Секвестр как инструмент "лечения" бюджетного дефицита

Дефицит бюджета - болезнь вооб­ще-то для государственных фи­нансов распространенная. Но не смертельная. Иногда она - в вялотекущей форме - сопровождает в целом успешно развивающуюся эко­номику на протяжении долгих десяти­летий. Вот и в США из последних 40 финансовых годов только три – 1960, 1969 и 1999 - были отмечены небольшим профицитом - превышением доходов над расходами. И ничего страшного, хотя дежурные возражения против "беспорядка" раздавались давно.

Так оно до поры до времени и бы­ло, пока не наступили “роковые” 80-е. Дефицит федерального бюджета в 1982-м, на втором году правления Рейгана, перевалил за 127 млрд. долларов, а год спустя и вовсе взлетел до 208 млрд. долларов и, что гораздо тревожнее, до 6,3 % ВНП. В битву с ново­явленным "врагом нации" дружно ри­нулись и президент, и конгрессмены, и сенаторы.

Разногласия обнаружились в дета­лях - особенно когда оказалось, что едва ли не главной причиной бешено­го роста, дефицитов следует считать росшие параллельными темпами военные расходы. Тут же начались и “обратные” нападки - на систему социального страхования. Масштабы социальных расходов и вправду росли тоже быстро, но спихнуть на это увеличение дефицитов оказалось невозможным: сальдо страховых фондов, через которые финансируются эти расходы, сводилось в то время с пустяковым дефицитом в несколько миллиардов, а через год стало положительным и к тому же стабильно растущим - до настоящего времени.

Но общие – то дефициты уже едва ли не ежегодно зашкаливали за 200 млрд. долларов. Тревогу забили наука и общественность. Конгресс от общих раз­говоров круто перешел к делу. Появился совместный проект закона прелставителей двух палат, по именам ос­новных авторов позднее названный^-Законом Грэмма-Радмена-Холлингса, о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах по контролю за уменьшением размеров дефицита. Он содержал требование к органам исполнительной и законодательной властей в процессе разработки и утверждения очередных проектов бюджета обеспечить к 1991 г. полную ликвидацию бюджетного дефицита путём постепенного уменьшения его размеров. Были намечены контрольные цифры снижения и предусмотрен специальный механизм для этого процесса. В случае, если бы намечае­мый дефицит превысил контрольную цифру, начинало действовать условие "автоматических" сокращений в расходах бюджета на необходимую сум­му, распределенную строго поровну между военными и невоенными рас­ходами.

Однако принятый закон вызвал резкие протесты и в администрации, и в конгрессе. Уже на следующий день после подписания закона президен­том один из членов палаты представи­телей обжаловал в судебном порядке условие об "автоматических" сокра­щениях, и вначале окружной, а затем и Верховный суд США постановили считать эту часть закона неконститу­ционной, поскольку она нарушала фундаментальное требование о разде­лении полномочий исполнительной и законодательной властей: сокращения фактически должны были проводить Администпативно-бтджетное управ­ление при президенте (АБУ) и Главное контрольно-финансовое управление (ГКФУ) США, в то время как право сокращать расходы принадле­жит только конгрессу.

В результате из закона оказался изъятым механизм, обеспечивавший точное выполнение его требований. Поэтому к концу 1987года пришлось принять второй, более реалистичный вариант того же закона, предписывав­ший ликвидировать дефицит к 1993 финансовому году путем согласован­ных между администрацией и конгрес­сом сокращений планируемых расхо­дов. Однако и в новой редакции закон оказался невыполним - в первую оче­редь из-за нежелания администрации Рейгана снижать уровень "неприкосновенных" военных расходов.

Бремя дефицита по-прежнему отя­гощало федеральный бюджет, и в 1990 году конгресс принял ешё один Закон об исполнении бюджета, наце­ленный на законодательное ограниче­ние роста расходов или уменьшение доходов бюджета. Действовать он дол­жен был до 1995 года, затем его про­лонгировали до 1998-го, механизм стал более сложным.

Все федеральные расходы стали делиться на две части - прямые (обязательные, примерно соответствую­щие отечественным "защищенным" статьям) и дискреционные. Прямые расходы регламентируются постоянно действующим законодательством (по­собия по безработице, программы ме­дицинского обслуживания и так да­лее); дискреционные, то есть завися­щие от конкретного состояния дел в экономике, должны ежегодно рассматриваться и утверждаться конгрессом (например, расходы на зарплату пра­вительственным служащим). Ограни­чения накладывались на дискрецион­ные расходы - но не на прямые и не на ^;доходы. По дискреционным статьям, вводились ежегодные лимиты (так, общий лимит расходов по этим пози­циям на 1997 финансовый год составил 538,6 млрд. долларов.).

В случае, если расходы по дискре­ционным статьям превышают заранее установленные конгрессом лимиты, приводится в действие механизм секвестирования - равномерного умень­шения расходов и ассигнований по этим статьям, за исключением специ­ально оговоренных законом. Админи­стративно-бюджетное управление обязано произвести расчеты, показы­вающие необходимость (или отсутст­вие необходимости) секвестра, и пред­ставить об этом доклад президенту и конгрессу. Те же расчеты самостоя­тельно должно выполнить Бюджетное управление при конгрессе, а при рас­хождении в результатах директор АБУ обязан объяснить их причины.

На основании расчетов АБУ пре­зидент издает указ о секвестировании, а ГКФУ проверяет соответствие про­изводимых действий законодательст­ву. Каждый год АБУ готовит по три доклада о секвестировании: предвари­тельный - в момент представления бюджетного проекта в конгресс, теку­щий - в августе и заключительный до­клад - к завершению сессии конгресса осенью каждого года.

Из трех попыток конгресса (1985, 1987 и 1990 гг.) создать действенный законодательный механизм уменьше­ния размеров бюджетного дефицита только третья представляется вполне реалистичной. Правда, и после 1990 года дефицит продолжал расти - до 290,4 млрд. долларов в 1992 финансовом году. Наступившее после этого быстрое сокращение его размеров - до 107,3 млрд. долларов в 1996 финансовом году - объясняется, во-первых, доста­точно умелым финансовым планиро­ванием администрации Клинтона, на­ходящейся к тому же под постоянным давлением со стороны республикан­ского конгресса, сделавшего сниже­ние дефицита своим центральным требованием; во-вторых, важнейшую роль сыграли политические причины

- распад СССР и окончание "холод­ной войны", снизившие убедитель­ность мотивировок сторонников на­ращивания военных расходов.

Что же до полной ликвидации де­фицита, которая была намечена на 2002 фи­нансовый год, - то, во-первых, профицит был достигнут уже в прошлом году (важно, является ли эта ситуация устойчивой, или она вызвана лишь определёнными конъюнктурными недолгосрочными изменениями), во-вторых, к этому времени сменятся и президент, и конгресс, а у новых политиков могут быть и само­стоятельные взгляды на необходи­мость форсировать этот процесс. Зат­руднения же с его проведением эко­номисты предсказывают уже сегодня.

Используемая литература.

1. Анализ концепции сбалансированных и несбалансированных бюджетов США. // Экономика и управление в зарубежных странах. 1998 №2-3

2. Дейкин А. Американский бюджет: нужды государства и потребности рынка. // США: экономика, политика, идеология. 1998 №6.

3. Дейкин А. Лечение секвестром. Как это делается в Америке. // Новое время. 1997 №7.

4. Хиви Джером Несёт ли ответственность федеральное правительство за бюджетный дефицит перед органами власти нижестоящего уровня? // Финансы. 1995 №12.

Автор: Славников Дмитрий Васильевич

slavnikov_d@mail.ru