Демократия и экономическое развитие

Демократия и экономическое ра звитие : мировой опыт и уроки для постс оциалистических стран Выход и з социализма может быть определен как сок ращение и прекращение государственного патернали зма . Поэтому сокращение объема государственных обязательств является одной из краеугольных проблем постсоциалистических экономик . Необходи мо понять , что это означает с точк и зрения закономерностей развития постсоциалисти ческих обществ и экономик . К государственным обязательствам в чисто функциональном смысле можно отнести не т олько пассивы (объем социальных обязательств , ценовые и производс твенные дотации , расхо ды расширенного правительства ), но и активы (государственная собственность ), поскольку само наличие последних порождает и обязательства в графе пассивов . Поэтому выход из социализ ма можно рассматривать по следующим основным направлен и ям : приватизация ; снижение бюджетной нагрузки расширенного правительства на экономику ; реформирование социальной сферы ; развитие контрактного права . Имеющийся опыт приватизации государственной собственности в постсоциалистических странах позволяет сформул ировать гипотезу о том , что статистиче ски фиксируемый масштаб преобразований собственн ости (доля приватизированных предприятий , число занятых на них и т.п .) прямого отношения к темпам и завершенности системной транс формации не имеет . Приватизация должна п р инести преимущественно изменения на микроуровне , повышение эффективности деятельност и предприятий , изменение хозяйственных стимулов и мотиваций . В лучшем случае это средне срочный процесс , условием действительной реализац ии которого является институциональ н а я и правовая реформа (точно такие же и зменения на микроуровне приносит приватизация в нормальной рыночной институциональной среде ). Единственный критически важный с точки зрения системной трансформации аспект приватиз ации - отделение финансов предприятия от государственных , снятие с государства , с налог оплательщика ответственности , обязательств платить по счетам предприятия , превращение таким об разом государственного бюджета в своего рода "предприятие с ограниченной ответственностью ". Однако этот аспект м ожет реализовы ваться и помимо собственно приватизации (в то же время он способен не полностью реализовываться и в рамках приватизации ) в разных вариантах корпора-тизации . Это хорошо демонстрирует постсоциалистическа я экономическая история . Так , страны , им евшие традицию час-гной собственности (мел кой и средней ) и предпринимательства даже в рамках социалистической экономики (Польша , В енгрия ) и не проводившие в постсоциалистическ ий период массовой приватизации государственных предприятий , в плане реализации с тратегических целей приватизации (рост ин вестиций , повышение эффективности менеджмента , уси ление хозяйственных мотиваций , внедрение рыночных стимулов и механизмов на микроуровне и пр .) продвинулись дальше , чем многие страны , осуществившие массовую привати з ацию и формально имеющие более высокую долю частных предприятий в структуре производства ВВП , но не имеющие опыта некриминального частного хозяйствования (большинство государств бывшего СССР ). В то же время некоторые государства , осуществившие массовую пр и ватизацию в постсоциалистический период и имевшие крайне ограниченный опыт частного предпринимательства в рамках социалистической экономики (Чехия , Словакия , Эстония ), достигли б ольших успехов в формировании механизмов и стимулов эффективного частного хоз я йствования . Приватизация становится не формальной , а реальной только в случае , если она до полняется принципиальными институциональными изменен иями (утверждение контрактного права , механизма финансовой ответственности предприятий , включая банкротства , меха низма ипотеки , современных форм бухгалтерской отчетности и аудита и т.п .). Они приводят рыночную организацию на микроуровне в соответствие с рыночной ор ганизацией на макроуровне . Но это уже проц есс , выходящий , на мой взгляд , за рамки собственно системной т рансформации . Снижение доли государственных изъятий, расходов расширенного правительства имеет более прямое воздействие на содержание и темпы системной трансформации . Нельзя , конечно , напрямую увязывать темпы экономического роста с долей государственных и зъятий в ВВП . Это , в конце конц ов , противоречит исторической фактуре . Да и в период постсоциалистической трансформации ря д стран , дальше других продвинувшихся в "к апиталистическом строительстве " (прежде всего стра ны Вышеградской группы ), имеет более высок и й уровень государственных изъятий в ВВП , чем у остальных постсоциалистических стран , таких успехов не добившихся . Другое дело , насколько долгосрочной может оказаться стратегия сохранения больших объем ов государственных обязательств (главным образом социал ьных ), хотя бы и в полной мере профинансированных за счет высоких го сударственных изъятий . Есть основания считать , что она имеет довольно ограниченные временны е рамки . Об этом же говорит и опыт развитых рыночных экономик . Те из них , к оторые долгое время д е ржали завыш енной долю расходов расширенного правительства в ВВП (прежде всего скандинавские страны ), столкнулись с долгосрочной тенденцией затухан ия экономического роста и вынуждены были пойти на весьма радикальное сокращение госуда рственных социальных ра с ходов . Тем