Лоббирование

МИНИСТЕРТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тюменский Государственный Нефтегазовый Университет

Кафедра МИМУ

Доклад

по дисциплине «Управление общественными отношениями»

на тему: «Лоббирование в зарубежных странах»

Тюмень, 2003

Теневые процессы - это такие перемены в жизни общества, которые не оставляют никаких официальных следов. Независимо от того, где происходит теневой процесс - в экономике, в политике или в школе - он сохраняет свои природные черты, которые отличают его от открытых процессов. Здесь нет ни таких документальных следов, как, например, официальные отчеты, которые Комитет по статистике РФ получает от предприятий страны. Нет финансовых следов в виде упла­ты налогов. Нет и психологических следов в виде массовых реакций людей (таких, как забастовки, демонстрации, пикеты). То есть процесс идет, но для общества его "как бы" нет. "Тень" находится вне "информационной доступности".

По оценке Соколина, статистика сегодня не знает многого, ибо ею не охвачены многие процессы, идущие в стране. По его мнению, неизвестно, сколько в стране богатых; сколько людей, не имеющих начального образования; сколько проживает в России нелегальных мигран­тов. Список теневых процессов в социальной сфере, которые назвал В. Соколин, можно было бы продолжить. Простейшим (и наиболее массовым) примером теневого процесса является неформальная занятость, суть которой состоит именно в том, что трудовая деятельность работников нигде и никак официально не фиксируется. Поэтому для служб статистики и занятости, для Минтруда, для милиции - эти люди не являются работающими, хотя фактически они таковыми являются. Единственный способ выяснения примерной доли таких людей в составе населения - это социологические опросы. То же самое - беспризорные дети. Хотя некоторые цифры сегодня называются, но официальных данных об их количестве, местах проживания, составе семей, состоянии здоровья нет.

Особенность социальных теневых рынков состоит в том, что оборачивающиеся в социальной сфере ценности несводимы к какому-либо "общему знаменателю". Объекты теневых социальных рынков чересчур разнородны (принятие политических решений, купленные диссертации, дипломы и т.д.). Понятно, что это разнообразие несводимо к какому-то одному, тем более количественному, показателю, аналогич­ному ВВП в экономике. Такого показателя не может быть в принципе. Иначе говоря, применительно к теневому обществу вообще невозможен количественный, "объем­ный" подход. Здесь главный результат - достижение того или иного качественного эффекта.

Другая особенность социальных теневых рынков касается их правового статуса. С одной стороны, "социальные рынки" чаще всего возникают вне "правового поля" - в том смысле, что никаких запрещающих их законов нет. Однако чаще всего они про­тиворечат так называемому "обычному праву", проще говоря, принятым моральным нормам поведения. И именно этим (даже в случае законодательной неподсудности) объясняется их теневой характер. Наиболее яркие примеры дают сферы внутрисемейных и межличностных отношений. Например, известно, что множество женатых мужчин имеют "на стороне" не только постоянные сексуальные связи, но и детей. Хотя такие действия чаще всего осуществляются "в тени", но с правовой точки зрения они неподсудны, то есть никакие статьи УПК здесь не нарушаются. Однако такое поведение повсеместно осуждается. Сходная правовая картина и в случае теневых связей власти и бизнеса, в частности, в ситуациях, когда взяток, подкупа и т.п. нет. Хотя использование отдельными олигархами власти в целях конкурентной борьбы многими политиками и бизнесменами осуждается, но никаких законодательных за­претов здесь не существует. Воздействовать на такого рода связи можно только путем тех или иных сугубо общественных мер.

Еще одна особенность теневых социальных рынков касается их генезиса. Они возникают из необходимости решения тех или иных острых, актуальных для общества социальных проблем. Поэтому их расширение практически неостановимо. Ведь "тень" возникает там и именно там, где имеются актуальные для общества проблемы, кото­рые не находят открытого, "светового" (то есть нормального) решения. Например, на­личие теневых кадровых перестановок, о которых уже упоминалось, объясняется тем и только тем, что в обществе отсутствуют законы и не сложились обычные нормы, которые позволяли бы регулировать перемещения кадров не "под ковром", а открыто. Аналогично, сговоры политиков в Федеральном Собрании свидетельствуют в первую очередь о том, что правила формирования коалиций, заключения межпартийных и иных временных соглашений отсутствуют. А потребность в таких действиях имеется, и удовлетворяется она теневыми способами.

