* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.
Содержание
Введ ение 2
Глав а 1. Экономические механизмы управления охраной окружающей среды 4
Глав а 2. Лицензирование. 7
Гла ва 3. Нормирование и стандартизация 10
Гла ва 4. Экологическая экспертиза 13
4.1 Виды и принципы экологической экспертизы 14
4.2 Развитие законодательства в области экологич еской экспертизы 20
4.3 Объекты государственной экологической экспе ртизы 22
Глава 5. Экологическая сертификация. 22
5.1 Понятие и назначение экологической сертифика ции 22
5.2. Нормативные акты в области экологической сер тификации 25
5.3. Направления и объекты экологической сертифик ации 26
Глава 6. Кадастры природных ресурсов 28
6.1 Понятие кадастра природных ресурсов 28
6.2. Отраслевая классификация кадастров природных ресурсов 30
Глава 7. Финансирование охраны окружающей среды 34
7.1 Условия и цели финансирования 34
7.2 Плата за пользование природными ресурсами 41
7.3. Плата за загрязнение окружающей среды 43
Заключение 46
Библ иография 48
Введение
С каждым годом интерес к проблемам эко логической безопасности окружающей среды возрастает и это не случайно, ведь на данный момент возникает вопрос не об эволюции, росте, процветани и, а о выживании людей в окружающей природной среде – которую они сами и загрязняют бездумно , на мо й взгляд, преследуя экономические выгоды. Но ведь надо задуматься что жизнь и здоровье человека - показатель, характеризующий с реду его обитания. Ведь д альнейшая дегра дация природных систем ведет к утрате ее целостности и способности подд ерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни.
Задачами экономического механизм а охраны окружающей природной среды являются:
- планирование и финансирование природоохранительных мер оприятий;
- установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбр осов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение от ходов;
- установление нормативов платы и размеров платежей за использование пр иродных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую пр иродную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;
- предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражд анам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осущест влении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;
- возмещение в уст ановленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и зд оро вью человека.
Одна из важне йших функций экономического механизма - стимулирующая. Она заключается в создании условий экономической заинтересованности предприятий и пре дпринимателей в выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта функция реализуется не всеми экономическими мер ами, включенными в него, а лишь некоторыми из них.
Эти меры я и собираюсь рассмотреть в данной работе.
.
Глава 1. Экономические меха низмы управления охраной окружающей среды
Под понятием экономического механизм а охраны окружающей природной среды понимается : правовой институт, включающий в себя совокупность правовых но рм, регулирующий условия и порядок аккумулирования денежных средств, по ступающих в качестве платы за загрязнение окружающей среды и и ные вредные на неё воздействия; финансирования п риродоохранных мер и экономического стимулирования хозяйствующих суб ъектов путём применения налоговых и иных льгот.
Учитывая, что экологические стандарты и нормативы являются мерой сочет ания экологических интересов с экономическими, то исходя из этого эконо мический механизм охраны окружающей природной среды призван создать у словия для развития как у производителей, так и граждан бережного отноше ния к природе, выработать у субъектов права отношение, такое как - не надо вредить окружающей среде так как, т ем самым вы вредите сами м себе.
Экономический механизм охраны окружающей природной среды вклю чает в себя комплекс мер по экономическому стимулиро ванию охраны окружающей среды, нормированию хозяйственного воздействи я на окружающую среду, экологическую экспертизу, экологические требова ния при размещении, проектировании, эксплуатации производственно-хозя йственных объектов, экологический контроль, ответственность и возмеще ние убытков. Негативные факторы экономического стимулиро вания связаны с изъятием части средств хозяйствующих субъектов. Центра льным звеном здесь является система платежей за специальное использов ание природных ресурсов. Порядок определения платы и взимания платежей за загрязнение окружающей среды. За выбросы и сбросы загрязняющих вещес тв и размещения отходов в пределах установленных лимитов устанавливаю тся базовые нормативы платы и коэффициенты, учитывающие территориальн ые экологические особенности.
Оценка общественно необходимой величины природоохранных затр ат основывается на выборе принципиальной позиции в отношении затрат на поддержание качества среды по трем направлениям:
1) экстенсивное. Сторо нники которого считают сложившуюся практику техногенной экспансии неи збежной, а природоохранные усилия неэффективными, бесполезными и даже з амедляющими экономический рост; такой подход, трактуемый как технокрит ический, минимизирует и оценки экологического ущерба и природоохранны е затраты;
2) экономическое. Представители которого, ограничивают приро доохранные затраты сопоставлением с текущими экономическими результа тами на основе нормативных требований, опирающихся на временно согласо ванные эмиссии и другие нормы;: природоохранных затрат, согласованных с реальными возможностями затратной экономики, он основан на совершенны х экологических нормативах и, как правило, принимает долговременные эфф екты в результате, недооцениваются экономические убытки, вызванные лог ическим неблагополучием. Именно в рамках экономического подхода разра ботаны методы расчета экономического ущерба, наносимого загрязнением,
3) глобальное, которое опирается на идею эколого-экономической сбаланс ированности и строится на полном учете экономических, экологических и с оциально-экологических составляющих в рамках долговременной природоо хранной стратегии общества. По оценкам экономистов, совокупные затраты, рантирующие сохранение качества среды обитания должны составлять 810% ВН П. Для России эта величина должна быть существенно выше, поскольку состо яние экономики кризисное.
На основе микроэкономического анализа изде ржек (затрат) на очистку выбросов различают следующие виды природоохран ных издержек производства:
1) общие или суммарные издержки, характеризу ющие размеры средств, затраченных в целом на реализацию природоохранно го мероприятия;
2) средние или удельные издержки, характеризующие затра ты на очистку 1 т выбросов;
3) предельные издержки, определяемые как прост ая величина и характеризующие дополнительные затраты на очистку каждо й дополнительной тонны выбросов.
Экологические издержки хозяйственн ой деятельности входят в состав общих затрат на производство , экологическая составляющая издержек произведет в к онечном итоге их оплачивает потребитель (покупатель) продукции через це ну товара.
В основу новой системы управления должны быть заложены гибк ие методы воздействия, учитывающие интересы и природопользователей и у правляющих органов, т.е. преимущественно методы организационного харак тера и экономического стимулирования.
Любая производственная деятел ьность связана с воздействием на окружающую среду. В результате техноло гического процесса образуется громадное количество отходов и вредных примесей, которые неминуемо вызовут финансовые затраты.
Опыт показыва ет, что обезвреживание отходов до нуля невозможно. Следовательно считае тся, что затраты на такую очистку выбросов равны бесконечности:
Зачаст ую выбросы прекращаются только с ликвидацией предприятий. В любом случа е переработка отходов и очистка вредных примесей требует дополнительн ых затрат, которые называются природоохранными издержками, одновремен но при утилизации отходов можно получить экономический эффект. Обезвре живание выбросов С02 полезно не только с точки зрения охраны природы, но и в процессе производства получается серная кислота, после утилизации ко торой, можно получать дополнительный доход.
В развитых странах предпр иниматели, осуществляющие природоохранные мероприятия пользуются нал оговыми льготами, при подтверждении сумма налогов уменьшается на сумму природоохранных издержек.
Производственный процесс и жизнь человека сопряжены с образованием вредных отходов, которые попадают в окружающу ю природную среду. Изменение природной среды приводит к ухудшению услов ий жизнедеятельности человека, т.е. вызывает снижение уровня жизни, с дру гой стороны уменьшает производственные возможности. Люди, живущие в неб лагоприятных экологических условиях, больше устают, чаще болеют, наложе ние этих факторов приводит к возникновению ущерба.
Глава 2. Лицензирование.
Договор, лицензия и лимиты на природопольз ование определяются законом следующим образом:
Договор на комплексное природопользова ние заключается между природопользователем и исполнительным органом в ласти края, области, автономной области, автономного округа, района, горо да на основе заключения экологической экспертизы на предполагаемую хо зяйственную или иную деятельность и лицензии (разрешения) на комплексно е природопользование.
Договор на комплексное природопользование предусматрив ает условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанн ости природопользователя, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон и возмещение вреда, порядок разрешен ия споров.
Лицензия (разрешение) на комплексное пр иродопользование выдается природопользователю специально уполномоч енными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды с указанием:
· в ида, объема и лимита хозяйственной деятельности по использованию приро дных ресурсов;
· экологических требований, при которых допускается использование природных ресурсов, последствий несоблюден ия этих требований.
Лимиты на природопользо вание являются системой экологических ограничений по территориям и пр едставляют собой установленные предприятиям-природопользователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природны х ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природ ную среду и размещения отходов производства.
Вопрос о видах деятельности, на осуществление которых тр ебуется лицензия, имеет важное значение. Не случайно в соответствии со с т. 49 ГК РФ пер е чень видов деятельности, которые могут осуществляться только на основании специальных разрешен ий, должен быть определен законом. Такая деятельность связана либо со сп ециальным природопользованием, либо затрагивает иные с у щественные экологические интересы обществ а и государства.
Изучение практики показывает, что виды экологически значимой деятел ь ности, на осуществление которой треб уется лицензия, можно подразделить на две группы. Первая группа касается непосредственно деятельности по приро допользованию и охране окружа ю щей с реды от вредных воздействий. В нее включаются, прежде всего, все виды деят ельности по специальному природ о пол ьзованию – землепользованию, лесопользованию, пользованию недрами, в о дами, животным миром, а также иные вид ы, в том числе:
• утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, унич тожение промышленных и иных отходов, материалов, веществ (кроме р а диоактивных);
• проведение экологической паспортизации, сертификации, экологическо го аудиров а ния;
• осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) при родоохра н ного назначения;
• отдельные виды деятельности в области гидрометеорологии и монитори нга окр у жающей среды;
• топографо-геодезическая и картографическая деятельность;
• отдельные виды деятельности, связанные с геологическим изучением и и спользов а нием недр;
• промышленное рыболовство и рыбоводство;
• деятельность по организации спортивного и любительского лова ценны х видов рыб, водных животных и растений;
• деятельность по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарстве н ных растений;
• деятельность по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на терри ториях н а циональных парков;
• деятельность, связанная с источниками ионизирующего излучения (ген е рирующими);
• вылов рыбы и других морепродуктов в исключительной экономической зо не и на континентальном шельфе РФ российскими (с участием иностранного к апитала) и иностра н ными юридическим и лицами;
• оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Кра с ную книгу РФ;
• проектно-изыскательские работы, связанные с использованием земель и другие.
Ко второй группе относится деятельност ь, не являющаяся изначально природоохра н ной, но имеющая отношение к охране окружающей среды. Речь идет о та ких лицензионных видах деятельности, как хранение нефтепродуктов или п еревозка опасных грузов; деятел ь нос ть по хранению нефти и продуктов ее переработки; космическая деятельнос ть; экспорт и импорт продукции, работ и услуг военного назначения; строит ельная деятельность; деятел ь ность, с вязанная с возбудителями инфекционных заболеваний человека; производс тво д е зинфекционных, дезинсекционны х и дератизационных (дератизация – истребление крыс, мышей и полевых гр ызунов-вредителей) средств и иные.