не менее в краткосрочном плане увязать возможности выхода из социализма , его темпы и результативность с быстротой снижения до ли государственных изъятий из ВВП и уровн ем , на котором они стабилизируются , не пре дставляется возможным . В макроэконом ическом смысле капитализ м - это система эффективных финансовых рынков , связанных институционально-правовой и денежно-кре дитной сетями отношений . И в этом макроэко номическом смысле сокращение государственного пр исутствия в экономике прямо пропорционально р о сту присутствия в ней капитализм а . Государство уступает место тем самым фи нансовым рынкам , которые прежде оно собой подменяло . Но количественно измерить этот про цесс не просто . Показатель доли государственн ых изъятий в ВВП отражает его весьма приблизитель н о . Здесь действуют и значимы несколько разных критериев , вряд ли сводимых к единому интегральному показателю . Уход государства из ситуации подмены финан совых рынков определяется и долей бюджетного дефицита и льготных кредитов Центробанка в ВВП , и долей бю д жетных из ъятий , обслуживаемых уполномоченными банками , и долей государственных закупок , проходящих через тендерные механизмы , и т.п . Реформирование социальной сфер ы вообще оказалось в весьма небольшой степени реализованным и почти во всех постсоциалистиче ских странах очень существенно отстало от других сфер . Огромны й груз государственно-патерналистской системы удо влетворения социальных потребностей , зафиксированный в бесконечном реестре государственных социал ьных обязательств , сохраняется практически во в с ех постсоциалистических странах . И даже в тех случаях , когда он существе нно уменьшился , это не было результатом пр одуманных реформ , а специфическим феноменом п ослевоенных кризисных экономик , когда сама ра зруха девальвирует государственные обязательства . О тчасти такое положение связано с повышенной инерционностью самих социальной и коммунальной систем . В свое время они дольше всего сопротивлялись вторжению социализ ма , его отношений и критериев . Теперь же точно так же препятствуют утверждению капи талистичес к их отношений и институтов . Отчасти оно связано и с разноуровнево стью решения социальных проблем , большей их вмененности региональному и муниципальному уро вням власти , а также их большей политическ ой "температурой ". Если реформирование социальной сферы не попадает в первое "окно политически возможного " сразу после распада социалистической системы , то затем оно стан овится вообще практически неосуществимым даже на градуалистской основе до открытия второ го "окна ", что может быть связано с чре звычайным обостре н ием бюджетного криз иса либо с внеэкономическими катаклизмами 1 . Развитие контрактного права важно потому , ч то оно создает институциональную структуру , присущую к апиталистической рыночной экономике . Для социализ ма характерны не горизонтальные (контрактные , договорные ), а вертикальные (директивные , плановые ) отношения . Даже связи двух в юридическом смысле незави с имых хозяйствующих субъектов опосредовались отношениями каждого и з них с государством и его институтами . И обязательства этих хозяйствующих субъектов относительно друг друга могли существовать только как проявление взаимных обязательств хозяйствующего суб ъ екта (как , впр очем , и физического лица ) и государства . По этому выход из социализма - одновременно и сокращение роли обязательств по линии "хозяйс твующий субъект - государство ", и формирование г оризонтальных отношений по линии "субъект - суб ъект ", оформляю щ ихся в виде контра ктного права . При этом отношения "субъект - государство " становится частным случаем отношений "субъект - субъект " и также оформляются кон трактным правом . Если же сокращение вассальных обязательст в предприятия перед государством не сопров ождается компенсирующим развитием горизонтал ьных отношений контрактного права , судебной р еформой 2 , т о возни кает ситуация вакханалии и раз вала налоговой , финансовой , кредитной дисциплины , ухода предприятий в "тень " и т.п . На практике именно так и развивались события после принятия небезызвестного "Закона о го сударственном предприятии ", который ослабил вертик аль н ые отношения , не дав взамен компенсации в виде развития горизонтальных отношений . Общий вывод можно сформулировать следующи м образом : выход из социализма для большинства постсоциалистическ их стран , в том числе и России , произош ел , скорее , как формальный а кт , чем как акт реальный . Имел место слом государ ственно-политической системы социализма , плановой системы распределения . Однако с собственно эк ономической точки зрения социализм еще доволь но сильно укоренен в хозяйственной системе нынешних постсоциалисти ч еских стран . Именно это является наибольшим препятствием для их выхода на траекторию высокого и устойчивого экономического роста . Реальный выход из социализма предполагает развитие постсоциалистической экономики как капиталистической экономики на собствен ной основе , т.