Основной причиной возникновения теневых процессов и их главным последствием является усиление закрытости об­щества. Понятия "закрытость — открытость" в 90-е годы стали одними из наиболее часто употребляемых. Но по их смыслу они не однозначны. Чаще всего они пони­маются во внешнеполитическом смысле, как возможность взаимодействий с внешними партнерами. В данной же статье я под "закрытостью" понимаю другое: незнание людьми того общества, в котором они живут. Закрытость в этом, информационном смысле относительна, то есть она по-разному проявляется по отношению к разным "срезам" внешней среды. Одно дело закрытость российского общества по отношению к Западу (например, США, Европе); другое дело - закрытость этого же общества по отношению к своему собственному государству; третье — его закрытость по отно­шению к самому себе. Последняя ситуация означает, что люди не только не знают ничего о деятельности государства, проводимой им политике, о переменах, которые происходят в обществе, но и не особенно стремятся узнать это. Такое состояние общества социологи называют "деполитизацией".

Наибольшее развитие теневые процессы получили в политике. Самый распространенный из тене­вых политических рынков - лоббизм. Как было показано выше, в отличие от рынков материальных благ, на теневых социальных рынках продаются и покупаются соответ­ствующие "нематериальные" ценности. Наиболее значимая социальная ценность, которая "оборачивается" на теневом политическом рынке России - это давление на голосование депутатов Государственной Думы.

Лоббирование - это приемы, с помощью которых заинтересованные группы добиваются реализации своих целей. Лоббисты представляют собой штат людей высокой квалифи­кации. Во многих случаях они хорошо знают свое дело, способны доходчиво объяснить сложные и трудные вопросы, естественно, в свою пользу. В коридорах власти они добиваются финансовых вы­год или налоговых и иных льгот для своих клиентов, устанавливая связи с нужными людьми в разного рода парламентских комитетах и учреждениях исполнительной власти. Нередко лоббисты выполня­ют роль посредников в разного рода сделках между заинтересован­ными группами и политическими деятелями, роль связующего звена между заинтересованными группами и законодателями, оказывая существенное влияние на формирование политического курса пра­вительства.

Наиболее активно к тактике лоббирования прибегает крупный, средний и мелкий бизнес, их предпринимательские ассоциации и организации. Важная задача, стоящая перед ними, - воздействие на формирование политической стратегии правительства. Особую нас­тойчивость в этом проявляют руководители корпораций, которые проникают в политические круги, используя личные и партийно-политические связи, участие в предпринимательских и профессио­нальных ассоциациях и в различных подкомиссиях. Для реализации своего влияния в политической жизни страны бизнес создал широ­кую сеть различных организаций. Это так называемые совеща­тельные комитеты бизнеса при правительстве, политические организации бизнеса и др. Эти и подобные им организации призваны отстаивать интересы бизне­са в различных государственно-политических институтах и учреж­дениях, содействовать формированию угодного бизнесу полити­ческого курса.

В отличие от США, большинство групп давления в европейских странах тесно связаны с правительством. Нередко правительство делегирует им отдельные функции: например, установление цен, реорганизацию тех или иных отраслей промышленности в соответст­вии с определенным планом, введение квот и т.д. Часто есть прямая правительственная поддержка, например в таких начинаниях, как совместное владение акциями правительством и частными лицами или организациями, поощрение правительством картелей и т.д. Правительство и политические партии совместными усилиями спо­собствуют деятельности заинтересованных групп.

Такая практика ассоциации заинтересованных групп с правитель­ством или партиями способствует укреплению как партийной лояль­ности, так и партийной дисциплины. Часто именно связь с заинтере­сованными группами позволяет укрепить партийную дисциплину, поскольку руководители тех или иных заинтересованных групп одновременно занимают влиятельные позиции в партийной иерар­хии. Так, правительство христианских демократов в Италии успешно держало в узде католические профсоюзы, а компартия - коммунисти­ческие профсоюзы.

