Организационные основы муниципального управления

План Введение 3 1. Понятие «организационные основ ы местного самоуправления» 4 6 2. Формы непосредственного осуществления населением права на ме стное самоуправление 7 2.1 Муниципальные выборы 7 2.2 Местный референдум 11 2.3 Органы территор иального общественного самоуправления населения 13 2.4 Собрания, сх оды - формы участия населения в местном самоуправлении 15 17 3. Органы местного самоуправления и их акты 18 4. Реорганизация местного самоуправления 26 Заключение 29 Литература 30 Введение Конституция Российской Федерации закрепляет местное с амоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Причем законодательная планка российского местного самоуправления ма ксимально поднята до эталона стран развитой демократии. Однако понадоб ится значительное время, средства, чтобы в полной мере воплотить в жизнь конституционные принципы местного самоуправления. Развитие местного самоуправлен ия в России - долгий и трудный процесс. А она сегодня еще только - только нач инает формироваться и для его успешного осуществления необходима проч ная законодательная база. До сих пор многие вопросы местного самоуправл ения остаются явно недостаточно разработанными в нормативных актах. Да же в Конституции России не проработаны до конца общие принципы местного самоуправления, прежде всего их материально - финансовая основа, принцип ы формирования муниципальной собственности, структурирования органов власти, что не позволяет в правовом отношении достаточно честно определ ить механизм реализации уже существующих правовых норм. 1. Понятие «организационные основы местного самоуправления» В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Феде рации народ осуществляет свою власть непосредственно через органы гос ударственной власти и органы местного самоуправления. То есть закрепля ется две основные группы форм реализации народом своего суверенного по лновластия : формы непосредственного народовластия и формы опосредова нного народовластия через системы органов власти. В последнем случае ре чь идет о системе органов государственной власти и системе органов мест ного самоуправления. Федеральный закон “Об общих прин ципах организации местного самоуправления в РФ“ уточняет положения Ко нституции РФ. Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерально го закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на мес тное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципа льных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирател ьных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеиз ъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправлени я. Эта норма позволяет выделить несколько групп форм, поср едством которых осуществляется местное самоуправление в России: формы непосредственной демократии, формы опосредованного участия населения в местное самоуправление через систему органов местного самоуправлени я. По мнению ряда авторов следует выделять отдельную группу форм, котору ю составляют организационные формы участия населения в местном самоуп равлении, центральное место в которой занимает территориальное общест венное самоуправление. Несмотря на то, что органы территориального общественно го самоуправления представляют собой фактически опосредованное участ ие населения представляется более правильным подход, в соответствии с к оторым территориальное общественное самоуправление рассматривается как одна из форм непосредственного участия населения в местном самоупр авлении. Это вытекает из логики Федерального закона. Совокупность организационных форм осуществления мест ного самоуправления в рамках муниципального образования образует сист ему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления пон имается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов мес тного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного самоупра вления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из с воих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопро сы местного значения. Писарев А.Н . Муниципальное право РФ . М ., 1997. С . 44. “ Единство системы местного самоуп равления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий м ежду формами ее осуществления. Оно проявляется также и в том, что все орга низационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимос вязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производн ыми от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчет ности и ответственности и подконтрольности. Между всеми организационн о - правовыми формами местного самоуправления существует тесная органи зационно - правовая связь”. Кутафин О.Е ., Фадеев В.И . Муниципальное право Российской Федерации . М ., 1997. С . 125. С понятием “организационные формы ме стного самоуправления” тесно связано понятие “ организационные основы местного самоуправления”. Термин “ основы местного самоуправления” яв ляется новым для российского государствоведения. Это понятие введено в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправ ления в РФ“ в связи с необходимостью установления основополагающих нач ал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Писарев А.Н. Мун иципальное право РФ. М., 1997. С. 15. Основы местного самоу правления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населе ния по управлению местными делами, независимость и невмешательство со с тороны органов государственной власти, создать условия для эффективно го решения вопросов, возникающих на местном уровне. Основополагающие начала деятельности населения по осу ществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, фед еральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Особое м есто занимает Федеральный закон “Об общих принципах организации местн ого самоуправления в РФ“, в статье 7 которого введено понятие “ законодат ельных основ местного самоуправления”; кроме того в названном законе ис пользуются понятия “территориальные основы местного самоуправления” и “финансово - экономические основы местного самоуправления”. Термин “о рганизационные основы местного самоуправления” в федеральном законе н е используется. Основы местного самоуправления Писарев А. Н. определяет Там же . С . 15 - 16. как совокупность правовых норм, со держащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих наибол ее важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований террит ориальные, правовые, финансово - экономические основы деятельности насе ления по решению задач местного значения. Однако здесь следует обратить на несколько моментов: Во - первых, определяемое слово определяется через опред еляемое слово (основы - это совокупность норм, закрепляющая основы). Во - вторых, в данном определении предполагается, что прин ципы могут быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает и з статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного само управления относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Росс ийской Федерации. В - третьих, основы местного самоуправления могут опреде ляется только законами. Существует и другая точка зрения. Так, Фадеев В. И. определ яет основы местного самоуправления через совокупность муниципально - п равовых норм, Ку тафин О.Е ., Фадеев В.И . Муниципальное право Р Ф . М ., 1997. С . 197. то есть через совокупность норм федерального уровня, уровня субъектов России, муниципального уровня, ко торые могут содержаться как в законах, так и в подзаконных актах. Однако п ервый подход представляется нам более приемлемым. Понятие “ организационные основы местного самоупр авления” характеризуется: Там же. 1 Структуру органов местн ого самоуправления; 2 Порядок, формы и принципы деятельности органов мес тного самоуправления; 3 Организацию муниципальной службы. “ Организационные формы местного с амоуправления как институт муниципального права представляют собой со вокупность муниципально - правовых норм, закрепляющих структуру органо в местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а т акже регулирующих организацию муниципальной службы”. Там же. Приведенный подход характе ризует только одну группу форм участия населения в местном самоуправле нии, связанных с системой органов местного самоуправления. Несмотря на т о, что, как уже отмечалось выше, в Федеральном законе отсутствует термин “ организационные основы местного самоуправления“, представляется непр авильным определение организационных основ местного самоуправления т олько через систему органов местного самоуправления. Деятельность органов местного самоуправления без условно связана с особенностями правового статуса тех, кто в них работае т- выборных должностных лиц и муниципальных служащих. Не умаляя значение