е . решение проблемы накопления , эфф ективного использования добровольных сбережений при утверждения их высокой доли в ВВП . Это в свою очередь требует снижения до ли государственных изъятий в ВВП . Можно утверждать , что реальный выход и з социали зма требует установления основны х параметров экономической политики далеко за рамками утвердившихся в развитых рыночных экономиках . Так , доля расходов расширенного правительства в ВВП не должна превышать 25-27% ВВП , уровень сбережений должен составлять н е менее 22-25% доходов домашних хозяйств . Ниже должны быть крутизна и предельный уровень прогрессии налогообложения индивидуальных доходов . Целесообразно и введение предельных уровней отчислений во внебюджетные фонды (социальный налог ), с тем чтобы не тольк о снизить общее налоговое бремя на предприятия , но и стимулировать их к выходу из "тени ", к законопослушности в х озяйственном поведении . К началу 1997 года социал ьный налог как совокупность отчислений во внебюджетные фонды (пенсионный , социального стр ахова н ия , обязательного медицинского страхования и занятости ), а также в регион альные фонды образования и правоохранительных органов составлял 40,5% фонда заработной платы . Наши расчеты показывают , что для выхода н а траекторию устойчивого экономического роста с о циальный налог не должен пре вышать 32-33% фонда заработной платы . Говоря о выходе из социализма , я д елаю акцент на том , как выходить , какие здесь закономерности и особенности . Но ведь можно поставить вопрос и иначе : куда выходить ? Ответ вр оде бы очевиден : в капитализм . Немало страниц посвящено описанию капиталистической системной трансформации . Однако должен ли э то быть обязательно капитализм того типа , который сформировался в развитых странах рыно чной демократии (я говорю сейчас не о том , каким может стат ь российс кий капитализм в близкой перспективе по к омплексу объективных обстоятельств его становлен ия и развития , а о том , каково здесь целеполагание , к чему нужно стремиться , како ва субъективная цель трансформации и реформ ), с большим г осударством , мощными перераспределительными мех анизмами , огромным налоговым бременем и т.п .? Ведь это результат не вполне естественного развития . В известном смысле это послевое нный капитализм , и отмеченные (и сходные ) е го черты - суть издержки военного времени . Это капитали з м , переживший "холодную войну ", наложившую на него свой неизгладимый отпечаток . Безусловно , социализм вчистую проиграл "хо лодную войну ", полностью подорвавшую его воспр оизводст-снные механизмы . Но и капитализм ее не выиграл . Понуждаемый социалистическим в ызовом в рамках "холодной войны ", он попался в ловушку пресловутого welfare state (государства всеобщего б лагоденствия ). В 50-70-е годы государственные обяза тельства и государственные расходы практически во всех развитых капиталистических странах стремител ьно росли (и в абсолютных величинах , и в долях от ВВП ). Государство брало на себя обязательства в областях образования , здравоохранения , пенсионного обеспечения , социального вспомоществования . Особенно быстрым был рост социальных трансфертов . В резуль тате нарастали налоговое бремя , дефици тность государственных бюджетов , внутренний долг , снижались нормы накопления , эффективность во спроизводственных процессов . В конечном счете подрывались основы экономического роста в до лгосрочном аспекте (данные МВФ о нарас т анш : государственных расходов в развитых капиталистических странах приведены в таблиц е ). В 90-е годы ряд развитых стран сдел ал попытку сократить безмерно разросшиеся гос ударственные обязательства . В основе этого ле жало два обстоятельства : во-первых , крах социалистической системы , девальвировавший социалисти ческий вызов как важнейший стимул наращивания объема государственных социальных обязательств в развитых странах ; во-вторых , снижение эф фективности экономик этих стран , их конкурент оспособности на мировы х рынках . Швец ия , Великобритания , Государств енные расходы (в % от ВВП ) Страна 1937г . 1960г . 1980г . 1996г . Швеция 10,4 31,0 60.1 64,7 Франция 29,0 34,6 46,1 54,5 Бельгия 21,8 30,3 58,6 54,3 Италия 24,5 30,1 41,9 52,9 Австрия 15,2 35,7 48,1 51,7 Нидерланды 19,0 33,7 55,2 49,9 Германия 42,4 32,4 47,9 49,0 Норвегия - 29,9 37,5 45,5 Канада 18,6 28,6 38,8 44,7 Испания 18,4 18,8 32,2 43,3 Великобритания 30,0 32,2 43,0 41,9 Швейцария 6,1 17,2 32,8 37,6 Япония 25,4 17,5 32,0 36,2 США 8,6 27,0 31,8 33,3 В среднем 18,3* 28,5 43,3 47,1 * Без учета Ге рмании и Японии , ведших в то время вой ны или военные приготовления . Бельгия , Нидерланды смогли несколько снизить объемы г осударственных изъятий из ВВП . Однако их опыт показывает , что политически сделать это в неэкстраординарных условиях чрезвычайно трудно . Поэтому выход из социализма - ни в коей мере не попытка скопировать систему государственных обязательств , публичных фин ан сов , распределения национального дохода , существую щую в стабильных , развитых рыночных демократи ях . Верхний предел государственных обязательств для России должен определяться отнюдь не максимальным , а минимальным их уровнем сред и развитых стран . Это уров е нь США - 1/3 ВВП . Однако на практике избежать коп ирования макроэкономических пропорций , структуры государственных обязательств , политического устройств а и т.