снижение размера госпошлины до символической суммы представляется своевременным и оправданным мероприятием.

Вместе с тем, для целей государственной регистрации права собственности органы местного самоуправления должны предоставить также кадастровый план земельного участка, на котором расположен передаваемый объект недвижимости, технический паспорт объекта с кадастровым номером и сведения о его реальной стоимости. Зачастую таких документов у органов местного самоуправления в наличии не имеется, поэтому, помимо уплаты государственных пошлин, они должны нести расходы на подготовку необходимой документации. Эти работы выполняются лицензированными организациями и организациями, аккредитованными Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости. И в том, и в другом случае услуги приобретаются на рынке. Кроме того, возникают расходы на перерегистрацию некоторого движимого имущества передаваемых предприятий и учреждений (автотранспортные средства, абонентские телефонные номера и т.д.), а также расходы на лицензирование и аккредитацию новых организаций-собственников, осуществляющих те или иные виды деятельности.

Несколько смягчили ситуацию поправки в часть 11 ст. 154 Федерального закона №122-ФЗ, упростившие нормы возникновения права собственности на передаваемое имущество. В соответствии с новой редакцией данной статьи «регистрация права государственной или муниципальной собственности на имущественные комплексы государственных и муниципальных унитарных предприятий или учреждений как юридических лиц при передаче имущества не требуется». Теперь основанием возникновения права собственности являются утвержденные специальным нормативным правовым актом вышестоящего органа исполнительной власти реестры государственного и муниципального имущества. Однако последующие действия с этим имуществом все равно потребуют государственной регистрации, поэтому описанные выше затраты необходимо будет предусматривать.

Не менее остро в ряде субъектов Российской Федерации прошло формирование органов местного самоуправления и принятие новых уставов муниципальных образований.

Новый закон о местном самоуправлении позволяет выбирать главу муниципального образования из состава депутатов. В этом случае глава муниципального образования имеет право возглавлять только представительный орган местного самоуправления, а во главе исполнительного органа должен встать наемный менеджер. Данную модель приняли в 36 субъектах Российской Федерации, но население не везде с ней согласилось. Особенно активно воспротивились городские поселения, имевшие традиции местного самоуправления и опыт общественной активности. В ряде муниципальных образований по этому поводу прошли или готовятся судебные разбирательства и референдумы (Обнинск, Самара, Воронеж, Псков, Великий Новгород и др).

Проблемы породила также неясность процедуры отзыва главы муниципального образования, выбранного из состава депутатов. Из текста Федерального закона №131 не совсем ясно, кто может инициировать данный процесс: только депутаты или и население тоже.

Согласно Федеральному закону №93-ФЗ от 21.07.2005 г., кандидатов в органы местного самоуправления могут выдвигать как политические партии (и их региональные и местные отделения), так и иные общественные объединения. Однако участие в выборах последних сопряжено с рядом ограничений, и основными игроками на муниципальной политической сцене стали партии. Точнее, одна конкретная партия, если учесть специфику российской политической системы. На муниципальных выборах 2005 г. наибольшую активность во всех регионах проявила «Единая Россия». Так, в Саратовской области кандидаты от «Единой России» составили 87% от всех кандидатов, выдвинутых по партийным спискам, в Тверской – 94%⁰.

Некоторые субъекты Российской Федерации (Ленинградская область, Республика Коми, Вологодская область, Хабаровский край и др.) развили положения федерального законодательства и наделили политические партии правом выдвижения кандидатов на выборы не только представительных органов местного самоуправления, но и глав муниципальных образований. Поэтому, эти изменения в федеральном и региональном избирательном законодательстве будут способствовать усилению политического влияния государства на органы местного самоуправления. Фактически складывающаяся в стране однопартийная система может привести к формированию представительных органов местного самоуправления по принципу партийной принадлежности. А если учесть, что более 40% регионов России выбрали двухступенчатую модель выбора главы муниципального образования (из состава депутатов), то глава также становится зависим от партийной воли. Таким образом, решения, которые будут приниматься по принципу следования партийной дисциплине, могут быть транслированы до органов местного самоуправления включительно. В этом случае можно серьезно опасаться полного огосударствления местного самоуправления.

При любом раскладе поселенческий уровень местного самоуправления должен сохраниться, поэтому, сегодня очень важно методически поддержать именно этот уровень местного самоуправления, чтобы и в поселениях вырастить квалифицированные кадры.

Заключение

Проведённый нами анализ и решение поставленных задач, позволяет сделать вывод, что практика реализации первого этапа реформы местного самоуправления столкнулась со многими проблемами субъективного и объективного характера. К объективным можно отнести запаздывание в формировании нормативной правовой базы местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях. Однако в ходе реформы обозначились и субъективные моменты, проявляющиеся в прямом торможении некоторыми субъектами Российской Федерации введения закона на их территории.

По предварительным оценкам, реализация реформы местного самоуправления ведет к снижению самостоятельности органов местного самоуправления в принятии важнейших решений в сфере его компетенции. Как и ожидалось, значительное число местного самоуправления, в том числе достаточно крупных, обнаружили над собой новый "вышестоящий» уровень муниципальный район, которому приходится отдавать значительную часть компетенций. Субъекты Федерации также не прочь на добровольной или не очень основе оттянуть часть полномочий на себя, как это имеет место, к примеру, с централизованными закупками. Переход к повсеместному формированию и утверждению бюджетов на уровне поселений явно затягивается, более того - степень «обюджеченности» местных самоуправлений сейчас даже ниже, чем до начала реформ.