муниципальной службы представляется не совсем оправданным выделение в качестве элемента организационных основ только муниципальной службы , забывая о деятельности на выборных должностях. Кроме того, муниципальн ая служба есть суть деятельности муниципальных органов. Поэтому организационные основы местного самоупра вления можно определить как совокупность норм, регулирующих реализаци ю права граждан на местное самоуправление через формы непосредственно го народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные орган ы. 2. Формы непосредственного осущ ествления населением права на местное самоуправление 2.1 Муниципальные выборы Конституция РФ и Федеральный закон “ Об общих принц ипах организации местного самоуправления...” предоставляют населению м униципального образования право самому определять структуру органов м естного самоуправления, порядок их формирования. Следует отметить, что д ля различных органов местного самоуправления процедуры могут быть раз личными, что обусловлено различиями в природе этих органов. Часть 2 стать и 130 Конституции РФ дает лишь указание на возможность создания разных орг анов местного самоуправления, закрепляя, что местное самоуправление ос уществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоу правления. Муниципальным выборам посв ящена статья 23 Федерального закона, требующая проведения муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Этой же статьей к компетенции органов государственной вла сти субъектов Российской Федерации отнесено установление порядка пров едения муниципальных выборов. Понятие “ порядок проведения выборов” в ф едеральном законе не определено. Порядок проведения выборов в собствен ном смысле слова- процедурный вопрос, связанный с установлением правил в ыдвижения и регистрации кандидатов, ведения агитации, оформления докум ентов, голосования, установления результатов выборов. Отсюда следует, чт о в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих местные выбор ы, не могут ограничиваться права населения муниципальных образований н а применение различных избирательных систем, предоставленных федераль ных законодательством, и решаться вопросы количественного состава выб орных органов местного самоуправления, срока их полномочий, даты провед ения выборов. Нормы, регулирующие порядок организации и проведен ия местных выборов, закреплены в нормативно- правовых актов трех разных уровней: федеральном уровне, уровне субъектов РФ и уровне местного самоу правления. На федеральном уровне это федеральные законы “Об общих гаран тиях избирательных прав граждан “, “Об общих принципах организации мест ного самоуправления в РФ”, “Об обеспечении конституционных прав гражда н РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”. Федеральный закон “Об обеспечении конституционны х прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” принят и подлежит применению в целях защиты к онституционных прав граждан России избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъекто в РФ и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований но рмативными правовыми актами органов местного самоуправления. На уровне субъектов нормы, регулирующие муниципаль ные выборы содержатся в законах о местном самоуправлении и в законах о в ыборах. Ряд субъектов РФ приняли законы о выборах органов местного самоу правления, понимая под органами местного самоуправления представитель ный орган и главу местного самоуправления (либо должностных лиц местног о самоуправления). Это в Амурской Устав Амурской области . Ст . 121. http://legislature.ru/ ruconst/ amursk.html , Иркутской Устав Иркутской области. Ст . 46. http://legislature.ru/ ruconst/ irkutsk.html , Омской Устав Омской обл асти. Ст . 74. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/ Tomsk.html , Рязанской Устав (Основной закон) Рязанской области . Ст . 88. http://legislature.ru/ ruconst/ amursk.html и Томской Устав Томской области. Ст . 57. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/ Tomsk.html областях, Алтайском Устав Красноярского края. Ст . 62. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/ Krasnoy/Krasnoy , Краснояр ском краях Устав (Основной закон) Алтайского края. Ст . 99.http://legislature.ru/ ruconst/ altaykra.html . Законы вышеназва нных субъектов регулируют выборы как депутатов представительного орга на, так и иных должностных лиц. Законы субъектов Российской Федерации о местных выбора х в части регулирования выборов главы муниципального образования, как п равило содержат нормы, регулирующие только избрание главы муниципальн ого образования непосредственно населением. Однако в соответствии с ча стью 2 статьи 16 Федерального закона “Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации” избрание главы местного с амоуправления возможно не только непосредственно населением, проживаю щим на территории муниципального образования, на основе всеобщего равн ого и прямого избирательного права при тайном голосовании, но и предста вительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами субъектов РФ. Реализуя эту норму, в Томской области дополнительно принят закон об избрании главы муниципа льного образования представительным органом местного самоуправления. Следует констатировать, что принимая такие законы, органы государствен ной власти субъектов Российской Федерации фактически вмешиваются в по рядок работы представительного органа местного самоуправления. На уровне местного самоуправления вопросы организации и проведения местных выборов регулируются уставами муниципальных обра зований и положениями о выборах, утверждаемыми решениями представител ьных органов местного самоуправления. Одним из важных вопросов, влияющих на организацию и пров едение выборов, является выбор типа избирательной системы. В целом, прим еняемая избирательная система должна обеспечивать решение двух главны х задач: постоянное взаимодействие представительного органа с населен ием; обеспечение выражения общего интереса населения муниципального о бразования. Наибольшей популярностью при проведении местных выбор ов пользуется мажоритарная система выборов по одномандатным округам. К преимуществам этой системы следует отнести: приближенность избранных депутатов к своим избирателям; депутатам хорошо знакомы свои избирател ьные округа, интересы жителей этих округов; личность депутата и его поли тические качества знакомы избирателям. Недостатком является: у сформир ованного на такой основе представительного органа местного самоуправл ения отсутствует единый проект развития территории муниципального обр азования; каждый депутат стремится решить проблемы своего округа. Пропорциональная же избирательная система обладает ря дом противоположных качеств: ослабляет личные связи и персональную отв етственность депутатов перед избирателями; представительный орган явл яется выразителем общего интереса, обладает цельным проектом развития муниципального образования. Проблема применения пропорциональной системы заключа ется в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устой чивых избирательных объединений на муниципальном уровне. Здесь имеютс я виду не столько чисто политические муниципальные избирательные объе динения, сколько так называемые “ муниципальные (ратушные) партии. Этим т ермином принято обозначать объединения избирателей в муниципальных об разованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных п утей развития территории. Поэтому представляется уместным применение смешанной системы, при которой часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть по пропорциональной системе. С точки зрения формирования органа, максимально отражаю щего интересы жителей муниципального образования базовой целесообраз но рассматривать пропорциональную систему. Применять ее следует там, гд е есть для этого условия - прежде всего сложившиеся политические структу ры. Поэтому в настоящее время следует говорить о переходных моделях. В ка честве примера такой модели можно назвать мажоритарную систему с едины м многомандатным округом, которая в крупных городах может трансформиро ваться в мажоритарную систему с несколькими многомандатными округами. Однако политическое структурирование общества происх одит не само по себе. а только при наличии условий и стимулов. Стремясь соз дать эффективный представительных орган, местные власти должны стреми ться к созданию и соответствующих условий. Одним из таких стимулов к соз данию муниципальных избирательных объединений могут стать выборы на о снове смешанной системы. В законах о выборах в органы местного самоуправления пр актически всех субъектов РФ в основу положена мажоритарная избиратель ная система. Она обусловлена рядом факторов : степенью