п . в ходе капиталистической системно й трансформации не удается . Опыт посткоммунистической трансфор мации 90-х годов более чем 20 стран бывшего вос точного блока свидетельствует , что имеется дв а основных варианта создания политических усл овий , политического "сопровождения " реализации либе ральных экономических реформ - краткосрочный и среднесрочный . Их мо ж но назвать революционным и эволюционным периодами , системн ой трансформацией и собственно реформами , пер иодами "особой политики " (по терминологии Л . Бальцеровича ) и обычной политики . Суть дела от этого не меняется . Важно , что в краткосрочный период "особой политики " раскрывается "окно политически возможного ", позв оляющее произвести максимально радикальные преоб разования . "Окно возможностей " может открыться один раз , за которым последует период нормальн ой политики . Оно может открываться два раз а , наверное , м ожет и больше . Пока ж е , как мне кажется , больше двух раз ни в одной стране "окна возможности " не б ыло . И очень многое в ходе реформ опре деляется двумя вещами : первое - насколько глубо кие преобразования были проведены в период "особой политики " и второе -к а кой характер общенационального консенсуса складывае тся к моменту выхода из этого периода . Первое "окно возможностей " открывалось в конце 80-х — начале 90-х годов с разбр осом в несколько месяцев в разных постсоц иалистических странах и определялось оно , кон ечно , глубиной предшествующего кризиса . 4ei>' г лубже кризис , тем решительнее преодолеваются основные препятствия на пути системной трансф ормации . На этом пути , да и вообще на п ути радикальных реформ существует барьер леги тимности прошлого . Его преодоление во мн огом связано , как отмечают Т . Эгер и П . Вайс [2], с соотношением сил между конформи змом (его представляют те общественные группы , которые выигрывают от сохранения старого строя ) и антиконформизмом (связанным с теми общественными группами , которые пр о игрывают от сохранения строя ). К начал у 90-х годов в России , как и во всех других постсоциалистических странах , сложилась ситуация явно преобладающего антиконформизма , в которой к числу проигрывающих от сохране ния социализма относилось подавляющее большин с тво социальных страт , а немногие выигрывающие (часть бюрократической элиты ) бы ли настолько ослаблены и дискредитированы сит уацией системного кризиса и "проигранной холо дной войны ", что оказать серьезного сопротивле ния переменам не могли . Такого рода ситуа ции в истории известны . Можно вспомнить системные трансформац ии во Франции с 1793 года (после поражений в войнах с Австрией и Пруссией ), в П руссии с 1807 года (после поражений от наполе оновской Франции ), в России с 1861 года (после поражения в Крымской во й не ), з атем с 1906 года (после поражения в русско-япо нской войне ) и с 1917 года (в результате з атяжной Первой мировой войны ) - правда , в ос обом варианте социалистической трансформации . В период "окна возможного " прошлый стр ой и прошлая политика , их легитим ность настолько девальвированы , что общество готов о на значительные социально-экономические жертвы в ходе радикальных преобразований , конституи рующих новый строй и новую политику . Соотн ошение между конформизмом и нонконформизмом в политической структуре п р инципиально меняется в пользу нонконформизма : силы , с тремящиеся к изменению status quo, преобладают над силами , которых уст раивает его сохранение . На этом базисе мож но проводить достаточно глубокие преобразования , и , собственно говоря , та ситуация , которую мы видим сейчас , во многом определя ется тем , насколько продолжительным был этот период и насколько далеко удалось тогда продвинуть глубинные преобразования . Однако что происходит затем ? Стабилизируе тся новый политический режим , стабилизируется новый стро й , вырисовываются структуры пол итических партий , общественных институтов . И т ут мы видим довольно интересную вещь : неко торые страны Центральной Европы выходят из периода "особой политики " в период нормально й политики в ситуации , когда ряд параметро в эконо м ической политики и ряд параметров в организации гражданского общества оказывается очень похожим на то , что имеет место в развитых странах . Скажем , ур овень изъятий расширенного правительства из В ВП и в Польше , и в Венгрии , и в Чехии похож на то , что есть в Западной Европе , даже на то , что ес ть в Скандинавии . Складывается определенный консенсус относите льно сути социальной и экономической политики в нормальный период . Общество готово на значительные жертвы в период "особой поли тики ", но не готово на это в пе риод нормального , стабильного развития . Ход да льнейших преобразований определяется преимущественно двумя параметрами . Во-первых , тем , насколько далеко продвинулись , реформы в период откры того "окна возможного " (достигнутые пределы жес ткости бюджетной и де н ежно-кредитной политики , защиты прав собственности , либерали зма внешнеторговой и курсовой политики и т.п . затем становится довольно трудно подверга ть переоценке ). Во-вторых , тем . каков характер общенационального социально-политического консенсуса относите л ьно области допустимых зн ачений экономической политики , характера реформ на период "обычной политики ". В ходе распада идеологической и полит ической системы социализма в 80-е годы на основе соединения идей демократии (политический либерализм ) и капитализма (экономический либерализм ) такой консенсус сложился в бывш их социалистических странах . Он стал не то лько движущей силой политической революции ("б архатные революции " 1989 года в странах Восточной Европы , август 1991 года в СССР и т.