Такая классификация имеет как научное, т ак и практическое значение. Если лицензирование деятельности по охране окружающей среды и природопол ь зован ию осуществляют главным образом специально уполномоченные госуда р ственные органы в области охраны окружа ющей среды, то виды деятельности, отнесенные ко второй группе, лицензиру ются иными, не природоохранными органами. С учетом экологической значим ости лицензиров а ния подобных видов работ важно, чтобы в процессе лицензирования такой деятельности приним ались во внимание и оценивались экологические факторы и требования и по возмо ж ности природоохранительные о рганы участвовали в этом в определенных законодательством формах. Их уч астие призвано обеспечить учет и соблюдение требований законодательст ва об охране природы при выполнении соответс т вующих работ на лицензионной основе .
Глава 3. Нормирование и стандартизация
Объективно в процессе общественного развития человек не может не во з действовать на состояние окружающей ср еды. Так, он не может не извлекать минеральные ресурсы, не может не забират ь воду и пока не может по эконом и чески м и техническим соображениям не выбрасывать в природную среду загрязня ющие вещества. Проблема заключается в том, чтобы при этом были о п ределены научно обоснованные пределы таких воздействий исходя из долгосрочных общественных интересов в сохранени и количественных и качестве н ных свой ств и характеристик природы. Достижению указанной цели и призваны служи ть экол о гическое нормирование и стан дартизация.
Под нормированием в области природопользования и охраны окр у жающей среды понимается ус тановление уполномоченными государственными органами экологич е ских нормативов в соответствии с требованиями законодательства.
Станда ртизацию Закон РФ от 10 июня 200 3 г. «О стандартизац ии» определяет как деятельность по установлению норм, правил и характер истик (требов а ний) в целях обеспечени я: а) безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, зд оровья и им у щества; б) качества продук ции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, те х ники и технологии; в) единства измерений; г) эко номии всех видов ресурсов; д) безопасн о сти хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природн ых и техногенных кат а строф и других ч резвычайных ситуаций. Соответственно, экологическая ста н дартизация может быть определена как установление в станда ртах требований по рациональному природопользованию и охране окружающ ей ср е ды.
Экологическое нормирование и стандартизация могут изуч аться и анализироваться в разных качествах: как правовые меры охраны окр ужающей среды, как правовой институт и как функции государственного упр авления в области охраны окружающей среды и рационального использован ия природных ресу р сов.
В природоохранной практике России, как и во всем мире, нормирование и стандарт и зация с давних пор используются в качестве одной из о сновных мер или инструментов охраны окружающей среды. Бу дучи урегулированной в природоохранном законодательс т ве, такая мера становится правовой. Это означа ет, с одной стороны, что экологическое но р мирование и стандартизация должны в обязательном порядке осущес твляться уполномоче н ными государст венными структурами. С другой стороны, правовой характер данной меры про является в том, что установленные экологические нормативы и стандарты д олжны с о блюдаться всеми природополь зователями.
Совокупность правовых норм, регулирующих отношения по разработке, прин я тию и об еспечению соблюдения экологических нормативов и стандартов, образует и н ститут экологического пр ава.
Наконец, разработка и принятие экологических нормативов и стандартов п редставляет собой одно из направлений природоохранной де я тельности уполномоченных государс твенных органов. Другими словами, нормирование и стандартизация являю т ся одной из функций государ ственного управления охраной окружающей среды и пр и родопользованием.
Применительно к использованию отдельных природных ресу рсов и их охране норм и рование регулир уется соответствующим природоресурсным законодательством – земел ь ным, водным, лесным, об охране атмосфе рного воздуха, о животном мире и др.
Важную роль в экологическом нормировании играет Порядок разработки и у твержд е ния экологических нормативо в выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, у т вержденный постановлением П равительства РФ от 3 августа 200 2г.
Система экологичес ких нормативов и стандартов предопределяется практическими п о требностями в использовании разных видов но рмативов применительно к видам экологич е ски значимой деятельности или продукции как инструментов для реш ения задач охраны окружающей среды. В систему экологич е ских нормативов и стандартов входят:
• нормативы каче ства окружающей среды;
• нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окру жающей среды;
• нормативы использования природных ресурсов;
• экологические стандарты;
• нормативы санитарных и защитных зон.
По действующему эко логическому законодательству нормативы качества окружающей среды уст анавливаются в форме нормативов предельно допу с тимых концентраций (ПДК) вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических в е ществ, загрязняющих окружающую сре ду, и нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) вредн ых физических воздействий на нее.
Есть основание сч итать нормирование допустимого загрязнения природной среды тр а диционным направлением деятельности во о хране окружающей среды в России.
Нормативы качества окружающей среды выполняют ряд функций. Они прежде в сего устанавливают предельные вели чины вредных химических, физических и биологич е ских воздействий на природную среду . К примеру, предельно допустимая концентрация двуокиси а зота (NO 2 ) (максимальная раз о вая и среднесуточная) в атмосферном воздухе н е должна превышать 0,085 мг/куб.м; свинца и его соединений – 0,0007 мг/куб.м; сернис того ангидрида – 0,5 (максимальная разовая) и 0,05 (среднесуточная) мг/куб.м; со ляной кислоты – 0,2 мг/куб.м.
Такие нормативы служат также для оц енки состояния атмосферного воздуха, вод, почв по химическим, физическим и биологическим характ е рис тикам . Установленные в соответствии с тр ебованиями законодательства нормативы качества ок ружающей среды служат одним из юридических крит е риев для определения ее благоприятного состояния. На практике это важно иметь в виду в случае необходимости, к примеру, защи ты права граждан на благоприятную окружающую среду. Состояние вод, почв, атмосферного воздуха, соотве т ствующее нормативам качества, т.е. благоприятное, свидетельс твует либо об отсутствии антропогенной нагрузки на природу, либо о высок ой эффе к тивности действия м еханизма по охране окружающей среды. И наоборот.
Иной подход предлагает экономист Международного банка реконструкции и разв и тия Герман Дейли. По ег о мнению, предельная интенсивность выбросов загрязняющих в е ществ не должна превышать темпов, с к оторыми эти вещества перерабатываются, поглощаются или теряют вредные для окружа ю щей среды свойст ва (например, канализационные стоки можно спускать в реки или озера со ск оростью, при которой природные экосистемы имеют возмо ж ность их переработать).
Нормативы качества окружающей среды учитываются также при оценке воздейс т вия планируемой хозяйственной дея тельности, реализация которой будет связана с отрицательным воздейств ием на природу, при разв и тии городов и иных населенных пунктов. Соблюдение этих н ормативов и других экологических требований, когда разраб а тываются природоохранные меры при п роектировании предприятий и иных объектов, может рассматриват ь ся как критерий экологической обосн ованности соответствующих проектных решений.
Рассматриваемые нормативы качества образуют основу для регулирования охраны окружающей среды от химических, физических и биологических во з действий на природную среду отдельными источниками – предприятиями, транспортными средствами и т. п.
При установлении этих нормативов и с экономической, и с экологической то чек зрения важно исходить из их научной обоснованности. Соблюдение з а вышенных даже на мизерные д оли нормативов оборачивается для государства огромными финансовыми и материальными затратами. В то же время заниж е ние их сопряжено с риском причинения ущерба здоровью людей и окружающей среде.
Глава 4 . Экологическая экспертиза
Понятие экологической экспертизы определяется Федерал ьным законом «Об эколог и ческой экспе ртизе»: это – установление соответствия намечаемой хозяйственной и ин ой де я тельности экологическим требо ваниям и определение допустимости реализации объекта экологической эк спертизы.
Что представляют собой экологические требования, которым должна соотв етствовать планируемая деятельность? Это – требования по охране окруж ающей среды от вредных х и мических, фи зических и биологических воздействий и обеспечению рационального испо л ь зования природных ресурсов, вырабо танных наукой, в том числе экологической, и практикой. Другой разновидн о стью экологических требований являю тся требования, содержащиеся в законодательстве по охране окружающей с реды и природопользованию. В экспертизе уч а ствуют, как правило, специалисты – представители науки и практик и, обл а дающие знаниями таких требован ий.
Экологическая экспертиза проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятн ых воздействий соответствующей деятельности на окр у жающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта эк о логической экспертизы. Т аким образом, экологическая экспертиза является формой пред у предительного экологического конт роля. По некоторым оценкам, предотвращение загрязн е ния природной среды обходится в чет ыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных п о следствий экологически необоснова нных решений. Она является также инструментом по д держания экологического правопорядка в правотвор честве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечива ет соблюдение и охрану права каждого на благоприятную окружающую среду, служит источником разнообразной экологически значимой информации, сре дством доказ ы вания при разр ешении споров.
4 .1 Виды и принципы экологической экспертизы
Виды экологической экспертизы определяются непоср едственно в закон о дательст ве. И Закон Р Ф «Об охране окружающей п риродной среды», и Федеральный закон «Об экол о гической экспертизе» устанавливают, что в России осу ществляются государственная и о б щественная экологическая экспертизы. Проведение экспертиз ы таких видов имеет юридич е с ки значимый характер.
С учетом роли экологической экспертизы как гаранта обеспечения учета э кологических требований при планировании экологически опасной хозяйс твенной деятельности и прин я тии решений важным является вопрос о принципах проведения го сударственной экологич е ско й экспертизы. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об экологическ ой экспертизе» такая экспертиза основ ы вается на принципах:
· презумпции потенциаль ной экологической опасности любой намечаемой хозяйстве н ной и иной деятельности;
· обязательности проведения госуд арственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
· комплексности оценки воздействи я на окружающую природную среду х о зяйственной и иной деятельности и ее последствий;
· обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экол о гической экспертизы;
· достоверности и полноты информац ии, представляемой на экологическую экспертизу;
· независимости экспертов экологи ческой экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области эко логической экспертизы;
· научной обоснованности, объектив ности и законности заключений экологической эк с пертизы;
· гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
· ответственности участников экол огической экспертизы и заинтересованных лиц за о р ганизацию, проведение, качество эко логической экспертизы.
Последовател ьное соблюдение названных принципов в процессе организации и пров е дения государственной экологич еской экспертизы – важнейшее требование и условие ее э ф фективности в обеспечении реализац ии экологического права. На практике в связи с соблюдением этих принципо в возникает н е мало проблем.
Сформулированные нормы-принципы экологической экспертизы являются ст ержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность и социал ьное назначение экологической экспертизы, основу ее правового регулир о вания и осуществления. Прин ципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в эколого-экспе ртном процессе, включая заказчика планируемой деятельности, проектные организации, эколого-экспертные органы и организ а ции.
Определим кратко содержание каждого из принципов.