Органы местного самоуправления стали активнее обращаться к публичным слушаниям и опросам населения с тем, чтобы выяснить отношение граждан к тем или иным управленческим и хозяйственным решениям. Но при этом, вопреки заявленным целям, местное самоуправление пытается приближаться к людям, но заметны и черты бюрократизации и отчуждения. Особенно показательно в этом смысле снижение возможностей «интернет-общения» на фоне бурного развития информационных технологий и растущего доступа к ним как стороны граждан, так и со стороны органов местного самоуправления. Целый ряд стратегических плановых документов остается неизвестным жителям (и доля таких известных» документов растет), поскольку местные власти просто не удосуживаются информировать о них свое население.

Для того, чтобы судить о том, как меняются стимулы, побуждающие органы местного самоуправления, вслед за ними и все местное сообщество к поиску внутренних ресурсов социально-экономического развития, требуется более длительный период наблюдения. Пока можно констатировать, что бюджетная обеспеченность городов, в частности городов - участников обследования, ощутимо снизилась по сравнению со средней бюджетной обеспеченностью всех муниципальных образований. В итоге наиболее активные и успешные города в очередной раз получили сигнал «не высовываться» - все равно большая часть результатов экономического роста на их территории будет перераспределена. Возможным свидетельством того, что это уже сейчас не лучшим образом влияет на мотивацию местного самоуправления, может служить ситуация с документами стратегического планирования. Похоже, что органы местного самоуправления склонны рассматривать их не как инструмент поиска новых идей, мобилизации местных ресурсов и потенциала местного сообщества, а как способ обосновать запрос об увеличении финансирования из вышестоящих бюджетов

Основой политической независимости местного самоуправления является самостоятельность в вопросах формирования органов местного самоуправления и самостоятельность этих органов в решении вопросов местного значения. Результаты исследования реформы демонстрируют снижение уровня политической независимости местного самоуправления, если брать за основу заложенные в Конституции Российской Федерации и первоначальной редакции Федерального закона №131 принципы.

На первом этапе реализации Федеральный закон №131 претерпел значительные изменения в сторону усиления позиции субфедеральных органов власти в вопросах установления организационных основ местного самоуправления на территории субъекта Федерации.

Лишь по 1/3 закрепленных за органами местного самоуправления вопросов местного значения последние обладают всей полнотой полномочий. По остальным – они скорее являются проводниками децентрализованных до местного уровня государственных услуг, по которым органы местного самоуправления обладают полномочиями лишь в части организации предоставления услуги, улучшения ее качества и повышения доступности (здравоохранение, образование, опека и попечительство, жилищные субсидии, содержание музеев, архивов и т.п.).

Продление переходного периода до 2009 г. значительно ухудшило ситуацию, т.к. снизило степень автономии вновь образованных муниципальных образований в тех субъектах, которые приняли специальное законодательство и ограничили вновь образованные муниципальные образования в решении вопросов местного значения (25% от всех муниципалитетов России).

В области права на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью анализ первого этапа реформы местного самоуправления показал, что Федеральный закон №131 все же вводит ряд норм, позволяющих усомниться в соблюдении федеральным законодателем установленных конституционных гарантий на признание и равную правовую защиту муниципальной собственности наряду с другими формами собственности – государственной и частной. Так, ч. 8 ст. 85 Федерального закона №131 в императивном порядке предписывает органам местного самоуправления до 1 января 2009 г. осуществить отчуждение или перепрофилирование имущества, не соответствующего ст. 50 Федерального закона №131, чем снижает экономическую устойчивость муниципальных образований в вопросах социально-экономического развития. Кроме этого, части 11 и 11.1 ст. 154 новой редакции Федерального закона №122-ФЗ от 22.08.2004г. содержат положения, закрепляющие разграничение собственности по факту ее текущего использования. Эта норма может еще больше усугубить проблему разграничения имущества.

Анализ регионального законодательства показывает: в 13 субъектах Федерации, принявших закон об особом порядке осуществления местного самоуправления в переходный период и о наделении органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований полномочиями по решению вопросов местного значения, вновь образованные муниципалитеты лишены права собственности на муниципальное имущество, в 3-х субъектах Федерации - на уровне поселений реализуется лишь право пользования муниципальным имуществом.

Также известна ситуация, когда вновь образованные муниципальные образования, даже наделенные субъектом Федерации правом осуществления местного самоуправления на своей территории в полном объеме, не наделены в полном объеме ресурсами для исполнения своих полномочий.

Исследование реализации реформы местного самоуправления показывает, что, несмотря на то, что Федеральный закон №131 устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, сохраняется практика недофинансирования передаваемых полномочий. В результате проверки надзорных органов примерно 1/5 принятых региональных законов в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в 2005 – 2006 гг. подлежала доработке на предмет его соответствия федеральному законодательству.

В федеральном законодательстве осуществлена попытка закрепления государственных гарантий населению на учет его мнения при территориальной организации местного самоуправления. Вместе с тем, практика реализации Федерального закона №131 показывает, что субъекты Федерации не всегда четко следуют положениям федерального закона, а политические реалии свидетельствуют, что давление субъектов Федерации на муниципалитеты в части территориальной организации местного самоуправления может усилиться.

Также анализ проводимой реформы показал, что в отличие от субъектов Федерации, органы местного самоуправления активнее работают с населением. В тех муниципальных образованиях, где органы местного самоуправления учитывают мнение населения, население начинает вести себя значительно активнее. Но и у органов местного самоуправления существует достаточный резерв к расширению контактов с населением, особенно при принятии наиболее важных решений по вопросам жизнедеятельности территории.

Библиографический список