В последние полтора-два десятилетия сдвиги в общественно-по­литической жизни способствовали определенным изменениям в от­ношениях между заинтересованными группами и политическими партиями. Так, ослабление партийной приверженности сопровожда­ется тенденцией к повороту людей к заинтересованным группам. Рост заинтересованных групп ускорился в такой степени, что некото­рые политические наблюдатели высказывают серьезные опасения, что эти группы могут взять на себя отдельные важные функции пар­тий, что в недалеком будущем они придут на смену партиям. Как бы подтверждая этот тезис, наиболее влиятельные заинтересованные группы создали собственные комитеты политического действия, которые играют все более возрастающую роль в политической жиз­ни.

К концу XX века лоббизм становится неустранимым элементом регуляции поли­тических, социальных и экономических процессов в современных обществах. Более того, степень легализованности механизмов лоббистского регулирования неуклонно возрастает. В США после принятого в декабре 1995 г. закона об открытости лоб­бирования Lobbying Disclosure Act (инициатива по его выдвижению относится к 1956 г.) лоббизм легализован практически полностью. В России он также существует, но о легализации данного феномена речи пока нет. В наших условиях это явление чаще всего несет на себе следы отрицательной оценки, его соотносят или с проталкиванием социально деструктивного решения сверху (закона, указа, постановления, особенно коммента­риев и разъяснений к ним) и потому связывают с "серым" чиновником, или, что еще хуже, с владельцем огнестрельного оружия, решающим вопрос снизу. Есть и середи­на - это лоббизм как продукт активности эксперта, специалиста по паблик рилейшнз, посредника между деловыми кругами и государственными структурами, который про­сматривается слабо, хотя нельзя утверждать, что его нет. Это прискорбно, ибо сте­пень укорененности демократических преобразований как раз и определяется мерой социального признания и юридического регламентирования лоббизма. Об этом свидетельствует практика его функционирования в странах Европы (и Японии).

В каждой из стран лоббизм имеет свои историко-культурные отличия. Характер механизма лоббирования в каждом регионе определяется приверженностью традициям, чувством законопослушания, образцами общепринятого поведения.

История слова и история явления отделяются значимым временным промежутком. ОСлово "лобби" английского происхождения. В "Оксфордском словаре" отмечается, что оно зафиксировано впервые в письменном языке в 1553 г. и обозначало тогда про­ходные коридоры в основном в монастырях. От них отходили двери к отдельным ком­натам, галереям, тихим уголкам, которые и становились местом встреч заинтересован­ных лиц из "внешнего" монастырю мира и его обитателей, обладавших в то время немалой властью, в том числе и политической.

Позже эта характеристика распространилась на аналогичные коридоры и холлы в театрах и уже в XVII веке - в парламентах. С 1640 г. оно применяется для указания на помещения вокруг залов заседаний, где происходили встречи законодателей с граж­данами.

До этого в политическом контексте его употреблял, философ и политик Фрэнсис Бекон. Премьер-министр Великобритании и писатель Б. Дизраэли, ведущий политический деятель викторианской Англии, до того как активно заняться политической деятельностью профессионально, писал в 1845 г. в своем романе "Сибилла": "Тайны лобби известны лишь посвященным. Только затем они сообщаются остальным" [2].

Соединенные Штаты Америки в этом отношении давно превзошли бывшую метрополию. Слова "лобби", "лоббизм", "лоббирование" упоминал уже Дж. Медисон, один из авторов проекта Конституции США и президент страны. В 1808 г. оно было зафиксировано в дебатах, конгресса. К 1859 г. слово лобби обозначало тех, кто часто составлял группы интересов в конгрессе.

Чуть позже это – слово применялось для обозначения подобных групп и в законодательных собраниях штатов. В 1862 г. в Америке возникло и слово "лоббист", употребление которого сразу же было связано с взяточничеством. В 1873 г. оно появилось и в Англии, но его употребление устоялось лишь в XX веке.

Понятие "лоббизм'' отслеживается "Британской энциклопедией" с конца XIX пека, позже оно вошло и в "Американскую энциклопедию", а с 30-х годов фиксируется энциклопедиями и справочниками, выходящими на многих европейских языках. Что касается советских русскоязычных справочных изданий, то вплоть до 90-х годов тер­мины "лобби" и "лоббизм" употреблялись в них отрицательном контексте.