Принцип презумпции потенциальной экологической о пасности любой намеча е мо й хозяйственной и иной деятельности означает , что пр и оценке материалов, являющи х ся объектом экологической экспертизы, эксперты дол ж ны исходить из того, что реализация с оответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружа ющую приро д ную среду. С учето м этой презумпции перед лицами, участвующими в процессе экологической э ксперт и зы, стоит первоочере дная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействи й. Основываясь на полученных данных, они должны опред е лить и оценить меры по охране окружа ющей среды от вредных воздействий и рациональному использов а нию природных ресурсов, нейтрализую щие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоох ранного зак о нодательства.
Принцип обязательности проведения государственн ой экологической экспертизы до принятия решений о р еализации соответствующего объекта адресован заказчику планируемой д еятельности и органам государственной эк о логической экспертизы. Для заказчика это означает, что он не вправе принять решение о реализации планируемой деятельности и осущ ествлять ее, если она в соответствии со ст. 11 и 12 Федерального закона «Об эк ологической эксперт и зе» пр едставляет собой объект государственной экологической экспертизы. До принятия решения он обязан представить материалы на государственную э кол о гическую экспертизу со гласно п. 1 ст. 14 этого Закона.
Для Госкомэкологии или его территориальных органов из этого принципа в ытекает обязанность принять на экспертизу материалы, соблюдая при этом положения п. 1 ст. 14 Закона, организовать и провести государственную эколо г и ческую экспертизу.
Хотя принцип комплексности оц енки воздействия на окружающую природную среду хоз яйственной и иной деятельности и его последствий распространяется на о ба рег у лируемых Законом вид а экологической экспертизы, в полной мере его обязаны соблюсти прежде вс его органы государственной экологической экспертизы. Требовать от общ естве н ной экологической эк спертизы, проводимой инициативно, всесторонней оценки экспорт и руемых материалов нельзя.
Изложенный принцип обязывает органы и комиссии государственной эколог ической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на пр иродную среду в процессе реализации объекта экспертизы.
С учетом того, что в законодательстве об охране окружающей среды отсутст вует пока толкование понятия экологической безопасности и его требова ний, принцип обязательн о сти учета требований экологической безопасности при ее проведении выглядит в извес т ной степени абстрактно. Как минимум, он обязывает субъектов эколого-экспертного проце с са обеспечивать соблюдение нормати вов качества окружающей природной среды, устана в ливаемых на уровнях, безопасных для здоровья челов ека, объектов животного и растител ь ного мира, правовых экологических требований к размещению, п роектированию, строител ь ст ву, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и в кон ечном счете права каждого на благоприятную окружающую ср е ду.
Принцип достоверности и полноты информации , представляемой на экологическую эк спертизу, прежде всего обязывает заказчика обеспечить предъявление до стоверной и по л ной информац ии об объекте экспертизы.
Достоверной является бесспорная информация, не вызывающая сомнений, не искаженная, соответствующая требованиям законодательства, других норм а тивных правовых актов и нор мативно-технических документов, с учетом специфики объекта экспертизы, подтве р жденная лабораторны ми исследованиями или специальной экспертизой, либо иным способом, уста новленным законод а тельство м РФ.
Полной является информация об объекте, передаваемая на экологическую э кспертизу, в объеме, в котором может и должен обладать ею заказчик план и руемой деятельности для тог о, чтобы выполнить адресованные ему требования законодательства об охр ане окружа ю щей среды.
Если объект экологической экспертизы несет конфиденциальную информац ию (гос у дарственную, произво дственную и иную предусмотренную законом тайну), требование о полноте пр едставления информации выполняется в соответствии с действующим закон од а тельством РФ – Законом Р Ф «О государственной тайне», Гражданским кодексом РФ и др у гими нормативными правовыми актами , регулирующими отношения в данной сфере. Пунктом 5 ст. 16 Фед е рального закона «Об экологической э кспертизе» установлена обязанность эксперта государственной экологи ческой экспертизы обеспечивать конфиденц и альность сведений, представленных на государственную э кологическую экспе р тизу. Чт о же касается общественной экологической экспертизы, то в соответствии со ст. 21 этого Закона она не может проводиться по объектам, сведения о кото рых составляют государственную, комме р ческую и (или) иную охраняемую законом тайну.
Соблюдение заказчиком принципа достоверности и полноты информации, пр едставляемой на экологическую экспертизу, согласно п. 1 ст. 14 коммент и руемого Закона является условие м проведения государственной экологической экспертизы. При невыполнен ии зака з чиком данного принц ипа орган государственной экологической экспертизы не вправе проводит ь экспертизу. Если нар у шение заказчиком принципа обнаруживается по ходу проведения экологической э кспертизы, то с учетом характера нарушения эколого-экспертный орган м о жет либо затребовать предст авление достоверной и полной информации, либо вернуть зака з чику материалы экспертизы на дорабо тку.
Принцип независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий в области экологичес кой экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эк с перта, выполняемую в соответст вии с требованиями законодательства об экологической эк с пертизе, техническим заданием на ее проведение, задачами, поставленными перед экспертом руководителем эк с пертной комиссии или руково дителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценк ах экспортируемого объекта и выводах по нему. Оказ ы ваемое в любых формах давление на не го является противоправным.
Не умаляя значения других принципов, можно утверждать, что принцип научной обоснованности, объективности и законност и заключений экол о гическ ой экспертизы – один из основных. Каждая из его сост авных частей имеет собственное содержание.
Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованны. Э то треб о вание касается как и ндивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений эк о логической экспертизы. Содержащ иеся в заключении суждения и выводы должны быть н а учно аргументированны. Критериями п ри этом могут служить не только собственные нау ч ные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитет ных ученых, но главным образом положения закон о дательства в области охраны окружающей среды и приро допользования.
Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объекти вность проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта эко л о гической экспертизы и под готовке включаемых в заключение выводов каждым участником эколого-экс пертного процесса и комиссией в целом.
Принцип законности заключений экологической экспертизы – сердцевина эколого-экспертной деятельности. Соблюдение этого принципа при ее пров едении определяет масштаб обеспечения реализации экологического прав а. В Законе РФ «Об охране окр у жающей природной среды» названный п ринцип сформулирован по-другому: принцип з а конности выводов государственной экологической экспе ртизы. Соблюдение принципа з а конности при проведении государственной экологической экс пертизы действительно имеет особое знач е ние с учетом обязательной юридической силы заключения.
С учетом этого содержание принципа законности заключений экологическо й экспертизы означает, что при планировании, проектировании деятельн о сти, представляющей собой о бъект будущей государственной экологической экспертизы, заказчик (про ектировщик) об я зан учесть (вы полнить, соблюсти) экологические требования, в том числе предусмотренны е законодательством об охране окружающей среды и природопользовании. Е сли в процессе проведения государственной экологической экспертизы да нного объекта эксперты устана в ливают, что планируемая деятельность соответствует экологи ческим требов а ниям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если за казчиком не в ы полнены (не соб людены) экологические требования, то комиссия не вправе допустить реал и зацию объекта; другими слов ами, комиссия не вправе дать положительное заключение. Если такое заключ ение все же дается, это служит основанием для вывода о нарушении принцип а з а конности при проведении государственной экологической экспертизы.
Таким образом, при проведении государственной экологической экспертиз ы должны быть выполнены не только требования Федерального закона «Об эк ологической экспертизе», но и иных актов законодательства об охране при роды России. В противном случае наруш а ется ч. 2 ст. 15 Конституции России, согласно которому органы госу дарственной власти, о р ганы м естного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Ко н ституцию РФ и законы.
При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны руководствоваться не соображениями политич е ско й, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывод а, заключения, а соображениями научной обоснованн о сти, объективности и законности.
Принцип гласности, участия общественных организац ий (объединений), учета общественного мнения при проведении экологическ ой экспертизы является проявлением демократизации российского права окружающей среды и средством реализации права гра ж дан на благоприятную окружа ющую среду.
Данный принцип устанавливает обязанность других субъектов эколого-экс пертного процесса выполнить требования законодательства в области эко логической экспертизы о т но сительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологи ческой экспертизе, участия в ней общественных орган и заций (объединений), учета обществен ного мнения. Невыполнение ими этой обязанности является правонарушени ем и соответственно основанием для пр и влечения виновных лиц к ответственности.
Требование гласности экологической экспертизы направлено на информир ование о т дельных граждан, об щественных организаций и населения, а также государственных органов о д еятельности, связанной с экологической экспертизой. Такая информация м ожет удовл е творять различн ые потребности названных субъектов – она может быть необходима для з а щиты права на благоприятную окружающую среду, для принятия решения о проведении общественной экол о гической экспертизы, иных ц елей. Требование гласности экологической экспертизы закреплено в ряде статей Федерального закона «Об экологической экспе р тизе».
Принцип ответственности участников экологическо й экспертизы и заинтерес о в анных лиц за организацию, проведение, качество эколо гической экспертизы адресован, видимо, в основном участникам государст венной экол о гической экспе ртизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы, они будут нести ответственность, пред у смотренную действующим законодате льством.
Что касается практики соблюдения названных принципов при организации и проведении экологической экспертизы, то их нарушения имеют место. К пр и меру, при проведении госуда рственной экологической экспертизы материалов технико-экономическог о обоснов а ния (ТЭО) проектиро вания и строительства высокоскоростной пассажирской железнодоро ж ной магистрали (ВСМ) Санкт-Петер бург – Москва были нарушены принципы независимости экспертов эк о логической экспертизы и законно сти заключений экологической экспертизы. Заключение по ней было обжало вано в Генеральную прокуратуру РФ.
В результате прокурорской проверки установлено, что при проведении экс пертизы действительно были нарушены принципы законности ее выводов, не зависимости. Подтве р ждены ф акты психологического давления на членов экспертной комиссии со сторо ны разработчиков ТЭО и представителей Росси й ского акционерного общества ВСМ при проведении эксп ертизы, подписании группового и сводного экспертных заключений. Следст вием выя в ления этих нарушен ий явилось лишь поручение Минприроды России принять меры по на д лежащему оформлению сводного заклю чения по ТЭО строительства ВСМ.
4 .2 Развитие законодательства в области экологической экспе ртизы
Традиционно экологически значимые хозяйственные реше ния принимались в России путем их согласования с государственными прир одоохранительными органами. В законод а тельстве это выражалось, к примеру, так, как это сделано в ст. 30 З акона РСФСР «Об охране атмосферного воздуха», согласно которой определ ение мест строительства, проекты стро и тельства и реконструкции предприятий, сооружений и других об ъектов, влияющих на с о стояни е атмосферного воздуха, согласовываются с органами, осуществляющими го сударс т венный контроль за о храной атмосферного воздуха, и другими органами в с о ответствии с законодательством. Сог ласование выражалось в том, что уполномоченное лицо соответс т вующей государственной структуры с тавило подпись на подготовленном документе. Раз у меется, данное лицо могло не подписать этот докумен т, что влекло за собой либо корректировку материалов, предста в ленных на подпись, либо привлечение для подписания другого лица.