привычности как д ля населения, так и для представителей органов власти; относительной про стотой организации избирательной кампании; неразвитостью политическо й структуры общества на местном уровне; боязнью резких перемен; сложност ью для населения при голосовании; низкой активностью избирателей и канд идатов. Избиратели голосуют за своих представителей, исходя скорее из их личных или деловых качеств, а не партийной принадлежности. Какой бы ни была принята модель организации местного са моуправления в конкретном муниципальном образовании, как правило выде ляются три основополагающих элемента: глава муниципального образовани я, представительных выборный орган и исполнительный орган. Каждый из эти х органов имеет свои цели, функции; обладает определенными специфичными связями с другими органами местного самоуправления и населением. Эти об стоятельства и ряд других обусловливают различия в формировании этих о рганов, в выборе избирательной системы и особенностях проведения выбор ов в каждый из этих органов. При формировании главы муниципального образования зак оны субъектов РФ о местном самоуправлении предусматривают либо один сп особ, либо несколько. В последнем случае право окончательного выбора пре доставляется законом субъекта РФ непосредственно местному сообществу . Предполагаются следующие варианты: избрание непосредственно населением (Омская Устав Омской области. Ст . 74. http :/ socarchive . narod . ru / bibl / polros / Tomsk . html , Тюменская Устав Тюменской области. Ст. 52. http://legislature.ru/ ruconst/ tyumenskaya html , Читинская Устав Читинской области. Ст. 113. http://legislature.ru области, Алтайский Устав (Основной закон) Алтайского края. Ст . 99.http://legislature.ru/ ruconst/ altaykra.html , Красноярский края Устав Краснояр ского края. Ст. 62. http :/ socarchive . narod . ru / bibl / polros / Krasnoy / Krasnoy ); избрание на собрании (сходе) граждан (Томская область Устав Томской области . Ст . 57. http :/ socarchive . narod . ru / bibl / polros / Tomsk . html ); избрание из числа депутатов представительного орг ана как главы местного самоуправления (Омская Устав Омской области . Ст . 74. http :/ socarchive . narod . ru / bibl / polros / Tomsk . html , Томская, Устав Томской области. Ст. 57. http :/ socarchive . narod . ru / bibl / polros / Tomsk . html Тюменская Устав Тюменской области. Ст. 52. http://legislature.ru/ ruconst/ tyumenskaya html , Читинская области Устав Читинской области. Ст. 113. http://legislature.ru , Алтайский Устав (Основной закон) Алтайского края. Ст . 99. http://legislature.ru/ ruconst/ altaykra.html , Красноярский кр ая Устав Краснояр ского края. Ст. 62. http :/ socarchive . narod . ru / bibl / polros / Krasnoy / Krasnoy ); занятие этой должности в силу избрания председателем со ответствующего представительного органа (Омская область Устав Омской области . Ст . 74. http :/ socarchive . narod . ru / bibl / polros / Tomsk . html ); назначение, например, по результатам конкурса, или и ное (Омская область). Там же. Таким образом предусматривается возможность пров едения как прямых выборов непосредственно населением, так и косвенных. С ледует отметить, что в соответствии с Федеральным законом “Об общих прин ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” пре дусмотрено только два способа избрания главы муниципального образован ия - непосредственно населением и представительным органом местного са моуправления. Поэтому такой способ, как назначение по результатам конку рса, как это предусмотрено в Омской области, противоречит действующему з аконодательству. Хотя следует отметить, что в этом случае появляется воз можность предъявлять профессиональные требования к претендентам, что представляется достаточно целесообразным. Наиболее слабо проработанным в настоящее время явл яется избрание главы местного самоуправления представительным органо м местного самоуправления. Как правило, этот вопрос регулируется актами органов местного самоуправления (уставами муниципальных образований, регламентами представительных органов местного самоуправления). В соответствии с Федеральным законом “Об основных г арантиях избирательных прав граждан в РФ” для лица, претендующего на дол жность главы муниципального образования, могут быть установлены тольк о два ценза - оседлости и возрастной. Это положение получило свое развити е в статье Федерального закона “Об общих принципах организации местног о самоуправления в РФ”. Но в соответствии с Уставами городов Барнаула, Но восибирска, глава муниципального образования должен иметь высшее обра зование. Указанное положение противоречит федеральному законодательс тву. В законах субъектов РФ о местном самоуправлении под робно об избрании представительного органа не говорится, большинство о граничивается констатацией необходимости проведения выборов. Вопросы выбора типа избирательной системы, количес тва округов и иные, непосредственно характеризующие организации и пров едение выборов в представительные органы местного самоуправления в за конах субъектов РФ о местном самоуправлении не рассматриваются. Также п рактически не освещены вопросы избрания исполнительного органа местно го самоуправления. И, как правило, предусматриваются не выборы, а другие с пособы формирования исполнительного органа - назначение или конкурс. 2.2 Местный референдум В Российской Федерации местный референдум - это нар одное голосование по наиболее важным вопросам местного самоуправления . Ко злова Е.И . Кутафин О.Е . Конституционное право России . М ., 1995. С . 457. В статье 22 Федерального закона “ О б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации” закрепляется, что порядок назначения и проведения местного ре ферендума, принятия и изменения решений местного референдума устанавл ивается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов России. Ряд субъектов Российской Федерации уже приняли закон ы о местном референдуме, в некоторых только разрабатывается. Для правового регулирования законодательными органам и субъектов РФ вопросов, выносимых на местный референдум, характерно нес колько подходов. В законе субъекта Федерации о местном референдуме: закрепляется, что на местный референдум могут выносится любые вопросы м естного значения, отнесенные к таковым действующим законодательством и уставом муниципального образования (Алтайский край) Ус тав (Основной закон ) Алтайского края . Ст . 99. http://legislature.ru/ ruconst/ altaykra.html ; закрепляется, что на местный референдум выносятся, непосредственно зат рагивающие интересы местного сообщества; закрепляется, что на местный референдум могут выносятся вопросы в соотв етствии с приведенным перечнем (Амурская область) Устав Амурской области . Ст . 121. http :// legislature . ru / ruconst / amursk . html . Такой перечень мо жет включать: принятие и изменение устава муниципального образования; с труктура органов местного самоуправления; досрочное прекращение полно мочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправл ения; установление и изменение муниципального образования; использова ние земель на территории муниципального образования; строительство пр омышленных объектов; обсуждение возможности строительства и запрещени е эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде; планы и програ ммы развития территории; необходимость введения местных налогов и сбор ов; изменение профиля объектов и предприятий муниципальной собственно сти; обозначен перечень вопросов, котор ые не могут выносится на местный референдум (Новосибирская область); к та ким вопросам относятся : утверждение местного бюджета и отчета о его исп олнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка уп равления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за дея тельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований. Во всех рассмотренных законах содержится норма, зап рещающая выносить на местный референдум вопросы, относящиеся к компете нции органов государственной власти. В законах Амурской и Новосибирско й областях, Алтайского края о местных референдумах дополнительно закре плено, что вопросы, выносимые на местный референдум, не должны ограничив ать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. В них также закрепляется, что референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины гражда н, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым на референдуме, если за него в целом по территории проголосовало более поло вины граждан, принявших участие в референдуме. Федеральное законодательство регулирует только о дин вид референдума - обязательный. Решения, принятые на местном референ думе в пределах его компетенции, имеют обязательный характер для органо в и должностных лиц местного самоуправления, предприятии, учреждений и о рганизаций, расположенных на территории муниципального образования, а также граждан. Но ряд субъектов РФ посчитали необходимым предусмотреть и возможность проведения факультативного референдума. Например, в Алта йском крае, здесь также принят закон “О краевом народном опросе (плебисц ите)”. Зарубежные государствоведы выделяют два вида рефе рендума: обязательный и факультативный. Зарубежная практика предлагае т еще одну форму непосредственной демократии - плебисцит. Плебисцит весь ма близок к референдуму, но каждый из них имеет свои особенности: 1. Референдум отличается от плебисцита тем, что голос ование происходит по требованию активной части населения, изложенной в петиции. Роль органов самоуправления заключается только в его организа ции. Плебисцит же назначается по инициативе органов самоуправления; нар оду отводится пассивная роль. 2. Особенностью референдума является предварительн ое обсуждение народными представителями выносимого на голосование воп роса либо тех или иных мер законодательного порядка, которое по их санкц ии идет на одобрение всего народа. Юридическая энциклопедия Тихомиров Л.