д .), но и движущей сил о й формирования "Вышеградского консенсуса " (а также его ва рианта - "Балтийского консенсуса ") относительно орие нтиров и инструментов экономической политики . В России же такой консенсус оказался чре звычайно неустойчивым , поскольку не скреплялся ценностной ус т ановкой на достижени е национально-государственной независимости . Для б ольшинства населения России и других бывших советских республик (кроме прибалтийских ) нац иональная независимость была не столько ценно стью , за которую люди были готовы платить терпением за жесткость реформ , ск олько жертвой , за которую требовалась компенс ация . "Вышеградский " (а также "Балтийский ") консе нсус не только не разрушился в первые годы после краха коммунизма , но и стал основой долгосрочного прагматического общенацио нального консе нсуса относительно необходимос ти проведения глубоких либеральных реформ и жесткой финансово-экономической политики . Важным его следствием оказалось то , что смена правительств , переход правящих партий в опп озицию и наоборот не опровергали принципов реформи с тской экономической политики , а развивали их . Объяснение этого феномена требует отдельного исследования . Здесь же можно указать на такие моменты , как гом огенность общества в указанных странах , налич ие традиций "буржуазной демократии ", неискорененнос ть час т ной собственности и предпр инимательской инициативы даже в период социал изма , ориентация общества на западные ценност и , в том числе и в сфере экономической политики . Однако "Вышеградский консенсус " не только продвигает реформы , но и ставит социально -полити ческие пределы их радикальности . Пе ренос на почву , которая приносит от 2 до 4 тыс . долл . на душу населения в год у рожая ВВП (от Литвы до Венгрии ), политико-эк ономических реальностей , характерных для стран с годовым ВВП на душу населения на порядок большим (от 20 до 40 тыс . дол л ., от Великобритании до Швейцарии ), создает стопорящую дальнейшие преобразования и препятс твующую долгосрочному устойчивому экономическому росту политико-экономическую конструкцию "относительн о богатого государства ". Так , в Польше , и м евшей в 1995 году 2790 долл . ВВП на душу населения , отчисления в распределительн ую пенсионную систему составили 15,4% ВВП , что превышает уровни многих развитых стран и создает труднопреодолимые препятствия долгосрочном у экономическому росту . Другой долгос рочной проблемой являетс я утверждение в большинстве постсоциалистических стран имитационной модели демократии (режим относительно демократического государства , т.е . создающего те же демократические структуры и процедуры , что и развитые рыночные де мократии, при отсутствии аналогичных "кредит ных историй " демократии , структуры и согласова нности гражданского общества ). В целом это ведет к утверждению худших сторон западной демократии (структурированного лоббизма в интер есах организованных групп , разного рода п о литико-экономических корпораций ) при относительной неразвитости лучших ее сторон - механизма индивидуальной и коллективной ответств енности за принятие и реализацию важных р ешений . Понятно , что на ранних этапах разв ития демократия не может не быть имитацио н н ой (то же характерно и для стран Латинской Америки , Восточной Азии ). Од нако в Центральной и Восточной Европе исп ользование демократических институтов и процедур в интересах организованных групп давления особенно явно и масштабно . В целом можно резюмироват ь , что тот уровень общественного баланса , при кото ром большинство восточноевропейских стран вышло из периода "особой политики ", создает очен ь серьезные проблемы для долгосрочного эконом ического роста . Таким образом , получается , что есть дв е границы глубин ы преобразований . Во-первы х , это те границы , которые дает существующ ий опыт развитых стран , - и по параметрам государственных изъятий , и по налогообложению , величине дефицита государственного бюджета , и по другим макроэкономическим параметрам . Во обще , это т опыт не столь блестящ ий . Характерный пример - Швеция , где в течен ие долгого времени поддерживался запредельно высокий уровень государственных изъятий (расходы расширенного правительства ) из ВВП - 60-70%. В р езультате страна , занимавшая по уровню ВВП на д у шу населения (интегральный показатель общественного богатства ) в 1970 году четвертое место в мире , к 1990-му опустилас ь на девятое , а к 1995 году - даже на ш естнадцатое . В любом случае позволить себе такого рода нежесткую макроэкономическую политику м огут лишь страны с достаточно большим ВВП на душу населения . Но когда такого же рода политику проводят страны , у к оторых он в несколько раз меньше (не 20-40 тыс . долл . на душу населения , а 2-4 тыс . долл .) - а это практически все центрально - и восточноевропейск ие страны , кроме Словении - возникают о чень серьезные среднесрочные экономические пробл емы . Имея ВВП на душу населения в пять , а то и в десять раз меньше , они позволяют себе такой же характер макроэкон омической политики , такой же уровень государс твенных о б язательств , попытку держать такую же долю ВВП , затрачиваемую на с оциальное обеспечение , как в абсолютно богаты х странах . Во-вторых , границу глубины преобразований задает тот характер национального консенсуса , который складывается после системной трансформ ации в этих странах и не позволяе т серьезно менять параметры проводимой полити ки . Скажем , экономистам понятно , что тот ур овень пенсионных отчислений , который существует в странах Вышеградской группы (в Польше , например ), непозволительно высок , но