Причем согла сование оставалось основным инструментом принятия решения даже т о гда, когда в природоохранительно й практике России уже применялась государственная эк о логическая экспертиза. Такая экспер тиза развивалась в 70– 80-е гг. в рамках Госплана и Го с комитета по науке и технике (ГКНТ) и регулировалась актами этих ведомств. Можно пре д положить, что на том этапе государственная экологическая экс пертиза также играла полож и тельную роль при подготовке экологически значимого хозяйственного реш ения. Важно по д черкнуть, что эта роль могла проявляться при подготовке решения, а не при его принятии. Государственная экспертиза не влияла на принятие решения потому, что ее заключения н о сили рекоменд ательный характер. В условиях всевластия хозяйственных ведомств эти з а ключения игнорировались.
Ситуация изменилась с принятием Закона РСФСР «Об охране окружа ю щей природной среды», впервые в отеч ественной практике урегулировавшего на законодательном уровне требов ания по проведению государственной экологической экспертизы. Несмотря на дефе к ты ряда норм, содерж ащихся в гл. V Закона, очевидно, что к оценке значимости экологической эксп ертизы был пр о явлен качеств енно новый подход. Правда, Закон предусмотрел лишь ряд наиб о лее общих правил, касающихся эколог ической экспертизы, указав при этом, что порядок проведения государстве нной экологической экспертизы регулируется законод а тельством РФ и республик в составе Ф едерации. Принятие Закона об экологической экспе р тизе затягивалось, и в этих условиях было оправданным принятие Положения о государс т венной экологической экспертизе, утвержде н ного постановлением Правительс тва России от 22 сентября 1993 г.
Детальное регу лирование организации и проведения экологической экспертизы осущ е ствляется Федеральным законом «Об экологической экспертизе», другими федеральными законами, иными но рмативными правовыми актами РФ, а также законами и иными норм а тивными правовыми актами ее субъект ов.
В числе упоми наемых здесь других федеральных законов, устанавливающих требов а ния относительно экологической экспертизы, следует назвать Федеральный закон «О живо т ном мире» (ст. 20).
Что касается иных нормативных правовых актов РФ в области экологическо й экспертизы, то их принятие предусмотрено в основном Федеральным з а коном «Об экологической экспер тизе». В соответствии с п. 3 ст. 5 Закона постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. утверждено Положение о п о рядке проведения государст венной экологической экспертизы. Ряд важных нормативно-технических до кументов в данной сфере принят Гос у дарственным комитетом охраны окружающей среды. Так, конкретн ые требования к соде р жанию м атериалов, направляемых на государственную экологическую экспертизу, опред е ляются Инструкцией п о экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвер жденной приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г., согласованной с Мин и стерством строительства РФ.
4 .3 Объекты госуд арственной экологической экспертизы
С учетом роли экспертизы как инструмента охраны окружаю щей среды и обеспечения выполнения экологических требований при приня тии решений важным является вопрос об объектах, по которым проведение го сударственной экспертизы обязательно. В Законе «Об охране окружающей п риродной среды» презюмируется потенциальная экологическая опасность любой намечаемой х о зяйстве нной и иной деятельности. В соответствии со ст. 37 этого Закона государстве нной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроек т ные и проектные материалы п о объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ неза висимо от их сметной стоимости и прина д лежности, а также экологические обоснования лицензий и серти фикатов. Дефект этой нормы не только в том, что в ней не ук а зана связь материалов и их реализац ии с вредным воздействием на окружающую среду. Практически нереально пр овести государственную экологическую экспертизу всех матери а лов по объектам и мероприятиям, наме чаемым к реализации на территории страны.
В целом можно сказать, что в перечень включены наиболее значимые объекты, тр е бующие обязательной государственн ой экологической экспертизы. Включение некоторых объектов отражает но вые подходы государства к реш е нию вопросов охраны окружающей среды, обусловленные национа льными потребностями или международными обязательствами, вытекающими из догов о ров РФ.
Так, в соответствии со ст. 11 и 12 Федерального закона в число объектов обязат ельной государственной экологической экспертизы включены проекты пра вовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействи ям на окружающую природную среду. Причем на федеральном уровне обяз а тельной экспертизе подлежат пр оекты правовых актов РФ как нормативного, так и ненормативного характер а.
Глава 5 . Экологическая сертификация.
5 .1 Поня тие и назнач ение экологической сертификации
Экологическая сертификация (экосертификация) – одно из нап равлений природоохран и тельной деят ельности в России. Обязательная экологическая сертификация товаров (ра бот и услуг), на которые законом установлены требования, направленные на обеспечение безопасности жизни, здоровья потребит е лей и охраны окружающей среды .
Сертификация про дукции в соответствии с Законом РФ от 10 июня 2003 г. «О сертиф и кации продук ции и услуг» – это деятельность по подтверждению соответствия продукц ии установленным требованиям.
Экологическая сертификация – деятельность по подт ве р ждению соответствия сер тифицируемого объекта предъявляемым к нему экологич е ским требованиям . При этом под экологическими понимаются требования, уста новленные в законодательных и иных нормативных актах в области природо пользования и охраны о к ружающей сред ы.
Экологическая сертификация как мера охраны природы и экологических пр ав граждан имеет сходство с государственной экологической экспертизой , целью которой также являе т ся опреде ление соответствия объекта экспертизы экологическим требованиям. Прин цип и альное различие между этими мера ми – в объекте. Так, один из объектов обязательной гос у дарственной экологической экспертизы – проекты техни ческой документации на новые технику, технол о гию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, кото рые входят в перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоче нным государственным о р ганом в облас ти экологической экспертизы, в том числе на зак у паемые за рубежом товары. Но если объекты экспертизы – это все гда предпроектные, проектные и предплановые док у менты, то объекты экологической сертификации – готовая продукция. Соответственно об ъ ектами экологической сертификации является новая техника, материалы, веществ а. Включ е ние товаров и услуг в перечен ь обязательной экологической сертификации в соответствии со ст. 11 и 12 Фед ерального закона «Об экологической экспертизе» служит осн о ванием для их отнесения к объектам обязатель ной государственной экологич е ской э кспертизы.
С помощью экологической сертификации решается ряд важнейших задач по о беспеч е нию рационального использов ания природных богатств, охраны окружающей среды и здоровья людей от вре дного воздействия экологически п о те нциально опасной продукции или услуг. Она способствует:
• предупреждению появления на рынке и реализации экологически опа с ной продукции и услуг и соответственно п редупреждению вреда природной среде;
• внедрению экологически безопасных технологических процессов и об о рудования;
• производству экологически безопасной продукции на всех стадиях ее ж изненного цикла, повышению ее качества и конкурентоспособности;
• созданию условий для организации производств, отвечающих установле нным экол о гическим требованиям;
• совершенствованию управления хозяйственной и иной деятельностью;
• предотвращению ввоза в страну экологически опасных продукции, техно логий, отх о дов, услуг;
• интеграции экономики страны в мировой рынок и выполнению международ ных об я зательств.
Экологическая сертификация служит, таким образом, средством подтвержд ения экол о гически значимых показате лей качества продукции, заявленных изготовителем; содействия потребит елям в компетентном выборе экологически благополучной продукции; конт роля безопасности продукции для окружающей среды жизни, здоровья и имущ ества; защиты п о требителя от недоброс овестности изготовителя (продавца, исполнителя). Выступая в качес т ве инструмента защиты экологических и эк ономических интересов России, экологическая сертификация содействует вхождению России в мировое экономическое пространство, пр о изводству конкурентоспособной отечественн ой продукции, служит средством контроля за ввозом в страну экологически вредной продукции.
Экологическая сертификация проводится в России в виде обязательной и д обровол ь ной. Она обязательна в случая х, установленных законодательством России и субъектов РФ. Проведение об язательной экологической сертификации означает, что государство берет на себя защиту общественных интересов, св я занных с обеспечением экологических интересов населения и охран ы окр у жающей природной среды, рациона льного использования, охраны, воспроизводства природных ресурсов и в др угих предусмотренных законодательством сл у чаях. Для проведения обязательной экологической сертификаци и Госкомэкологии РФ с о ставляет и утве рждает Перечни объектов, подлежащих обяз а тельной экосертификации.
Обязательной сертификации подлежат также согласно ст. 71 Лесного кодекса РФ др е весина, отпускаемая на корню, и в торостепенные лесные ресурсы. Организация и проведение обязательной с ертификации указанных лесных р е сурс ов осуществляются федеральным органом управления лесным хозяйством. П орядок проведения сертификации определяется Правительством РФ.
Добровольная экологическая сертификация осуществляется в тех случаях , когда в законодательных актах РФ не предписана обязательная сертифика ция и проводится по ин и циативе заявит еля-природопользователя или юридического лица, выполняющего распоряди тельные функции в области использования пр и родных ресурсов, на основе договора между органом по сертифик ации и заяв и телем.
5 . 2. Нормативные акты в области э кологической сертификации
Несмотря на новизну рассматриваемой правовой меры охраны окружа ю щей среды, имеется ряд нормативных правовых актов, устанавливающих треб о вания по экологической сертификаци и, хотя в Законе РФ «Об охране окр у жающей природной среды» о ней даже не упомина ется. Трудно объяснить, почему, но не предусматривается правовое регулир ование экологической серт и фикации и в проекте Федерального закона «Об охране окружающей природной среды», п одготовленном еще в Минприроды России и представленном Прав и тельством РФ в Государственную Думу.
Ряд конкретных тр ебований в сфере экологической сертификации уст а новлен Законом «О защите прав потребителей». В частности, Закон предусматривает, что товар (работа, услуга), на который законами или стандартами уст а новлены требования, обеспечивающие безопасность жизни, здоровья потреб и теля, охрану окружающей среды и предотвращение причине ния вреда имущес т ву потребителя, а та кже средства, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья потребител я, подлежат обязательной сертификации в установленном п о рядке (ст. 7). В качестве гарантии соблюдения тре бования об обязательной сертификации т о варов служит положение этого Закона, в соответствии с которым не д опускается продажа товара (выполнение работы, оказание услуги), в том чис ле импортного, без информации о проведении его обязательной сертифик а ции и не маркированного в установлен ном порядке знаком соответствия требованиям, указанным в п. 1 приведенно й ст. 7. Перечни товаров (р а бот, услуг), по длежащих обязательной сертификации, утверждаются Правительством РФ.
Наиболее общие требования относительно экологической сертификации ус тановлены также в Законе РФ «О сертификации продукции и услуг». Причем с ертификация продукции, влияющей на состояние окружающей среды, выделен а как одно из направлений сертифик а ци и.