В ., Тихомиров М.Ю . Юрид . энциклопедия . М ., 1997. С . 322. оп ределяет плебисцит как опрос населения, проводимый как правило по пробл емам судьбы соответствующей территории. Далее отмечается, что с формаль но - юридической точки зрения процедура проведения плебисцита, независи мо от того, какой именно вопрос решается таким образом, не отличается от п роцедуры референдума. Таким образом, плебисцит и референдум отличаются по правовым последствиям принимаемых решений. Решение, принятое на рефе рендуме носит обязательный характер, решение, принятое на плебисците - р екомендательный. Исходя из вышеизложенного на местном уровне целесо образно видимо использовать не только обязательный референдум, но и фак ультативный опрос, который является наиболее приближенным к населению. И он отвечает сути самоуправления, как самоорганизации жителей для само стоятельного решения местных вопросов. 2.3 Органы территориального общественного самоуправления населения В соответствии с 3 статьей Федерального закона “Об о бщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федер ации” местное самоуправление осуществляется гражданами России путем р еферендума, выборов, других форм прямого изъявления, а также через выбор ные органы местного самоуправления. В статье 27 названного закона вводит ся понятие территориального общественного самоуправления как формы уч астия населения в местном самоуправлении. Таким образом, территориаль ное общественное самоуправление рассматривается как самоорганизация граждан по месту жительства и как форма участия населения в местном само управлении. В соответствии со статьей 7 Федерального закона от м ая 1995 года “Об общественных объединениях” введена организационно - право вая форма общественного объединения “ орган общественной самодеятельн ости”. В статье 12 указанного закона раскрывается понятие органа обществ енной самодеятельности как не имеющие членства общественное объединен ие, одной из целей которого может являться совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, направле нное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц. Возникают вопросы: какова природа органов территор иального общественного самоуправления, каким законодательством регул ируются порядок создания и деятельности органов территориального обще ственного самоуправления - законодательством об общественных объедине ний, о некоммерческих организациях, о местном самоуправлении или и тем и другим? О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев Кут афин О.Е ., Фадеев В.И . Муниципальное право Российской Федерации . М ., 1997. С . 155. отмечают, что “ в отличие от обществе нных объединений органы территориального общественного самоуправлен ия действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими - то условиями (соблюдение устава, уплата чл енских взносов), а на основе совместной работы по выполнению определенны х задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удов летворения их культурно - бытовых и иных запросов, охраны их прав и интере сов”. Это определение наиболее отражает суть вопроса. Система территориального общественного самоуправ ления (далее ТОС) включает в себя : общие собрания (сходы), конференции жите лей, опросы населения, иные формы непосредственной демократии; органы ТО С ( советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселк ов, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в последних самосто ятельные органы местного самоуправления не формируются), а также иные ор ганы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.) Территории, на которых действуют органы обще ственного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соот ветствующей администрацией и утверждаются представительным органам м естного самоуправления. Органы ТОС создаются по инициативе жителей на основ е их добровольного волеизъявления. В статье 27 Федерального закона “Об общих принципах о рганизации местного самоуправления в Российской Федерации” закреплен о, что в соответствии с уставом муниципального образования органы ТОС мо гут являться юридическими лицами. Порядок организации и осуществления их определяются уставом муниципального образования в соответствии с з аконами субъекта РФ и нормативно - правовыми актами органов местного сам оуправления. В соответствии с действующим законодательством ор ганы местного самоуправления могут передавать органам ТОС отдельные п олномочия по решению вопросов местного значения либо принимать решени я с учетом мнения органов ТОС. Таким образом органы ТОС следует рассматр ивать, являющихся одной из форм участия населения в местном самоуправле нии, неотъемлемым элементом системы местного самоуправления. 2.4 Собрания, сходы - формы участия населения в местном самоуправ лении Изучая внешние проявления реализации населением п рава на местное самоуправление, можно выделить следующие формы участия населения в местном самоуправлении: Авакьян С.А . Местное самоу правление в Российской Федерации : концепции и решения нового закона // Вестник МГУ . Серия 11. Право . 1996. № 2. С . 3 - 33. Гладышев А.Г . Правов ые основы местного самоуправления . М ., 1996. С . 70 - 81. направление обращений граждан в органы местного самоуправления; реализация нормотворческой инициативы; участие в местных выборах ( речь идет об осуществлении ка к активного, так и пассивного избирательного права); участие в местном референдуме, опросе, плебисците; деятельность в представительных органах местного само управления; участие в публичных слушаниях, о ткрытых сессиях представительного органа местного самоуправления; осуществление муниципально й службы; организация или участие в митингах, шествиях, демонстра циях, пикетирование; участие в органах территориальн ого общественного самоуправления; участие в собраниях, сходах, г раждан. Собрания (сходы) граждан являются одной из форм непосред ственной демократии и одним из самых доступных средств самоорганизаци и населения в небольших муниципальных образований или на части террито рии муниципальных образований. В последнем случае являются частью сист емы территориального общественного самоуправления. Право граждан учас твовать в местном самоуправлении путем проведения собраний (сходов) зак реплено в статье 34 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. Подробно регламентировать порядок созы ва и проведения собраний (сходов) граждан должны уставы муниципальных об разований в соответствии с законами субъектов РФ. Собрания (сходы) созываются пред ставительными органами местного самоуправления и органами территориа льного общественного самоуправления по мере необходимости. В их компет енции относятся : избрание органов территориального общественного сам оуправления населения и принятие положений ( уставов) о них. Утверждение программ деятельности органов ТОС по социально - экономическому развит ию соответствующей территории и отчетов об их выполнении, решения други х вопросов, относящихся к компетенции органов ТОС, затрагивающих интере сы населения. Общие собрания (сходы) граждан по выборам органов ТОС пра вомочны, если в них принимает не менее половины жителей соответствующей территории, а конференции граждан - при участии не менее двух третей пред ставителей жителей соответствующей территории. В общем собрании (сходе ), конференции принимают участие граждане, достигшие 16 лет. Следует отметить, что в соответствии со статьей 15 Федерал ьного закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” на общие собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции пред ставительного органа местного самоуправления. Таким образом, можно выд елить несколько разновидностей собраний ( сходов) граждан: собрания (сходы) граждан, наделенные функциями представ ительных органов местного самоуправления; собрания (сходы) граждан, проводимые на всей территории м униципального образования для решения наиболее важных вопросов; Собрания (сходы) граждан, проводимые на части территории муниципального образования; в этом случае они могут рассматриваться ка к элемент системы ТОС. По сути эти нормы восприняты почти без изменений закона ми субъектов РФ о местном самоуправлении. Комментарий к Федеральному закону “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” . М ., 1997. С . 