заставит ь общество считаться с перспективой его снижения чрезвычайно трудно . Сложилась достаточно жесткая система социального баланса , политического баланса , в которой центрально - и восточноевропейские страны очень быстро воспроизводят все недостатки политической с истемы развитых демократий . Представ ительные органы в основном являются выразител ями интересов наиболее организованных и сильн ых в лоббистском смысле слоев общества , ин тересы налогоплательщика представлены меньше все го , а интересы организованных бюджетопо л учателей - в наибольшей степени . В этом же плане действуют и другие структуры гражданского общества , например профсоюзы (Поль ша - характерный пример ). Плюс к тому мы видим некую "двуличность " политических партий : налицо разрыв между риторикой и экономичес к им содержанием , между политическим смыслом деятельности той или иной партии и экономической политикой , которую она подд ерживает . Так , в Венгрии первое послекоммунист ическое правительство , правительство Венгерского демократического форума , продемонстрирова л о пример того , как политический либера лизм отлично уживается с экономическим социал измом . Социалистических черт у этой партии было гораздо больше , чем у той партии , которая называет себя социалистической . Такого рода примеры можно встретить и в дру гих стр а нах . Это и Литва , где правительство Трудовой партии проводило боле е либеральную экономическую политику , чем пра вительство Саюдиса . В России вспоминается , нап ример , движение "Яблоко " - политически либеральное и при этом экономически-социалистическое . Вот э тот набор проблем : социальный баланс в обществе , который не готов п ринять ужесточение макроэкономической политики , п люс определенная структура политических партий , вынужденных быть политически либеральными , но могущих себе позволить при этом быть экономич е ски нелиберальными , плюс с труктура гражданского общества , профсоюзы и т. д . — все это становится набором блокирато ров на пути экономических реформ , на пути проведения более разумной макроэкономической политики . Набор этих проблем наиболее ярко проявляется в странах Вышеградской группы . Другая группа - Балтийские страны . Там многое похоже , но социальный баланс удается достигнуть на уровне гораздо меньших госуд арственных изъятий из ВВП , т.е . общества эт их стран готовы были пойти на большие жертвы и на более р астянутые во времени лишения в области ожесточения макр оэкономической политики , чем общества стран В ышеградской группы . Наверное , это определяется и тем , что у HRX гораздо позже решился вопрос об успешности системной трансформации . Они очень долго ощущали опасность с Востока , от нас . Это позволяло обществ у достичь гораздо большей степени мобилизации , гораздо большей готовности нести дополнител ьные жертвы . Достаточно вспомнить о серьезных изменениях в пенсионном законодательстве Эст онии , об очень быстро про в еденной радикальной жилищно-коммуналь-ной реформе во всех странах Балтии . Причем и внутри балтийского блока ест ь разница между экономической политикой Эстон ии и Латвии , с одной стороны , и Литвы - с другом . Я хочу высказать гипотезу , что это во многом связ ано с разны м демографическим составом населения . То , что эстонское и латвийское общества по сущес тву биэтнические , стимулировало их политическую элиту к большей отмобилизованности , она чув стчовалз большую опасность неудачи трансформации , сворачизанил снач а ла политических , а затем и всех остальных преобразований . В Литве же эта опасность ощущалась в 90-е годы как гораздо меньшая и потому общество скорее достигало уровня социальной комфортности , характерного для более экономичес ки развитых государств . Такой быстрый выход на уровень комфортности , с моей точки зрения , чрезвычайно опасен для судьбы преобразований . "Ничто не угрожает политической системе , достигнут н екий социальный баланс , работают основные инс титуты гражданского общества , ну , что же в ы после эт о го хотите , чтоб мы сокращали отчисления в фонды социального страхования , чтоб мы повышали пенсионный во зраст и сокращали изъятия из ВВП для пенсионных нужд ? Это абсолютно невозможно ". Так ова типичная логика рассуждений в подобной ситуации . Конечно , реальн ое многообразие полити к , проводимых а разных странах , гораздо ши ре той простой формулы , которая включает у спешность преобразования в период "особой пол итики " и характер достигаемого затем национал ьного консенсуса . Есть примеры стран , в ча стности Болгарии, перед которыми неодн ократно открывались "окна политической возможност и " для быстрых преобразований . Первое "окно " для Болгарии распахнулось тогда же . когда и перед остальными цент ральноевропейскими странами - в период "бархатных революций " 1989 года . Но о на не воспо льзовалась этим "окном ". Там были самые мед ленные преобразования : это касается и отношен ий собственности , и институциональных реформ , и денежной политики , и макроэкономической пол итики . Особенно это касалось периода деятельн ости второго правите л ьства социалисто в . Тогда проводилась чрезвычайно мягкая и чрезвычайно слабая макроэкономическая политика . О днако для Болгарии открылась возможность втор ого "окна ". Ее создал глубокий финансовый к ризис , начавшийся в 1995 году , который опять-таки девальвиро в ал как легитимность с уществовавшей политической системы , позволил пров