В целях создания условий, способствующих развитию конкуренции в област и серт и фикации между организациями и предприятиями различных форм собственности, распор я жением Правительства РФ утверждена Программа демонопо лизации в сферах стандартиз а ции, метр ологии и сертификации от 20 февраля 1995 г .* В данной Программе предусмотрено, что в рамках федерал ь ной инновационной программы «Сертификация и метрология» предусматрив а ется увел ичить сеть аккредитованных испытательных лабораторий (центров), что поз волит расширить испытательную базу для проведения сертификации и созд ать ко н курентную среду в области как обязательной, так и добровольной сертификации.
Имеется ряд подзаконных актов, регулирующих отношения по экологической сертиф и кации. Это – постановление Правительства РФ от 27 м арта 200 4 г. «О сертифик ации без о пасности промышленных и опы тно-экспериментальных объектов предприятий и организ а ций оборонных отраслей промышленности, испо льзующих экологически вредные и взрыв о опасные технологии»; «Порядок проведения сертификации продукци и», утвержденный п о становлениями Гос с тандарта России от 1 декабря 200 3 г . и от 21 сентября 200 4 г.; Положение о п о рядке осуществления в г. Москве экологическо го контроля автотранспортных средств с введением экологического серти фиката автотранспортного средства единого о б разца, утвержденное постановлением правительства Москвы от 18 июня 1996г.
Детальное регулирование экологической сертификации на федеральном ур овне осущ е ствляется на основе ведомс твенных актов Государственного комитета по охране окружающей среды (Ми нприроды РФ). Наиболее значимыми а к та ми являются:
• Основные положения системы сертификации по экологическим требовани ям для предупреждения вреда окружающей природной среде (системы экол о гической сертификации), утвержденны е приказом Минприроды России от 23 января 1995г.;
• Руководящие документы (РД) по природоохранной сертификации. Федераль ная си с тема природоохранной сертифи кации РД 001-93;
• Перечень нормативно-методической документации, обеспечивающей проц есс пров е дения экологической сертиф икации, включающий: Основные положения системы эколог и ческой сертификации; Положение о головном ор гане по экологической сертификации; Порядок проведения экологической сертиф и кации; Положение о порядке выд ачи экологических сертификатов; Положение о территориальных органах п о экологической сертификации и порядок их аккр е дитации; Положение об испытательных лабораториях (центрах) и порядок их аккредитации; Положение о государственном реестре по эколог ической сертификации, п о рядок формир ования и правила его ведения; Положение о знаке соответствия на экологич е скую безопасность; Номенклатура пер воочередных объектов экологической сертификации; Оценка критериев эко логической безопасности объектов экологической сертификации и пакет н ормативных докуме н тов, содержащих ко личественные показатели этих критериев.
5 . 3. Направления и объекты эколо гической сертификации
Направления экологической сертификации определены Соглаш ением о взаимодейс т вии Минприроды и Г осстандарта России в работах по стандартизации, метрологии и сертифика ции в области регулирования использования пр и родных ресурсов, охраны окружающей среды и экологической безо пасности продукции и технологических процессов, подписанным 31 марта и 5 а преля 1993 г., а также Основными направ лениями работ по формированию системы экологической сертификации, раз работанными в Минприроды России.
В область экологи ческой сертификации входят:
1. Продукция (в том числе и та, которая сегодня сертифицируется в соответст вии с эк о логическими требованиями в с истеме сертификации ГОСТ Р, но после создания системы экологической сер тификации перейдет в нее).
2. Технологические процессы:
• направленные на добычу и заготовку природных ресурсов;
• связанные с транспортировкой природных ресурсов, продукции и отх о дов;
• связанные с хранением природных ресурсов, продукции и отходов;
• направленные на извлечение (получение) веществ из природных ресурсов (технологические процессы получения металла в черной и цветной мета л лургии, целлюлозно-бумажной промышл енности и т.п.);
• связанные с машиностроением, приборостроением, использующие в качес тве сырья продукцию предыдущих технологических процессов;
• природоохранные, направленные на снижение негативных видов воздейс твий осно в ного производства на окруж ающую среду.
3. Отходы производства и потребления:
• при добыче и заготовке природных ресурсов;
• в процессе транспортировки природных ресурсов и продукции;
• в процессе хранения природных ресурсов и продукции;
• в основном технологическом процессе переработки природных ресурсов и продукции из них;
• в природоохранном технологическом процессе, направленном на снижен ие негати в ных видов воздействия осно вного производства на окружающую среду.
4. Природные ресурсы:
• земельные ресурсы;
• водные ресурсы;
• ресурсы животного и растительного мира;
• ресурсы недр и полезные ископаемые;
5. Объекты окружающей среды:
• охраняемые природные объекты (лесные массивы, водоемы, болота, другие определенные границами участки территорий и акваторий), предназначе н ные для сохранения и воспроизводств а экосистем и отдельных видов природных ресурсов, флоры, фауны и лан д шафтов;
• природные объекты, предназначенные для хозяйственного использов а ния.
6. Экологические услуги:
• по производству, установке, техническому обслуживанию природоохран ного оборудования, ремонту контрольно-измерительных приборов прир о доохранного назначения;
• по рекультивации, восстановлению, проведению санационных меропри я тий;
• по экологическому обучению, переподготовке кадров, повышению кв а лификации, экологическому аудированию.
При составлении или уточнении состава объектов для экологической се р тификации по каждому ее направлению должен быть установлен перечень соответствующих этим объе к там природоохранных нормативных документов (ПНД), содержащих экологические треб о вания, соответствие которым будет доказываться при проведении экологи ческой сертифик а ции этих объектов со гласно определению понятия «экологическая сертификация соответс т вия».
Так, по решению правительства Москвы одним из объектов обязательной эко логич е ской сертификации являются ав тотранспортные средства юридических лиц в части соблюд е ния ими требований стандартов по токсичност и и дымности отработавших газов.
Глава 6 . Кадастры природных ресурсов
6 .1 Понятие кадастра природных ресурсов
Экологический аспект развития российской экономики требу ет осуществления широкого спектра мероприятий, направленных на сохран ение окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов : охрану атмосферы, рациональное использование земельных ресурсов; сохр анение лесов, борьбу с опустыниванием и засухой, сохранение биологическ ого разнообразия, охрану и рациональное использование водных ресурсов, комплексное решение проблемы отходов, экологизация всей хозяйственной деятельности, интенсивного использования эколого-экономического поте нциала страны в целом и каждого субъекта Федерации в отдельности. Послед нее особенно важно, когда в стране идет процесс повышения роли субъектов Российской Федерации, децентрализация экономики, разграничение компе тентности в области управления хозяйственной деятельностью между разн ыми уровнями государственной власти, особенно между Центром и регионам и. Во всех указанных процессах особое место занимают природные ресурсы. Природно-ресурсный потенциал любой территории является основой социал ьно-экономического развития и экологического благополучия. Поэтому пр авильная оценка имеющихся природных ресурсов в каждом регионе будет им еть решающее значение при принятии управленческих решений и реализаци и программ развития. Все это на первый план выдвигает задачу учета и соци ально-экономической оценки природных ресурсов каждого субъекта Федера ции и административного района. Проблема эта наиболее успешно может реш аться путем формирования и ведения отраслевых ресурсных кадастров, кот орые давно осуществляют, и комплексных территориальных кадастров прир одных ресурсов (КТКПР), формированию которых положил начало широкий эксп еримент с 1993 года. К 1996 году в эксперименте участвовали 33 субъекта Российско й Федерации. В процессе этого эксперимента многое изучено, проверено пра ктикой, наблюдениями, проводится отработка механизма формирования ком плексных территориальных кадастров природных ресурсов как информацио нной базы для принятия экологически обоснованных управленческих решен ий в сфере природопользования с учетом приоритетов социально-экономич еского развития территорий и сохранения окружающей природной среды.
Результаты эксперимента показывают, что существующие ресурсные (отрас левые) кадастры как банки ценной и развернутой информации о природных ре сурсах в первую очередь должны стать основой построения новой информац ионной системы о природных ресурсах потенциальных территорий Российск ой Федерации. Эта новая система получила название Комплексный территор иальный кадастр природных ресурсов (КТКПР).
Кадастрами природных ресурсов называет ся свод экономич е ских, экологически х, организационных и технических показат е лей, характеризующих качество и количество природного ресурса, с остав и категории пользователей.
Данные кадастров сл ужат обеспечению рационал ь ного испол ьзования природных ресурсов и охране окружающей среды от вре д ных воздействий. На основе кадастров проводит ся денежная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер п о восстановлению наруше н ного состоян ия природы. Важно, чтобы данные о качественных характеристиках пр и родных ресурсов, содержащиеся в соответст вующих кадастрах, служили основой при принятии решения о предоставлени и природного ресурса в пользов а ние.
Единого кадастра природных ресурсов н е существует. Кадастры представлены по видам природного ресурса. По общи м их целям и структуре все они образуют единую экономико-правовую схему. Кадастры бывают двух видов: территориальные и отраслевые.
Территориальные кадастры - это кадастры, которые ведут ся в отдельной территории и охватывают все элементы окружающей среды в д анной территории.
А отраслевые кадастры вед утся уже по от дельным элементам.
6 .2. Отрасле вая классификация кадастров природных ресурсов
Государственный земельный кадастр. Состав данных, которые должны быть пол у чены при ведении земельного кадастра, определяется ст. 110 З емел ь ного кодекса РСФСР. Эти данные вк лючают: количество земель, распределение их по категориям, качественный состав земель, их распределение по использованию, собственников земли, в ладельцев, пол ь зователей, арендаторо в.
Данные кадастровой оценки земель применяют при планиров ании использования з е мель, распредел ении по целевому назначению, их предоставлении и изъятии, при определени и платежей на землю, для оценки степени рационал ь ного использования земель.
Ведение государственного земельного кадастра возложено на органы Г о сударственного комитета РФ по земель ным ресурсам и землеустройству.
Государственный кадастр месторождений и проявлений по лезных ископаемых. Ведется в целях обеспечения разработ ки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, к омплексного использования м е сторожд ений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их д обыче, а также в других целях.
Данный вид кадастра ведется на основе геологической информации, предст авляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и террит о риальный фонд геологической информации, а также на основе государственной отчетност и предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископае мых и их добычу, представляемой в указа н ные фонды.
Наряду с ведением кадастра с целью учета состояния минерально-сырьевой базы в е дется государственный баланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать свед е ния о количестве, качестве и степени изученно сти запасов каждого вида полезных ископа е мых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их разме щении, о степени промышленного освоения, добыче потерях и об обеспеченно сти промышленности разведа н ными запа сами полезных ископаемых на основе классификации их запасов, которая ут ве р ждается в порядке, устанавливаемо м Правительством РФ (ст. 31 Закона «О недрах»).