Наиболее полная и сбалансированная характеристика "лобби" дана в "Британской энциклопедии" [5]. Им характеризуется "любая попытка индивида или группы частных интересов оказывать влияние на решения властей; в своем первоначальном значении оно указывает на действия, корректирующие результаты голосования законодателей; в то же время лобби группируется вне законодательных палат. Лоббирование в той или иной форме неизбежно в любой политической системе". Согласно энциклопедии в нее входят:

1. Группы представителей от избирателей, которые могут оказывать давление на комитеты в законодательных собраниях;

2. Общественные служащие, которых можно "задержать за пуговицу" для довери­тельного разговора в кулуарах или специальных помещениях законодательных соб­раний, и отелях или частных домах;

3. Система рассылки писем или осуществления телефонных звонков по организо­ванному сценарию;

4. Система выдвижения и вознаграждения кандидатов от организаций и групп на важные посты;

5. Массированные кампании по информированию общественности (паблик рилейшнз);

6. Участие в работе разных комиссий.

Что касается организационной структуры лоббизма, то в США, например, она носит еще более сложный характер. Однако, заключает "Британ­ская энциклопедия", правил непрямого лоббирования, особенно манипулирования общественным мнением отследить невозможно, и оно не поддается контролю обще­ственности.

Французский исследователь Франк Фарнел определяет теорию и практику лоббизма как вмешательство в хозяйственные и социальные процессы с исполь­зованием политических методов и средств. Он подчеркивает, что профессия лоббиста пока не получила общественного признания в основных европейских странах в отличие от Соединенных Штатов Америки. В полито­логическом же отношении лоббизм способствует укреплению основ терпимости в обществе.

Рассмотрим как же проявляется данная деятельность в отдельных странах? Своеобразным масштабом может служить здесь уже упоминаемый закон об открытости лоббизма, который был принят в декабре 1995 г. Он призван урегулировать лоббистскую деятельность на юридических началах, ликвидировать лазейки в практике лоббизма. Закон требует, чтобы лоббисты указывали своих клиентов, определяли специфику деятельности и рассказывали, сколько платят им и сколько платят они. В то же время он ориентирован на то, чтобы существующие законы были понятны индивидам, на защиту интересов которых оно направлено. Закон об откры­тости лоббизма считался Президентом основополагающим для широкомасштабной политической реформы.

Вступление в действие закона привело к тому, что число зафиксированных госу­дарственными органами лоббистов к весне 1996 г. увеличилось в два раза и достигло почти 40000 человек. В то же время закон позволяет четче отслеживать методы фальсифицирования в лоббировании, когда в конгресс посылаются письма от несуществующих адресатов, регламентировать лоббирование в пользу иностранных государств, ставить ряд огра­ничений лоббистской активности бывших конгрессменов.

Лоббизм в Канаде особенно интересе из-за региональных проблем с Квебеком. Достаточно длительное время аме­риканские образцы не находили применения в Канаде, но с середины 60-х годов именно по ним начала строиться система политических консультантов на содержании.

При этом ведущие лоббисты страны, создав такой рынок услуг, не связывают себя с какой-либо партийной принадлеж­ностью - это "непрофессионально". Но при этом они часто решают судьбы многих партийных кандидатов, даже на самом высоком уровне. Бизнесмены обращаются к ним не реже, чем к юристам и другим специалистам. Организаторы политической жизни считают их советы ключевыми.

В каждой из стран лоббизм характеризуется "национальным" обликом. Во Франции в 1884 г. был принят закон о свободе союзов, который способствовал защите "цеховых интересов" лоббистов. Фактически цеховщики представляли перед политиками своих патронов - "королей" сахара, табака, стали и т.п. В настоящее время во Франции более 1500 таких групп, имеющих в основном профессиональный профиль, но все же стране присущи теневые процессы.

Новый шаг к признанию статуса лоббистов в стране был сделан в 1981 г., когда после 23-летнего правления голлистов пришлось вновь выстраивать отношения государства и промышленности. В традициях французского парламентаризма заключается то, что депутаты обязательно выражают чьи-то интересы, и столь же обязательно при этом заявляют, что стоят на защите интересов лишь народа. Лоббистов они называют экспертами, а технику лоббирования предпочитают выбирать и осуществлять самостоятельно. 69% французских чиновников считают, что лоббисты могут выступать как посредники, но 49% признают, что они не могут определять характер политического решения ни на каком уровне.