ести досрочные выборы , так и основы макроэ кономической политики , проводившейся социалистическим правительством . Общество оказалось готовым к тому , чтобы согласиться на довольно серье зно е ужесточение всех параметров ма кроэкономической политики . В этом смысле финансовый кризис в Болгарии оказал благотворное воздействие . Выход из него был достаточно позитивен , на мой взгляд , благодаря тому , что в Болгарии оказалось два быстро извлекаемых ре с урса . Во-первых , это политический ресурс , полити ческая альтернатива , известная в обществе , пол ьзующаяся его доверием , абсорбировавшая хороших профессионалов и пользоваршаяся кредитом довер ия в международном финансовом сообществе . То есть можно было доста т очно б ыстро передать рычаги управления макроэкономичес кой политикой этой структурированной готовой политической силе . Во-вторых , в Болгарии имелис ь ресурсы быстрого и глубокого ужесточения денежной политики , поскольку в предшествующий период она была чрез в ычайно мягкой . Это все и произошло после того , как был установлен режим currency hoard денежной политики , проведены досрочные выборы , сформировано новое правительс тво и общество второй раз за сравнительно короткий промежуток времени согласилось на достаточ но серьезное ужесточение основны х параметров проводимой экономической политики . Со сходной ситуацией теперь сталкиваются и страны СНГ , включая Россию . После ко роткого первого "окна политически возможного " происходило длительное топтание на месте , ког да не сложился общественный консенсус о тносительно должного направления преобразований и в течение всех этих лет почти ежего дно общества стран СНГ должны были делать для себя политический и экономический вы бор , когда оказалось , что системная трансформа ция вовс е не завершена в первый период политически возможного и ее судьб а находится под политической угрозой постоянн о . Это воспроизводит потенциал для открытия второго "окна политически возможного ". Его составляют , с одной стороны , незавершенность системной транс формации , с другой - нест абильная неупорядоченная макроэкономическая политика , которая может воспроизводить глубокие кризи сные ситуации , провоцирующие новую девальвацию легитимности предшествующего правительства , предше ствующего курса . Мы видим такого род а моменты в Армении и в Грузии . М ы видим такого рода процессы на Украине и в России . Сейчас практически все стра ны СНГ оказываются в ситуации , когда перед ними открывается второе "окно политически возможного ", и весь выбор состоит в том , насколько удастся п реуспеть в проведении глубоких преобразований . Причем выходо м из них может оказаться социальный консе нсус на гораздо более низком уровне госуд арственных изъятий из ВВП , чем это было не только в странах Центральной Европы , но и в странах прибалтийской груп п ы . Если говорить об "окне политически воз можного ", то надо отличать реальное "окно " о т похожей на него политической ситуации . П ока в постсоциалистических странах их было не больше двух . В том числе и в России , которая переживает второе "окно возмож ного " с ейчас . Были обстоятельства , выглядев шие похожими на "окно возможного ". Апрель и октябрь 1993 года , ноябрь 1994 года , наконец , июль 1996 года - вот те вехи , которые можно был о принять за "окно возможного ", но на с амом деле таковыми не являлись . Дело в том, что , на мой взгля д , существует четыре параметра , по которым можем судить о том , открывается или не открывается второе "окно возможного ". Первое - "окно " должен конституировать не кризис системы , а кризис в системе , потому что кризис си стемы порождает пер вое "окно возможного ", а системная трансформация в дальнейшем дан ную проблему снимает . Но из этого следует , что в России по крайней мере до середины 1996 года , когда вопрос политического ре ванша не снимался с повестки дня , не м огло появиться реального "ок н а воз можного ". Дело в том , что в этой ситуац ии граждане , поддерживающие либеральные реформы , должны блокироваться с теми , кто их не поддерживает , против общего врага . Была н астолько большая опасность коммунистического рев анша , что приходилось заключать со ю з . за который нужно было платить с лишком большими компромиссами . Приходилось отказы ваться от очень многого в экономической п олитике , чтобы обеспечить невозврат в ту н еприятную точку распада социализма , из которо й мы вышли . Поэтому любые намеки на от крытие "окна " до середины 1996 года , когда вопрос "кто кого ?" был окончательно р ешен в пользу капитализма и капиталистическая системная трансформация стала необратимой , н е могли получить условий реализации . Про-рефор мистские силы должны были вступать в анти реван ш истские коалиции ради сохранени я наиболее общих условий продвижения реформ хотя бы и в сколь угодно урезанном виде . Платой за сохранение возможности пров едения реформ зачастую становилось их фактиче ское непроведение . Вторым важным условием открытия второг о "окна возможного " является серьезный , очень глубокий экономический кризис , затрагивающи й не только политико-деловую элиту , но и общество в целом . Почему , например , кризис ноября 1994 года после известного "черного втор ника ", когда банковская сфера была п отрясена , валютная политика опрокинута и в результате власти вроде бы поумнели , я не могу отнести к "окнам возможного "? Потому что это был кризис внутри