157 - 158. Важной формой участия населения в местном самоупра влении является право на обращение и право на нормотворческую инициати ву. Право на нормотворческую инициативу населения над о понимать как право определенной группы граждан выступить с проектом н ормативного акта по вопросам, входящим в компетенцию органов местного с амоуправления данного муниципального образования. По Закону члены местного сообщества обладают этим в есьма важным для них правом, только если оно закреплено в уставе муницип ального образования. Такой подход регулирования объясняется, вероятно, стремлением законодателя учесть особенности условий осуществления ме стного самоуправления в разных муниципальных образованиях, степень по дготовленности населения к предъявлению правотворческой инициативы и т.д. Законы о местном самоуправлении большинства субъектов России Там же . С . 158 - 160. тоже воспроизводят именно эту форму наделения членов местных сообществ правом нормотворческой иници ативы. Вместе с тем в некоторых субъектах Федерации пошли иным путем. Нап ример, в Законе Ярославской области безоговорочно устанавливается пра во жителей всех муниципальных образований на правотворческую инициати ву. В то же время есть и такие законы, в которых вообще отсутствует какое - л ибо упоминание о ней ( Московская, Белгородская, Вологодская, Саратовска я области и др.). В последнем случае вряд ли можно говорить о несоотв етствии законов субъектов Федерации Федеральному Закону: он действует непосредственно, и поскольку в нем предусмотрено нормативное регулиро вание по данному вопросу на уровне субъектов Федерации. муниципальные о бразования полностью свободны в выборе целесообразного, по их мнению, ре шения. Однако предпочтительнее все же участие в правовой регламентации нового института прямого волеизъявления граждан со стороны субъектов Федерации. И как считают государствоведы. это является существенной пом ощью органам местного самоуправления в тех случаях, когда они закрепляю т указанное право в своих уставах. 3. Органы местного самоуправления и их акты После принятия Конституции России 1993 года впервые на конституционном уровне был закреплен принцип разделения властей. Но в с татье 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только п о отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции России, н и в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуп равления в РФ”, ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровн е местного самоуправления. Наоборот, в соответствии с 12 с татьей Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномо чий самостоятельно. Эта конституционная норма получила свое развитие в Федеральном законе. В части 2 статьи 14 указанного закона закрепляется обя зательность наличия только выборных органов. Тем самым допускается воз можность наделения выборного органа исполнительно - распорядительными функциями. Далее в части 3 статьи 16 Федерального закона предусматриваетс я возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местног о самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представ ительного органа местного самоуправления. Все это означает возможност ь совмещения представительных, контрольных, исполнительно - распорядит ельных и иных функций в одном органе. В соответствии с частью 6 статьи 14 наз ванного закона структура органов местного самоуправления определяетс я населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применен ия принципа разделения властей на уровне муниципального образования о пределяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муницип ального образования. Принцип разделения властей в первую очередь означа ет ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механиз мов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, зат руднили оперативное принятие решений. Далее, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представ лено только исполнительным и представительным началом в лице соответс твующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. При этом надо учитывать, что разделение властей не означает, чт о между ними создаются непроницаемые перегородки: власти взаимо проник ают и взаимо дополняют друг друга. “ Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируютс я и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществлен ие своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особ ое место в демократической системе управления обществом и государство м. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоупра вления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однак о органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, ко торый обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местн ой жизни, организационное обособление управления местными делами в сис теме управления обществом и государством”. Кутафин О.Е ., Фадеев В.И . Му ниципальное право РФ . М ., 1997. С . 158. Система органов местного самоуправления включает в себя следующие элементы: главу муниципального образования, представи тельный и исполнительный органы местного самоуправления. В целом система органов местного самоуправления оп ределяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. О днако в соответствии с федеральным Законом “ Об общих принципах организ ации местного самоуправления в РФ” вовсе не обязательно наличие всех вы шеназванных органов местного самоуправления. В соответствии со статья ми 1, 14 названного закона является наличие выборного органа местного само управления. А какими функциями будет этот орган - население определяет с амостоятельно. Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного самоуправления по различным о снованиям: По способу образования органов : Глава избирается всем нас елением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов; назначается представительным органом по результат ам конкурса. Представительный орган мес тного самоуправления: избирается на основе мажоритарной системы; избир ается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому многома ндатному округу; избирается на основе смешанной системы. Избирательный орган формируется главой местного с амоуправления самостоятельно; формируется главой с согласия представи тельного органа; в части назначения главных должностных лиц формируетс я с согласия представительного органа, в остальной части - главой местно го самоуправления самостоятельно. По месту главы в структуре органов местного самоупр авления: глава возглавляет местную администрацию; глава возглавляет пр едставительный орган местного самоуправления; глава возглавляет и пре дставительный и исполнительный орган. По взаимоотношениям между главой местного самоупр авления и представительным органом : участие главы местного самоуправления в работе пре дставительного органа местного самоуправления: глава организует работ у представительного органа местного самоуправления без права решающег о голоса; глава участвует в работе представительного органа местного са моуправления с правом решающего голоса ( возможно не по всему кругу вопр осов, отнесенному к компетенции представительного органа). право отлагательного вето: глава имеет право отлага тельного вето на решения представительного органа местного самоуправл ения; глава не имеет право отлагательного вето на решения представитель ного органа местного самоуправления. По взаимоотношениям между главой местного самоупр авления и исполнительным органом: глава лично руководит деятельностью исполнительного органа; глава осуществляет общее руководство, а операт ивное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной осн ове) руководитель (управляющий) администрации; глава не участвует в деят ельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляетс я назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющи м) администрации. В связи с фактическим ростом числа жителей поселени й и невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредстве нно всеми