Более весомые позиции занимают лоббисты в Великобритании, несмотря на то, что многие правовые установления строятся здесь на прецедентах. В Лондоне функционирует около 40 относительно небольших лоббистских фирм, важная цель которых - влиять на законодателей и журналистов. Пять из этих фирм имеют представительство в Брюсселе, а еще 5 - в США. Депутат парламента в Британии должен ежегодно отчитываться о своих доходах официально, это заставляет его предпочесть юри­дически регламентированные контакты с лоббистами. Министры и чиновники лишены всяких привилегий. Опросы, проведенные в Англии, выясняли содержание разговоров лоббистов с депутатами. Около половины (48%) таких разговоров касались проблем развития промышленности.

Лоббизм в Японии отличается своими особенностями. Его представители широко опираются на местные власти. Так, концерн Тойота создал для себя свободную тор­говую зону в штате Кентукки и продает автомобили с наименьшими для себя зат­ратами. В то же время японское лобби находит подходы и к высшим властям. В конце 1989 г. бывший президент США Рейган прочитал в стране восходящего солнца док­лад, гонорар за который составил 2 млн. долларов. Это рассматривалось наблюдате­лями как скрытая оплата прежних услуг. В США укрепляют свои позиции японские банки, создаются целые "мыслительные центры", контролируется инвестиционный процесс - и все это при ключевой роли лоббистов.

При всех различиях, характерных для лоббистов в указанных и других странах, в их деятельности есть много общих черт. Бернар Ле Грель в книге "Профессия лоббиста" выдвинул пять золотых правил лоббирования: "20% - права, 20% - политики, 20% - экономики, 20% - дипломатии и 20% - коммуникации. Лишь при сочетании этих ингредиентов в определенных равных долях лоббисту гарантируется успех.

Увеличивается роль лоббистов в обеспечении инноваций. Они ставят новые задачи перед предпринимателями, а в последнее время и перед политиками. 0собенно это касается внедрения наукоемких технологий. Для достижения успеха лоббист должен обладать знаниями не только в области конкуренции маркетинга, коммуникаций, но в первую очередь политических наук, права, финансов, экономики, социологии и психологии.

В современном российском обществе лоббизм во многом ассоциируется с коррупцией, рэкетом, криминальными действиями. Однако перспективы развития рыночных отношений политики определяют потребность в другом лоббизме - цивилизованном, регламентируемом в определенном отношении законом.

Важно отметить, что в России в этой связи намечаются новые подходы к изучению феномена лоббизма. Если раньше внимание сосредоточивалось в основном на отрасле­вом лоббизме, и до сих пор он считается определяющим, то с начала 90-х годов чаще обращается внимание на региональный лоббизм. Нельзя не признать неизбежности столкновения между ними. Определяется необходимость лоббизма в интересах избирателей, потребителей, рядовых держателей акций, граждан.

Протолоббистские организации западного образца в России в настоящее время сосредоточены во многом в средствах массовой информации. Однако прямая "скупка" газет, телевидения и т.п. может дать отрицательный эффект.

Первая волна лоббистов характеризовалась далекими от цивилизованности формами воздействия. Российским лоббистам удавалось отыскивать на Западе партнеров, которые такими формами удовлетворялись. Однако подобный лоббизм поощрял, плодил криминалитет и коррупцию. Западные солидные компании, равно как и политические структуры, быстро ощутили опасность навязываемых образцов. Поэтому выдвигается необходимость новой волны лоббистов, знающих "правила игры" по западным образцам, хотя и не слепо им подражающих.

Список литературы:

1. Аравина Т. И. Лоббизм: национальные образы и степень социальной приемственности. // Социологические исследования, 2000 г., № 9, С. 59 – 64.

2. Бородин С. В. О разделении и взаимодействии властей в России. // Государство и право, 2002 г., № 5, С. 13 – 17.

3. Гаджиев К. С. Введение в политическую науку: учебник для ВУЗов, М.: ЛОГОС, 1997г., С. 540.

4. Рывкина Р. В. Тенденция российского общества: причины и последствия // Социологические исследования, 2000 г., № 12, С. 3 – 13.