Государственный лесной кадастр ведет Фе деральная служба лесного хозяйства Ро с сии. В соответствии со ст. 69 Лесного кодекса РФ государственный лес ной кадастр содержит систему сведений о правовом режиме лесного фонда, к оличественном и качественном состоянии лесов, подразделении лесов на г ру п пы и категории защитности, экономи ческую оценку лесов.
Данные кадастра используются для определения экономического и экол о гического значения лесов, выбора лесо сырьевых баз для заготовки древесины, проведения лесовосст а новительных работ, замены малопродуктивных л есов высокопродуктивными лесными угодьями.
Государственный водный кадастр ведется в соответствии со ст. 79 Во д ного кодекса РФ. Государственный водный кадастр представляет собой свод данных о вод ных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных об ъ ектов, о водопользователях. Он ведется в Росси и по единой системе и основ ы вается на д анных государственного учета вод. Водный кодекс обязывает водопользов ателей представлять в специально уполномоченный госуда р ственный орган управления использованием и о храной водного фонда данных, подлеж а щ их включению в водный кадастр.
Данные государственного водного кадастра являются основой для приняти я решений при осуществлении государственного управления в области и с пользования и охраны водных объектов и должны представляться в порядке, установленном законодательством РФ.
Ведение государственного водного кадастра осуществляется специально уполномоче н ным государственным орга ном управления использованием и охраной водного фонда с уч а стием государственного органа управления в о бласти гидрометеорологии и мониторинга о к ружающей среды (по поверхностным водным объектам) и государственн ого органа управления использованием и охр а ной недр (по подземным водным объектам).
Специально уполномоченный государственный орган управления использо ванием и охраной водного фонда обязан обеспечить доступ к информации, со держащейся в водном кадастре, в порядке, установленном водным законод а тельством Российской Федерации.
Наряду с ведением государственного водного кадастра ВК РФ (ст. 75) предусма тривает ведение водохозяйственных балансов, которые представляют собо й расчетные материалы по сопоставлению потребности в воде с имеющимися на данной территории водными ресурс а ми. Водохозяйственные балансы предназначены для оценки наличия и степе ни использов а ния водных ресурсов по б ассейнам водных объектов и соответствующим территориям суб ъ ектов РФ и используются для планирования и пр инятия решений по вопросам использ о в ания и охраны водных объектов. Составление водохозяйственных балансов осуществляется сп е циально уполномоч енным государственным органом упра в л ения использованием и охраной водного фонда.
Государственный кадастр объектов животного мира предусмотрен ст. 14 Федерал ь н ого закона «О животном мире». Этот вид кадастра содержит совокупность св едений о ге о графическом распростране нии объектов животного мира, их численности, а также характ е ристику среды обитания, информацию об их хозя йственном использовании и другие необх о димые сведения.
Ведется в целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохр анения и восстановления среды его обитания. Количественный и качествен ный учет животных охотничьего фонда ведет Управление охоты и охотнич ь его хозяйства Минсельхозпрода Росси и. Учет рыбных запасов в количественном и качественном показателях во вн утренних водоемах ведет Комитет по р ы боловству РФ.
Государственный кадастр особо охраняемых природных те рриторий ведется в с о о тветствии со ст. 4 Закона «Об особо охраняемых природных территориях», а т акже пост а новлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных те р риторий». Он включает в себя сведения о статус е этих территорий, об их ге о графическо м положении и границах, режиме их особой охраны, природопол ь зователях, эколого-просветительской, научной , экономической, исторической и культурной ценности.
Этот вид кадастра имеет целью оценку состояния природно-заповедного фо нда, опр е деление перспектив развития сети данных территорий, повышение эффективности госуда р ственного контроля за соблюдением соответст вующего режима, а также учета данных терр и торий при планировании социально-экономического развития регио нов. Ведется органами Госкомэкологии России.
Проблема взаимос вязи и соотношения двух видов кадастров - отраслевых и территориальных б азируется, по существу, на необходимости постоянного сочетания террито риального и отраслевого экономико-хозяйственного взаимодействия в сис теме 'территория отрасль - природные ресурсы'. Эта система требует постоя нного совершенствования размещения производительных сил, региональны х связей, специализации и концентрации, схемы хозяйственных перевозок. Э то сочетание всегда будет влиять, на возрастающую роль территориальног о комплексного управления природопользованием. Оно определяется механ измом государственной политики устойчивого социально-экономического развития и требованиями гармонизации экономических и экологических пр облем в рациональном природопользовании страны и ее регионов.
Итак, кадастры являются сводом эконом ических, экологических, организационных и технических показателей, хар актеризующих количество и качество природного ресурса, состав и катего рии природою пользователей. Данные кадастров лежат в основе рациональн ого использования природных ресурсов, охраны природной среды, на их базе определяется денежная оценка природного ресурса, его продажная цена, си стема мер по восстановлению и оздоровлению окружающей среды.
Учет природных ресурсов ведется по объектам и классиф икационным единицам, принятым для каждого вида природных ресурсов. По ме ре повышения уровня учета классификационные единицы учета укрупняются в соответствии с задачами по территориальному управлению природополь зованием и охраной окружающей среды.
Информация КТКПР должна быть представлена в виде географических карт, т аблиц и описаний на электронных и бумажных носителях и унифицирована по масштабам карт, стандартам по сбору данных, родам классификаций, требова ниям режимов использования и методикам социально-экономической оценки . Унификация и согласование форм предоставляемых данных осуществляетс я ведущими отраслевые кадастры природных ресурсов федеральными органа ми исполнительной власти на основании возложенных на них в соответстви и с законодательством Российской Федерации функций.
Перечень обязательных кадастровых показателей по характеристикам каж дого вида природного ресурса разрабатывается Мин. природы России совме стно с другими федеральными органами исполнительной власти в области о храны окружающей природной среды и утверждается Мин. природы России.
Перечень дополнительных кадастровых показателей, необходимых для терр иториального управления, устанавливают органы государственного управ ления субъектов Федерации в зависимости от природно-ресурсной и хозяйс твенной специфики конкретной территории.
Глава 7 . Финансирование охраны окружающей среды
7 .1 Условия и цели финансирования
Адекватное ф и нансирование – важнейшее условие решения экологи ческих задач. Охрана природы – ф и нансовоемкое направление деятельности. Так, стоимость очист ных сооружений на предпр и ят ии составляет иногда до 40% стоимости самого предприятия. Финансирование меропри я тий по охране окруж ающей среды по остаточному принципу в России – одна из причин того, что п рирода в нашей стране находится в критическом состоянии. В то время как в СССР д о ля затрат на охрану ок ружающей среды в ВНП составляла всегда менее 1%, в 80-е гг. эти з а траты экономически развитых зарубе жных государств были: в США – 1,47% , в ФРГ – 1,5%, в Японии – 1,25%.
В Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» и меется два принципиально важных положения относительно финансировани я экологических программ и мер о приятий по охране окружающей природной среды (ст. 17). Первое кас ается указания источников ф и нансирования таких программ и мероприятий. Так, финансирован ие производится за счет:
• республиканского бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджето в органов местн о го самоупра вления;
• средств предприятий, учреждений и организаций;
• федерального, территориальных и местных экологических фо ндов;
• фондов экологического страхования;
• кредитов банков;
• добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и гр а ждан, а также других источников.
Таким образом, имеется достаточно широкий перечень источников, в том чис ле новых для российской природоохранительной практики. Имеются основа ния говорить о сущес т венном изменении финансирования природоохранных мероприятий в период перехо да к рыночной экономике. Ранее такими источн и ками были государственный бюджет и средства предпри ятий,
Второе новое положение, важное в практическом отношении, касается финан сирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей п риродной среды – в фед е раль ном, республиканских и других бюджетах оно должно выделяться отдельной строкой и обеспечиваться материально-техническими ресурсами. Это поло жение Закона призвано сл у жи ть гарантией того, что Правительство РФ при планировании государственн ого бюджета об я зательно пре дусмотрит финансирование охраны окружающей среды. Затем при принятии З акона о бюджете представительный орган должен проверить, выполнено ли П равительс т вом требование о финансировании природоохранных пр о грамм и меропрятий о тдельной строкой.
Как на практике осуществляется финансирование охраны окружающей среды ? Какова структура природоохранного финансирования по источникам?
В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция снижени я капитальных вложений в природоохранную сферу. Так, в 1995 г. из гос у дарственного бюджета финансировались только включенные в г осударственные программы мероприятия и деятельность природоохранных министерств и в е домств (Минп рироды России, Росгидромета, Роскомзема и др.). Абсолютная сумма бюджетно го природоохранного финансирования явл я ется мизерной. В 1994 г. р асходная часть государственного бюджета России на решение эколог и ческих задач составляла 0,6%, в 1996 г. эта доля равнялась уже 0,5%, в 1997 г. – 0,4%. Государственные ассигнова ния на природоохранные мероприятия сокр а тились в 1997 г. на 20%. Друг ими словами, по оценкам специалистов, на финансирование экологических п р о грамм, выполнение междуна родных обязательств России, содержание заповедников и пр и родоохранных органов, обновление и з ношенной и несовершенной ма териальной и технико-технологической базы средств нет. Продолжает дейс твовать остаточный принцип финанс и рования природоохранительной деятельности. В результате пр авовой оценки решения государством вопросов бюджетного природоохранн ого финансирования в названных объемах обоснован вывод о том, что им не о беспечивается экономич е ски й механизм соблюдения права граждан на окружающую среду. Для сравнения – в США при 15% бюджета, расходу е мых на военные нужды, на решение экологических проблем отпус кается 3%. У нас в 1997 г. на охрану окружа ющей среды предусматривалось 0,4% при 20-23% на оборону.
Представляетс я, что для постепенного решения задачи по обеспечению соблюдения права к аждого на благоприятную окружающую среду на законод а тельном уровне должна быть определе на некая оптимальная величина расходной части бюджета на охрану окр у жающей среды, ниже которой Прав ительство не вправе планировать бюджет.
Основными ис точниками финансирования капитального строительства в природ о охранной сфере оставались средс тва предприятий и организаций всех форм собственности, хотя и они были н езначительны.
В отечественной природоохранной литературе высказывались суждения о том, что затраты на охрану природы не окупаются, или во всяком случае ок у паются не скоро, и потому пре дприятия в них не заинтересованы. Мировая же практика свидетельствует о высокой э ф фективности влож ений в природоохранные проекты, дающие экономике эффект за предо т вращенный ущерб, в 10– 15 раз превыш ающий эти вложения. Переработка отходов, очистка сточных вод, рекультива ция земель при благоприятном инвестировании могут быть серье з ным источником доходной части бюдже та, а их экологическая и социальная значимость не вызывает сомнения.