жителями, возникла потребность в ведении представительства. П оявилось понятие представительного органа. Представительный орган мес тного самоуправления - это орган, избранный непосредственно населением и представляющий интересы населения соответствующей территории. В дей ствующем законодательстве закрепляется два критерия представительно го органа : избрание непосредственно населением на основании всеобщего, равного прямого избирательного права при тайном голосовании; представ ление интересов жителей соответствующей территории. В соответствии со статьей 15 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” численный с остав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Численность представительного ор гана зависит от размеров муниципального образования, исторических, рег иональных, национальных и иных традиций и составляет от 5 до 60 членов. Как п равило, численность представительного органа колеблется в пределах 15 - 30 депутатов. Наименования представительного органа местного с амоуправления также различные. Встречаются думы, муниципальные советы, советы, собрания, собрания представителей, представительные органы, зем ские собрания и др. В исключительном ведении представительных органо в местного самоуправления находятся (ст. 15 Федерального закона): принятие общеобязательных правил по предметам вед ение муниципального образования, предусмотренных уставом; утверждение местного бю джета и отчета и его исполнения; принятие планов и программ развития муниципальног о образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения му ниципальной собственностью; контроль за деятельностью о рганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправле ния, предусмотренных уставами муниципальных образований. Как я отмечал, полномочия представительных органов определяется уставами муниципальных образований. И в них дополнительн о закрепляются следующие полномочия представительного органа: назнач ение даты выборов главы муниципального образования; принятие устава, вн есение в него изменений и дополнений; передача отдельных полномочий мес тного самоуправления органам государственной власти и территориально го общественного самоуправления; утверждение структуры местной админи страции; Выражение недоверия главе; досрочное прекращение полномочий д епутатов; назначение местного референдума; учреждение средств массово й информации; учреждение почетных званий, наград; принятие решений о наи меновании и переименование площадей, улиц, переулков, парков, расположен ных на территории муниципального образования; другие полномочия. Способы формирования представительных органов ме стного самоуправления, их связь с населением может быть различная. Полит ологи выделяют ряд концепций, характеризующих роль депутата, его связь с представительным органом и избирателями: Политология . Энциклопедический сл оварь . М ., 1993. С . 118. Депутат представляет в представительном органе св ою партию; он защищает ее политическую программу, на основе которой был и збран и разъясняет ее. Депутат защищает наказ (мандат), полученный от избир ателей; он представляет прежде всего тех избирателей, которые голосовал и за него и его программу, сформулированные ими наказы. Депутат представляет в представительном органе и т ех избирателей своего округа, которые голосовали против него или воздер жались; он защищает общие экономические, социальные, политические интер есы округа. Депутат в своей деятельности руководствуется толь ко Законами и Совестью; после избрания связь с избирателями отсутствует Поэтому, характеризуя выборный орган местного само управления, необходимо рассмотреть вопрос о разновидности мандата, пол учаемого депутатом, т.к. роль и место депутат зависит от того, какой мандат он получит - свободный или императивный. Авакьян С.А . Местное самоуправ ление в РФ : концепции и решения нового закона // Вестник МГУ . Серия 11. Право . 1996. № 2. С . 16. Сущность императивного заключается в том, чт о депутат обязан выполнять волю избирателей; свободный же мандат предст авляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В настоящее время на федеральном уровне депутаты по лучают свободный мандат. На наш взгляд на местном уровне целесообразно в ведение некоторых элементов императивного мандата, например, институт а отзыва. В целом вводить императивный мандат представляется нецелесоо бразным, так как: 1. Императивный мандат предусматривает обязательно сть воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопр осам, в решении которых участвует их депутат. 2. Выражая свою волю, давая назад, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельс твах, влияющих на формирование общественного мнения ( например, о наличи и денежных или материальных ресурсов), следовательно, их наказы будут за ведомо не подлежащими выполнению. 3. Такой мандат сковывает творческую деятельность д епутата, препятствует быстрому разрешению вопросов, не терпящих отлага тельства. 4. Воля одних избирателей может вступить в противоре чие с волей других избирателей: в таком случае чьи интересы депутат долж ен представлять? Согласно статье 18 Федерального закона сроки полном очий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборно го должностного лица не могут быть меньше двух лет. Установленный срок п олномочий не может быть изменен в течении текущего срока полномочий. В у ставах муниципальных образований срок полномочий представительного о ргана закрепляется, как правило 4 года. Глава муниципального образования может быть надел ен правом входить в состав представительного органа местного самоупра вления, председательствовать на заседании представительного органа м естного самоуправления.(ст. 16 Федерального закона). По результатам опроса, проводимого Советом по местн ому само управлению в РФ, в Кемеровской, Новосибирской, Томской областях, Краснярском крае, Республиках Бурятии и Тыва в 32 проц. небольших ( преимущ ественно сельских) муниципальных образований и более чем в 50 проц. крупны х муниципальных образований главы местного самоуправления совмещают ф ункции председателя представительного органа и главы местной админист рации. Необходимо отметить следующее: при принятии Устава муниципального образования население непосредственно или представит ельный орган местного самоуправления определяет формы ответственност и выборных лиц и в том числе возможность и необходимость введения инстит ута отзыва депутата. На уровне уставов муниципальных образований проце дура отзыва как правило отсутствует; этот вопрос должен регулироваться законом субъекта России. Следовательно в уставах муниципальных образо ваний содержится бланкетная норма, отсылающая к закону субъекта РФ. Таким образом, подводя итог, нужно указать, что введе ние института отзыва направлено на усиление связи выборного лица с насе лением. За небольшое время избирательной комиссии не всегда бывает прос то оценить деловые качества депутата. Кроме того, качества необходимые д ля избрания и качества, необходимые для принятия управленческого решен ия- разные. Отзыв позволяет вносить достаточно оперативно коррективы в д еятельность выборных лиц местного самоуправления. Такой механизм нуже н, по своей природе является достаточно демократичным. Отзыв выборных лиц является одним из видов юридичес кой ответственности ( конституционно - правовой или муниципально - право вой), которая наступает перед населением. Основанием является утрата дов ерия. Конкретные организационно - правовые формы местног о самоуправления население определяет самостоятельно и закрепляет в у ставе муниципального образования. В данном параграфе не представляетс я возможным полностью охарактеризовать нормативные акты местного само управления, поэтому мы конкретно остановимся лишь на основном уставе му ниципального образования. Структура органов местного самоуправления может б ыть реализован следующим образом: 1. Разрабатывается проект устава, содержащий подроб ное описание структуры органов местного самоуправления и выносится на утверждение местным референдумом. 2. Устав принимается существующим представительным органом местного самоуправления. 3. На местный референдум выносится ряд вопросов, в сов окупности определяющих крупными блоками структуру органов местного са моуправления и взаимоотношения между ними; но результатом местного реф ерендума существующим представительным органом местного самоуправле ния принимается устав муниципального образования, содержащий подробно е описание структуры органов местного самоуправления, механизмов их вз аимодействия. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования и он основной нормативно-правов ой акт. Конституирующее значение устава муниципального образования дл я местного самоуправления вытекает из статьи 8 федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ “. Устав муниципального образования обладает рядом о собенностей: 1. Наличие особого субъекта, который устанавливает и ли от имени которого принимается устав муниципального образования. Уст ав принимается в соответствии статьи 8 Федерального закона непосредств енно или от имени народа. Последнее часто находит свое выражение в преам буле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований. 2. Учредительный характер. Как акт учредительного ха рактера, устав муниципального образования придает юридический, правов ой характер фактически сложившимся или складывающимся отношением по с амоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава прояв ляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуп равления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местног о самоуправления или местным сообществом. 3. Всеобъемлющий и всеохватывающий характер правово го регулирования. Устав регулирует отношение, которые затрагивают все с тороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопрос ов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регулир овать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осу ществляется посредством принятия иных нормативных актов. 4. Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления непосредственно. Э то означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем конце пции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устав а муниципального образования означает также и необходимость следовани я всеми структурами права, расположенными на территории муниципальног о образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального об разования. 5. Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным акто м, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уров не местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо п ринятие иных местных нормативно-правовых актов. 6. Как и конституция, устав муниципального образован ия характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменени й или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в у ставе муниципального образования и может предполагать квалифицирован ное большинство депутатов местного самоуправления (большее, чем количе ство депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является не характерным для принятия обычных нормативно-правовых актов либо голосование непос редственно населением, например, в форме референдума. Устав является одним из правовых средств, обеспечив ающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. Правовое значение устава заключается в том, что он является правовым актом, котор ым городское, сельское, а также иное население фиксирует свой статус мун иципального образования, т.е. предметы ведения, права и обязанности муни ципального образования и компетенцию органов местного самоуправления , обеспечивающего осуществление местного самоуправления населением да нного муниципального образования. Важной особенностью Устава является его самодоста точность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в Уставе следу ет конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к самоуправлению, а при необходимости- цитировать и собственно статьи з аконов, чтобы обращающийся к тексту Устава не был вынужден заниматься по иском других нормативных актов. Кроме того Устав муниципального образования долже н быть достаточно стабильным, т. е. не меняться в течении сравнительно дол гого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности вз аимодействий на территории. Это должно обеспечиваться соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте Ус тава. Важнейшим требованием к Уставу является наличие в н ем механизмов реализации положений и норм, заложенных в нем, а также в Фед еральном законодательстве и законах субъекта Федерации. В Уставе должн ы содержаться четкие нормы прямого действия. В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального зако на “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в по рядке, устанавливаемом законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, Устав - это своеобразный свод норм, рег ламентирующих жизнь муниципального образования. 4. Реорганизация местного самоуправл ения 6 октября 2003 г. Президентом РФ был подписан новый Федер аль ный закон «Об общих принципах организации местного самоуп равления в Российской Федерации». Принятие этого Закона должно способствовать у спешному со циально-экономическому развитию, муниципальных образован ий, а также переориентации местных властей на решение насущных проблем н аселения. Предыдущий Федеральный за к он «Об общих принципах орга низации местного самоуправ ления и Российс кой Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-Ф3, который пока продолжает действовать в части:, не противоречащей положениям гл. 12 нового Закона, вступил в силу 1 сентября 1995 г. За прошедшие с того времени 7 с лишним лет практика применени я указанного закона выя вила ряд проблем, препятствующих эффективному ф ункционированию системы местного самоуправления. К их числу следует от нести нечеткость в определении компетенции муници пальных образовани и, неопределен ность территориальной организации местного самоуправл ения, несоответ ствие ресурсов исполняемым обязан ностям, удаленность органов местно го самоуправления от населения, непроработанность меха низмов их вза имодействия с органами государствен ной власти. В связи с э тим и был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организаци и местного самоуправления в Российс кой Федерации;- от 6 октября 2003 г. № 13l-ФЗ. Ключевые положения Закона на правлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Так, З аконом устанавливается обязательное для всех субъектов РФ формировани е му ниципальных образовании на двух территориальных уровнях: первый ур овень - городские и сельские посе ления, второй — муниципальные рай оны и городские округа. Термин «городской ок руг» является новым, в соответс твии с Законом городским округом явля ется городское поселение, которое не входит в состав муниципального рай она и по статусу приравнивается к муниципальному району. Закон разграничивает и закрепляет за каждым из уров ней муниципаль ных образований присущие ему спе цифические полномочия по решению вопросов местного значения. Эти меры призваны создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах РФ, которая будет в по лной мере соответствовать Конституции РФ. Предполагается, что они позво лят, с одной стороны, реально приблизить мест ную власть к населению и обе спечить качественно иной уровень оказывае мых населению муниципальны х ус луг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальны е вопросы, требующие развитой инфра структуры и существенных финансо в ых и материальных ресурсов. Реорганизация местного самоуправления . // Домаш ний адвокат № 1, 2004. Однако не все так просто. Если детально рассмотреть новы й закон, то получается, что он не только не улучшает организацию местного самоуправления, но и противоречит Конституции. В частности, Ч. 1 ст. 131 Конст итуции России устанав ливает, что «структура органов местного са моупр авления определяется населением са мостоятельно». В п.п. 1 и 2 ст. 34 нового ФЗ «Об общих принципах орга низац ии местного самоуправ ления и Российской Федерации» предлагается: «Структуру органов местного самоуправле ния составляют представительный орган му ниципального об разования, глава муниципального образования, местная администрация ( исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), кон трольный ор ган муниципального образования, иные органы местного само управления...» «Наличие в структуре органов местного са моуправления представительного органа му ниципального образования, главы муницип ального образования, местной администра ции (исполнительно-распорядит ельного орга на муниципального образования) является обязательным...». Никитчук И . И . Как же будет местное самоуправление – по Конституции или по новому закону ? // Проблемы местного самоуправления № 4, 2003. Таким образом, предлагается лиши ть насе ление муниципального образования конститу ционного права опре делять самостоятельно структуру органов местного самоуправления. С целью придания «законности» распоря жаться муниципал ьной собственностью орга нам местной власти Федеральный закон «Об об щ их принципах организации местного самоуп равления в Российской Федера ции» устанавли вает нового собственника муниципального иму щества вме сто населения: «Органы местного са моуправления самостоятельно владею т, пользу ются, распоряжаются муниципальным имуще ством...» (ст. 51.1 закона). Н о согласно Конститу ции РФ не чиновники, не органы местной влас ти являют ся собственниками муниципального имущества, а население. Закон в наруше ние Конституции РФ объявляет экспроприацию (изъятие) муниципальной соб ственности у насе ления и передачу ее другому собственнику - ор ганам мес тной власти. Тем самым население ут рачивает все права на какое-либо учас тие в ре шении вопросов использования жилья, больниц, школ, транспорта и т .п. Кисленко А . А . Закон , противоречащий Конституции . // Проблемы местн ого самоуправления № 4, 2003. Что получит население в результате пере вода участков з емли под домами или самих жи лых домов в частную собственность отдельны х лиц? Как собственник участка земли под домом, так и частный владелец дом а имеет право по за конам частной собственности назначить жите лям любу ю оплату за то, что они используют под домом его землю пли живут в его доме. Покупка жилого, особенно многоквартирного, дома или участка земли под ни м может иметь для покупа теля только одну цель — получение как можно бол ьшего дохода за счет жителей дома, т.е. за счет увеличения стоимости комму нальных услуг и т.п. Непомерное увеличение цены коммуналь ных услуг може т преследовать и другие цели: выселение жителей за неуплату и сдача осво бо дившихся квартир за более высокую плату при езжим, торговцам, переобо рудование под офисы, а также снос домов под элитную застройку и т.п. Данный процесс освобождает органы власти от строительства социального жилья. Перспектива у населения одна - массовая бездомность. Зако ны о насильств енном выселении неплательщи ков уже приняты во многих регионах России. Приватизация медицинских уч реждений как составной части муниципальной собствен ности также напра влена на рост доходов их вла дельцев за счет населения. Это неизбежно при ведет к тому, что для абсолютного большинства населения медицинская по мощь станет недо ступной Никакими интересами России невозмож но объяснить норму ст. 3.1 закона и ст. 10.4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирател ьных прав и права на участие в ре ферендуме граждан Российской Федераци и» 2002 года, по которым иностранные граждане «имеют право избирать и быть и збранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избират ельных действиях на указан ных выборах, а также участвовать в местном ре ферендуме на тех же условиях, что и граж дане Российской Федерации». В цит ируемой статье говорится «на тех же условиях». Это большое лукавство. На самом деле финансо вые возможности иностранных граждан и го сударств, б лестящее владение научно разрабо танными технологиями управления общ ест венным мнением различных социальных сло ев, продажность местных чи новников, умение использовать противоречия и бесконтроль ность провод имых реформ несомненно обес печат иностранцам доступ к руководящей ро ли в органах местной власти, в проведении приватизации муниципальной со бственности и российских территорий. Данный процесс оз начает утрату це лостности и неприкосновен ности территории России, гарантированных Ко нституцией РФ (ст. 4.3), утрату государст венной целостности, единства систе мы госу дарственной власти, гарантированных ст. 5.3 Конституции РФ. И это то лько малая часть из списка фактов, свидетельствующих, что принятый закон не отвечает интересам Российского государства и общества. Заключение В данной работе сделана попытка исследовать организаци онные основы местного самоуправления с учетом специфики становления м естного самоуправления. Сегодня законодательная база самоуправления е ще не завершена. Основной закон о местном самоуправлении должен сопрово ждаться шестнадцатью законами. А этих законов нет, за исключением закона о финансовых основах местного самоуправления. Говорить о реальном местном самоуп равлении в России, на мой взгляд, пока еще рано: слишком низка активность н аселения и частного капитала в решении местных вопросов, не проработаны современные технологии муниципального управления и, наконец, не опреде лена мера ответственности муниципальных органов власти, их компетенци я и механизмы воздействия на развитие экономики, финансовый потенциал к аждого региона как факторы роста благосостояния людей. И новый Федеральный закон “Об общих принципах организац ии местного самоуправления в РФ” не решает целого ряда проблем. Единообр азная модель местного самоуправления, отделенного от государственной власти и заменяющего ее, не получает развития в целом по России и, в частно сти, в нашей Рязанской области. И попытки единообразного понимания и реа лизации конституционной модели местного самоуправления, которые предп ринимаются из центра, вызывают в обществе сомнения. Так как местное само управление, например, на Дальнем Востоке, и местное самоуправление в Мос кве или центральных регионах России, не может не различаться в силу особ енностей этих территорий, экономического потенциала, масштабов регион ов, ментальности населения. Ведь для России это совершенно новое дело, гд е всегда и во всем была главенствующая роль государства. Поэтому внедрен ие самоуправления в той мере, в какой оно должно соответствовать этому п онятию по - настоящему, - процесс долгий и сложный. Литература 1. Авакьян С. А. Местное самоуправ ление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право . 1996, № 2. 2. Закон РСФСР от 6 июля 1991 года “О мес тном самоуправлении в РСФСР” // Ведомости Верховного Совета и Съезда нар одных депутатов РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. 3. Казанчев Ю. Д., Писарев А. Н. Муниц ипальное право: Учебник. – М.: Новый Юрист, 1998. 4. Кисленко А. А. Закон, противореч ащий Конституции. // Проблемы местного самоуправления № 4, 2003. 5. Козлова Е. И,. Конституционное п раво России: Учебник / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин; Моск. гос. юрид. акад. – М.: Юри стъ, 2003. 6. Комментарий к Федеральному зако ну “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российск ой Федерации”. – М.: Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА, 1997. 7. Конституция РФ. – М.: Проспект , 2000. 8. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муницип альное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1997. 9. Никитчук И. И. Как же будет местн ое самоуправление – по Конституции или по новому закону? // Проблемы мест ного самоуправления № 4, 2003. 10. Писарев А. Н. Муниципальное право Р Ф: Учеб. пособие. – М.: Ин-т международного права и экономики. Изд-во «Триада , Лтд», 1997. 11. Политология. Энциклопедический с ловарь. / Общ. ред. и сост. Ю. И. Аверьянов. – М.: Изд-во Моск. коммерч. ун-та, 1993. 12. Реорганизация местного самоуправ ления. // Домашний адвокат № 1, 2004. 13. Тихомиров Л. В. Юридическая энцикло педия. 14. Устав (Основной Закон) Алтайского к рая от 26 мая 1995 г. http://legislature.ru/ ruconst/ altaykra.html 15. Устав Амурской области от 17 января 1997 г. http://legislature.ru/ ruconst/ amursk.html 16. Устав Иркутской области от 19 янва ря 1995 г. http://legislature.ru/ ruconst/ irkutsk.html 17. Устав Красноярского края. http :/socarchive.narod.ru/bibl/polros/ Krasnoy/Krasnoy. 18. Устав Новосибирской области. http://socarchive.narod.ru/bibl/polros/ Novosib/Novosib.htm 19. Устав Нижегородской области от 18 а преля 1995 г. http://legislature.ru. 20. Устав Ростовской области. http://www.zsro.ru. Оф ициальный сайт Законодательного Собрания Ростовской области. 21. Устав Новосибирской области. http://socarchive.narod.ru/bibl/polros/ Novosib/Novosib.htm 22. Устав Омской области. http://socarchive.narod.ru/bibl/polros/ Omsk / Omsk .htm 23. Устав (Основной Закон) Рязанской об ласти от 19 октября 1998 г. http://legislature.ru. 24. Устав Томской области. http://socarchive.narod.ru/bibl/polros/ Tomsk / Tomsk .htm 25. Устав Тюменской области от 15 июня 1995 г. http://legislature.ru/ ruconst/ tyumenskaya.html 26. Устав Сахалинской области от 28 ию ня 2001 г. http://www.duma.sakhalin.ru. 27. Устав Читинской области от 1 ию ня 1995 г. http://legislature.ru. 28. Фадеев В. И. Муниципальное прав о России. – М.: Юристъ, 1994. 29. Федеральный закон “Об общих при нципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” // С обрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. 30. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г ода № 56 - ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав граждан” // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3406. 31. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г ода № 138 - Ф3 “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Феде рации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” // Со брание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.