Российские предприятия, загрязняющие окружающую среду, стараются избе гать пр и родоохранных затра т. К руководителям еще не пришло осознание того, что экологические затра ты влекут за собой повышение экологической э ф фективности предприятий. Так, после прорыва трубопро вода под Ханты-Мансийском и выброса в реку 3 тыс. тонн нефти очистные мероп риятия обо ш лись АО «Юкос» (пр едприятию, эксплуатирующему трубопровод) в 960 тыс. рублей. 360 тыс.рублей сос тавили штрафные санкции местного комитета экологии. Сто и мость же станка горизонтального бур ения, с помощью которого нефтепровод прокладывае т ся под дном реки и становится безопа сным, – 370 тыс. рублей. Легко подсчитать, что если бы экологические расчеты были сделаны заранее и станок приобретен до аварии, а не после нее, то «Юко с» не понес бы таких внушительных финансовых потерь.
Об интересах предприятий следует говорить в контексте развития мирово й эконом и ческой системы и вх ождения российских предприятий в мировое экономическое простра н ство. Одна из очевидных тенденци й развития мирового рынка – ужесточение экологических требований к пр одукции. Их выполнение может быть обеспечено только посредством экол о гизации самого производств а. Зарубежного покупателя часто интересуют не только экологические хар актер и стики товара, но и факт оры, связанные с его производством, в частности с сырьем. Не случайно акти вно развивается экологическая сертификация. Она служит инстр у ментом обеспечения конкурентоспос обности российской продукции. Для предприятия, пр е небрегающего экологическими интер есами сегодня, это озн а чает э кономический крах завтра.
Один из упущенных источников финансирования охраны окружающей среды – прив а тизация государств енных и муниципальных предприятий. При разумном подходе к политике прив атизации часть средств, полученных от пр и ватизации, могла быть использована на цели экологической санации приватиз и руемых пр едприятий.
В целом объем необходимого финансирования природоохран ной деятельно сти пре д приятия определяет ся в конечном счете за дачами, которые то или другое предприятие должно р ешать по выполнению адресованных ему прав о вых экологических требо ваний.
В условиях дефицита государственного бюджета и сложной эко номической ситуации в России важным источником финансирова ния природоохранной д еятельности являются вн е бю джетные эко логические фонды. Их формирование – новое для российского экологического права направление в р е гулировании финансирова ния природоохранных мероприятий. В условиях дефицита бюд жетных средств на охрану окружающей среды эколог ические фо н ды, по оценкам Гос комэкологии, спасают природоохранную систему.
Такие фонды были предусмотрены Законом Р Ф «Об охране окружающей приро д ной среды» для решения неотложных прирооохранительных з адач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации п ричиненного вреда и других природоохран и тельных задач. Единая система внебюджетных госу дарствен ных экологических фондов объединяет федерал ь ный эко логический фонд, республиканские, краевые, об ластные и мест ные фонды.
В соответствии со ст. 21 Закона фонды образуются из средств, поступающих от пре д приятий, учреждений, орг анизаций, граж дан, а также иностранных юридических лиц и гра ж дан, в том числе в виде:
• платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окру жающую природну ю среду, размещение отходов и другие виды загрязнения. В общей сумме пост уплений в эти фонды преобладают именно платежи за загрязнение природы (в 1995г.– 78,5%);
• сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологическ ие прав о нарушения;
• средств от реализации конфискованных орудий охоты и ры боловства, не законно д о бытой с их помощью продукции;
• полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, бан ковским депоз итам, от д о левого использова ния собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юр и дичес ких лиц;
• инвалютных поступлений от иностранных юридических лиц и граждан.
Средства экологических фондов зачисляются на специальные счета учр е ждений банков и распределяю тся в следующем порядке:
60% – на реализацию природоохранных мероприятий местно го (городского, ра йонн о го) значения;
30% – на реализацию природоохранных мероприятий респуб ликанского, крае вого, о б ластного значения;
10% – на реализацию природоохранных мероприятий феде рального зн а чения.
Существенным является то, что средства фондов имеют целевое назначение. Они расходуются на оздоровление окружающей при родной среды, насел е ния, реализацию мер и программ п о охране окружающей природной среды, воспроизводство природных ре сурс ов, научные исследования, внедрение экол о гически чистых технологий, строительство очистных соору жений, выплату ком пенсационных сумм гражданам в возмещение вреда, прич иненно го здоровью загрязнением и иными неблагоприятными воздейст вия ми на окружающую пр и родную с реду, развитие экологическо го воспитания и образования, иные цели, связ анные с охраной окружающей природной среды.
Так, основными направлениями финансирования из средств Федерального э кологич е ского фонда в 1995 г. являлись:
• строительство природоохранных объектов, а также предо ставление кр е дитов и выдача ссуд предпри ятиям на стро ительство, техническое перевооружение, реконструкцию и ка питальный ремонт объектов природоохранного н а значе ния (62%);
• участие в развитии материально-технической базы органов охраны пр и роды (26%);
• научно-исследовательские и опытно-конструкторские ра боты (1%).
Закон запрещает расходование средств экологических фондов на цели, не с вязанные с природоохранительной деятельностью. На практике это требов ание нарушалось. Проверки, проводимые, к примеру, Волжской природоохранн ой прокуратурой, выявили, что средства фондов использовались на строите льство дорог, объек тов культурного назначения, жилых домов и др.
Указом Президента РФ от 22 декабря 2003 г . «О формировании республ и канского бюджета Российской Федерации в 2004 г.», а затем Законом РФ «О бюджете Российской Фед ерации на 2005 г.» было признано необхо димым консолидировать в республиканском бюджете наряду с другими и вне бюджетные государственные экологические фонды. Прин и мая во внимание назначение и правов ой статус экологических фондов, а также то, что они составляют лишь 0,05% Феде рального российского бюджета, нельзя не согласиться с оце н ками, по которым консолидация этих ф ондов не оправдана ни с политической, ни с эконом и ческой, ни с экологической точек зрения.
Какова роль банков в решении экологических проблем в России? Среди комме рческих банков, активно проявляющих себя в сфере экологически ориентир ованной предпринимательской деятельности, выделяется Акционерный н а циональный банк охраны окру жающей среды (Эконацбанк). Он осуществляет следующие направления деятел ьности:
• кредитование и финансовую поддержку предприятий и организаций, выпу скающих экологически чистую продукцию;
• финансовую поддержку экологических проектов и экологического предп ринимател ь ства;
• введение нового вида вклада – «экологического», часть средств по кот о рому могла бы использовать ся на поддержку экологических программ, эксп е риментов, выдачу целевых природоохранных кредитов п редприятиям и гражд а нам и др.
В финансиров ании охраны окружающей среды в России участвуют зарубежные инвесторы. Н а их долю приходится в середине 90-х гг. 20% природ о охранного финансирования. Около 80% зарубежных инвест иций – вложения правительств и неправительственных орг а низаций и благотворительных органо в. Большая часть зарубежных средств тратится на работу в России зарубе ж ных же организаций или на ос уществление совместных проектов.
Одна из серьез нейших проблем финансирования природоохранной деятельности кас а ется определения структуры инве стиций с точки зрения их цел е вой направленности. Хотя в зарубежных государствах благодаря финансир ов а нию достигнут значитель ный прогресс в решении экологических проблем, там остается много нереше нных проблем. Одна из наиб о ле е острых – предупреждение загрязнений. Так, в Европе 80% промышленных капи таловложений в защ и ту окруж ающей среды по-прежнему направляются на меры «по очистке конца трубы» и только 20% тратится на полную реорганизацию производственных процессов.
В рамках права окружающей среды применительно к правовому регулирован ию пр и родоохранного финанс ирования целесообразно обратить внимание на ряд других проблем. Для реш ения некоторых вопросов охраны окружающей среды Правительство РФ приб егает к займам Всемирного банка. Так, 6 февраля 1995 г. было подписано Соглашение между Российской Федерацией и Межд у народным банком рекон струкции и развития о займе в размере 110 млн. долл. США для финансирования П роекта по управлению окружающей средой. О б щество заинтересовано в том, чтобы в законодательстве был предусмотрен механизм ко н т роля за обеспечением эффективного использования этих средств. По поруч ению Минфина РФ контроль за расходованием субзаймов в строгом соо т ветствии с условиями соглашений о субзаймах и процедурами МБРР, оценку экологических и финансовых резул ьтатов реализ а ции указанны х проектов осуществляет исполнительная дирекция Российской программы организации инв е стиций в оз доровление окружающей среды, создаваемая Центром подготовки и реализа ции международных проектов технического содействия.
7 .2 Плата за пользование природными ресурсами
Отношения по пл ате за отдельные природные ресурсы регулируются пр е имущественно соответствующими при родоресурсными законодательными а к тами. Так, Земельный кодекс РСФСР (ст. 47) устанавливает принцип п латности землевладения, бессрочного (постоянного) и временного пользов ания земельными участками и их аренды. За земельные участки, находящиеся в собстве н ности, взимается з емельный налог. За арендуемую землю взимается арендная плата. Размеры пл аты за землю определяются в зависимости от площади, кач е ства и местоположения земельного уч астка с учетом его кадастровой оценки.
Платежи за зе млю направляются исключительно на цели, связанные с финансирован и ем мероприятий по землеустройст ву, ведению земельного кадастра и мониторинга, охране земель, повышению их плодородия, освоению новых з е мель, на компенсацию собственных затрат землепользователя н а эти цели, а также на погашение ссуд, выданных под указанные мероприятия, процентов за пользование ими, на фиксированные выплаты землепользоват е лям, ведущим сельскохозяйст венное производство на землях низкого качества, инженерное и социально е обустройство территории в соответствии со ст. 24 Закона РСФСР «О плате за землю». Арендная плата, получаемая собственником земли, используется им по своему у с мотрению.
За пользование недрами устанавливаются следующие виды плат е жей:
• сбор за уча стие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий;
• платежи за пользование недрами;
• отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
• акцизы (т.е. косвенный налог на отдельные виды минерального сырья, добы ваемого из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими и экономико-географическими характеристиками).
Кроме того, пользователи недр уплачивают налоги, сбо ры и производят другие платежи, предусмотренные законодательством, вкл ючая плату за землю или за акваторию и участок дна территориального моря , а также плату за геологическую инфо р мацию о недрах.
Платность водопользования является основным принципом экономическог о регулирования использования, восстановления и охраны водных объе к тов. Регулируется платность пр иродопользования в гл.12 Водного кодекса РФ. Система платежей, связанных с пользов а нием водными объек тами, включает (ст. 123 ВК РФ):
• плату за пользование водными объектами (водный налог);
• плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов. Плате жи, связа н ные с пользованием водными объектами, осуществляют граждане и юридические лица, имеющие ли цензию на водопользование. Плата за пользов а ние водными объектами (водный налог) поступает в феде ральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, на территориях которых осуществл яется использов а ние водных объектов. При этом в федеральный бюджет поступает 40%, а в бюджет субъекта Р Ф – 60% (ст. 124 ВК РФ).
Важное экологическое значение имеют целевые платежи, направляемые на в осстано в ление и охрану водн ых объектов. Такие платежи поступают на специальные счета федерал ь ного бюджета и бюджеты субъектов РФ, на территориях которых осуществляется использование водных объект ов. Плата, н а правляемая на во сстановление и охрану водных объектов, взимается за:
• изъятие воды из водных объектов в пределах установленного лимита;
• сверхлимитное изъятие воды;
• использование водных объектов без изъятия воды в соответствии с усло виями лице н зии на водопольз ование;
• сброс сточных вод нормативного качества в водные объекты в пределах у становле н ных лимитов. 40% таки х платежей поступает в федеральный бюджет и 60% – в бюджеты субъектов РФ. П ри этом за сверхлимитное изъятие воды у с танавливается повышенная плата.
Водный кодекс РФ (ст. 128) устанавливает некоторые льготы по платежам, связа нным с пользованием водными объектами. В частности, льготные предельные размеры платы, н а правляемой на восстановление и охрану водных объектов, устанавливаются государст ве н ным организациям, осущес твляющим свою деятельность в социальной сфере, а также водопользовател ям, испол ь зующим водные объе кты для сельского хозяйства. Платежи за пользование лесным фондом в виде лесных податей или арендной платы регулируются в гл. 13 Лесного кодекса РФ . Лесные подати вз и маются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, арендная плата – п ри аренде участков лесного фонда (ст. 103 ЛК РФ).
Лесные подати взимаются за все виды лесопользования. Их ставки уст а навливаются за единицу лесного р есурса, по отдельным видам лесопользования – за гектар находящихся в по льзовании участков лесного фонда. Минимальные ставки платы за древесин у, отпуска е мую на корню, опре деляются Правительством России. Ставки лесных податей предусматр и ваются органами государственно й власти субъектов РФ по согласованию с территориальн ы ми органами федерального органа упр авления лесным хозяйством в соответствующих суб ъ ектах РФ или по результатам лесных а укционов.
Лесной кодекс РФ (ст. 104) перечисляет случаи, когда лесные подати не взимают ся. Так, они не взимаются за древесину, заготавливаемую лесхозами федера льного органа управления лесным хозяйством при проведении рубок проме жуточного пользования, других лесохозяйственных работ, лесоустройстве , проведении научно-исследовательских и проек т ных работ для нужд лесного хозяйства, а также при заго товке лесхозами федерального орг а на управления лесным хозяйством второстепенных лесных ресу рсов и осуществлении п о бочн ого лесопользования.
Плата за пользование животным миром поступает в федеральный бюджет (40%) и бюджеты субъектов РФ (60%). Штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользо вание животным миром поступают в бюджеты субъектов РФ.
7 .3 . Плата за загрязнение окружающей среды
Плата за загрязнение окружающей природной среды и други е виды вредного воздейс т вия на нее рассматривается в праве окружающей среды России и зарубежных гос ударств как один из основных экономических стимулов к тому, чтобы предпр иятия-природопользователи, деятельность которых связана с т а кими воздействиями на природу, сами принимали меры по уменьшению загря з нения окружающей среды в соответствии с требованиями законо дательства. Такие меры могут проявляться в разных формах. Природ о пользователи, незаинтересованн ые в регулярных высоких платежах за чрезмерное загрязн е ние, могут усовершенствовать технол огию производства, построить эффективные очис т ные сооружения или обеспечивать высокую эффективно сть работы действующих сооружений. Наконец, значительный эффект по сниж ению уровней загря з нения пр иродной среды может достигаться предприятиями за счет повышения требо вательности к работникам и обеспечения соблюдения трудовой и технол о гической дисциплины.
Закон Р Ф «Об охране окружающей природной сре ды» пред усматривает два вида платежей. Это – плата за:
• выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие вид ы загря з нения в пределах уст ановленных лимитов;
• выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие вид ы загря з нения сверх установ ленных лимитов. При этом под лимитами понимаются нормативы предельно до пустимых выбросов и сбросов вредных в е ществ, предусмотренные ст. 27 Закона «Об охране окружающей прир одной ср е ды» и временно согл асованные нормативы (ст.45).
В соответствии с существующей концепцией платы за загрязнение баз о вые нормативы платы устанавлива ются по каждому ингредиенту загрязняющ е го вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом ст епени опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения. Для отдельных регионов и бассейнов рек устанавливаются коэффицие н ты к базовым нормативам платы, уч итывающие экологические факторы – природно-климатические ос о бенности территорий, значимость при родных и социально-культурных объе к тов. При этом дифференцированные ставки платы определяются у множением базовых нормативов платы на коэффициенты, учитывающие эколо гические факторы.
Плата за загрязнение окружающей среды в размерах, не превышающих устано вленные природопользователю предельно допустимые нормативы в ы бросов, сбросов загрязняющих вещ еств, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, определяе тся путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанны х видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам за грязнения.
Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определ яется п у тем умножения соотв етствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимит ов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязня ющих в е ществ, объемов размещ ения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитам и, суммирования пол у ченных п роизведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пят и кратный повышающий коэффициент.
В случае отсутствия у природопользователя надлежаще оформленного разр ешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся мас са загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная.
Водный кодекс РФ устанавливает некоторые специфические требования отн осительно платы за загрязнение водных объектов сточными водами. Согла с но ст. 125, плата за сброс в водн ые объекты сточных вод, содержание вредных веществ в которых превышает у стано в ленные нормативы, и сб рос в водные объекты сточных вод нормативного качества сверх у с тановленных лимитов поступает не во внебюджетные государственные экологические фонды, а в фед е ральный бюджет (10%), в бюджеты субъекто в РФ (30%) и в местные бюджеты (60%).
При этом плата, поступающая в федеральный бюджет, направляется на формир ование федерального целевого бюджетного экологического фонда. Плата, п оступающая в федерал ь ный це левой бюджетный экологический фонд, бюджеты субъектов РФ и в местные бюд ж е ты, должна использоваться не менее чем на 80% для финансирования мероприятий по во с становлению и охране водных объекто в. Порядок расходования средств федерального цел е вого бюджетного фонда восстановлен ия и охраны водных объектов и федерального ц е левого бюджетного экологического фонда определяет ся Правительством РФ (ст. 125 ВК РФ).
На практике платежи за загрязнение окружающей среды по ряду причин не сл ужат эко номическим стимулом для природоп ользователей-загрязнителей. Одной из таких причин является т о, что не соблюдается установленный Законом «Об охране окружающей приро д ной среды» принцип взимани я платы за загрязнение окружающей природной среды и другие виды воздейс твия на пр и роду. Для Госкомэк ологии все еще лишь перспективным остается направление, связанное с рас ширением системы платежей за счет включения в нее платы за шумовое и эле ктромагнитное загрязнение, размещение радиоактивных отходов, выбросы парниковых газов и озонразруша ющих веществ и др.
Заключение
Рассмотрев экономические механизмы можно в ыделить три типа экономических механизмов природопользования:
1. мягкий и "догоняющий", ли беральный в экологическом отношении;
2. стимулирующий развитие эко логосбалансированных и природоохранных производств и видов де ятельности;
3. жесткий, подавляющий и тормозящий ра звитие природоемких и загрязняющих ви дов деятельности.
Эффективная рационализации природопользования и соответствующи й экономический механизм природопользования в секторах/комплексах мог ут быть разработаны и реализованы только после разрабо тки концепции развития самих секторов/комплексов и всей экономики.
На сегодняшний день с ущественной проблемой для охран ы окружающей среды является институциональная неэффективность, в част ности, неопределенность прав собственности. В ряде случаев точная определения прав собственности позволяет ул учшить экологическую ситуацию.
Библиография
1. Г лухов В.Д. Экономические аспекты экологии. – СПб.: Изд-во «Питер», 1995. – 186с.
2. Б ринчук М. М. Экологическое право. - М.: Юристъ, 1998. – 668 с.
3. Красилов В.А. Охрана природы: принципы, пр облемы, приоритеты. - М.: Аспект, 2002. – 203с.
4. Нестеров П.М. Экономика природопользова ния. - М.: Высшая школа, 1991. – 315с.
5. «О платежах за загрязнение природной ср еды»., письмо МНС РФ от31.10.01 г., за N ВТ-6-21/833., Консультант плюс
6. 9. «Об отходах производства и п отребления» ФЗ РФ ., 24 июня 1998 года за N 89-ФЗ в ред. Фе д. Зак-в от 30 .12.20 08 N 169-ФЗ, от 10.01.2003
7. Консультант плюс:
1 . Положение о федеральной службе земельного кадастра России (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 .01.01. №22)
2 . « О недрах» ФЗ РФ., от 21 февраля 1992 года за N 2395-1 (в ред.Федеральных законов от 03.03.1995 N 27- ФЗ, от 10.02.1999 N 32-ФЗ, от 02.01.2000 N 20-ФЗ, от 3 .05.2001 N 52-ФЗ, от 08.08.2001 N 126-ФЗ,от 29.05.2 002 N 57-ФЗ)
3 . «О плате за землю»., ФЗ РФ., 11 октября 1991 года., N 1738-1., в ред.Законов РФ по 25.07.2002 N 116-ФЗ; с изм., внесенными Законом РФ по24.12.2002 N 176-ФЗ).,
4 . «Методические указания по контролю за те хнической обоснованностью расчетов платежей при пользовании недрами» (Утв. Пост.Госгортехнадзора РФ от 10.12. 98 г. №76).,
5 . «О плате за пользование водными объектами»., ФЗ РФ., 6 мая 1998 года за N 71-ФЗ (в ред. Фе д. зак-в по 07.08.2001 N 111-ФЗ, с изм., внесенными Фед.зак-ми по 24.12.2002 N 176-ФЗ).,
6 . « О страховании », ФЗ РФ., принятый 27 ноября 1992 года
8. Государственный докла д о состоянии окружающей природной среды Россий ской Ф е дерации в 1995 г. М., 1996. С. 268.
9. С правочник инженера по охране окружающей среды (эколога), Инфра-Инженерия , 2006. - 861 с.
10. Зеленый мир. 1996 . № 26, 28
Глава 2. Лицензирование.
Глава 3. Нормирование и стандартизация
Глава 4 . Экологическая экспертиза
4 .1 Виды и принци пы экологической экспертизы
4 .2 Развитие законодательства в о бласти экологической экспертизы
4 .3 Объекты государственной э кологической экспертизы
Глава 5 . Э кологическая сертификация.
5 .1 Понятие и на значение экологической сертификации
5.3. Направлени я и объекты экологической сертификации
5.2. Нормативны е акты в области экологической сертификации
Глава 6 . Кадас тры природных ресурсов
6 .1 Понятие кадастр а природных ресурсов
6 .2. Отраслевая классификация кадаст ров природных ресурсов
Глава 7. Финансирование охраны окружающей среды
7 .1 Условия и цели фи нансирования
7.2 Плата за пол ьзование природными ресурсами
7 .3. Плата за заг рязнение окружающей среды
Заключение