элиты , а элита у нас была и остается об ъединенной финансовой и политической . Здесь в се происходило , ка к говорится "в семье ", и меры , которые принимались после э того кризиса , были также локальными и огра ниченными . Кризис же , способный открыть "окно ", должен выйти за пределы элит . Таков фис кальный кризис рубежа 1996-1997 годов . Он вышел з а пределы финансово- э кономической эли ты , произвел значительные потрясения , спровоцирова л массовые неплатежи по зарплатам и пенси ям , тем вывел проблему кризиса за пределы интересов элит и спровоцировал готовность к принятию значительно более радикальных м ер , чем те , которые бы л и принят ы после осени 1994 года и привели к тому , что обычно неправильно называется финансово й стабилизацией . Гораздо более корректно ее называть денежной стабилизацией . После осеннего кризиса 1994 года властям был предложен понятный им механизм выхода из сложившейся ситуации . В результате вместо того , чтобы решать проблему глобальную и труднейшую , настоящую проблему фискального кризиса , решали заменяющую (и гораздо бол ее простую ) проблему поиска так называемых неинфляционных источников финансирования бюд ж етного дефицита . И получилось , чт о денежная политика и политика формирования финансовых рынков вырвались вперед , а фис кальная политика здорово отстала . И действите льно , в условиях серьезного лоббистского давл ения крайне трудно проводить меры финансового р е гулирования , гораздо легче осущ ествлять некие технические меры . которые позв оляют как-то покрыть разрыв между государстве нными обязательствами и возможностью налогового их финансирования . Поэтому наша налоговая реформа имеет уже пятилетнюю историю . (Приче м , по мое му глубокому убеждению , задача состоит совсем не в том , чтобы увеличить налоговые с боры , а в том , чтобы просто по-другому их перераспределить , не подавляя стимулы к экономическому росту .) Поэтому у нас абсолют но недореформированы все отрасли соци а льной сферы , которые одновременно тесно связаны с расходными статьями бюджета . Все эти годы мы наращивали государственный д олг , утешая себя тем , что мы очень дале ки от красной черты : ведь в сравнении с европейскими странами по любому параметру (по отношен и ю долга к ВВП , по отношению долга к объему экспорта , п о стоимости обслуживания относительно экспорта ) мы находимся на достаточно приличном уровн е . Все это создало опасную ситуацию комфор тности и расслабления для власти . Глобальный кризис принимался за лок а льный , и его лечили локальными мерами . Так нак апливался тот горючий материал , который затем создал настоящий кризис , а он уже отк рыл "окно возможного ". Третий параметр отнесения политической си туации к категории "окна политически возможно го " - отсутствие близких политических огранич ений , к которым относятся выборы , избирательны е кампании и все неприятности , которые с ними связываются . Причем чем дальше мы продвигаемся по пути превращения в демокра тию (хотя бы имитационную демократию ), тем более серьезным я вляется для нас этот фактор . Скажем , если бы в период начала реформ нам грозили выборы , например в марте 1992 года , - это не было бы се рьезным фактором ломки нормальной экономической политики . Но уже осенью 1993 года выяснилось , что приближающиеся выборы и прин ятие Конституции оказались тем фактором , кото рый поставил под сомнение разумную политику и не дал ей реализоваться . Еще более значимыми оказались в этом смысле выборы 1995-го и 1996 годов . "Окно " открывается в том случае , если в политической перспект иве (по крайне й мере два года ) нет парламентских или президентских выборов . Иначе провести разумные и комплексные преобразования не удастся . Они будут принесены в жертву очередному п риступу предвыборного популизма , как это прои зошло осенью 1993 года , когд а в цело м ситуация казалась благоприятной для проведе ния политики реформ , но декабрьские выборы в Государственную Думу принципиально изменили политическую картину в пользу популизма . Нужно иметь хотя бы полтора - два года для того , чтобы осуществлять более серьезные и трудные меры . чем манипуля ции со ставкой рефинансирования , прежде всего долгосрочные меры фискального оздоровления . До конца 1996 - начала 1997 годов такой возможности открытого "окна " у нас не было . Наконец , четвертый критерий - наличие прогр аммы преобразований , программы углубления реформ и команды , способной ее реализовать , а также наличие готовности во власти э ти реформы поддержать . В разные периоды эт от фактор в той или иной степени прис утствовал , но , по-моему , до начала 1997 года реф орма т оры в правительстве отрабатывали тот задел , который в основном был соз дан в конце 1991 -начале 1992 года . Не было пр инципиально новых программных наработок , которые появились в начале 1997 года . По всем этим критериям , то , что сло жилось к началу 1997 года , было действительн о "окном возможного ". Два года до ближайших выборов . Достаточно для того , чтобы начат ь преобразования и получить некоторые результ аты от них . Создан задел серьезных наработ ок по налоговому законодательству , по бюджетн ому законодательств у , по институциональн ым реформам , по реформе естественных монополи й , по реформированию социальной сферы и т. д . Есть готовность команды реформаторов . И самое главное - налицо настоящий глубокий криз ис : фискальный кризис , а также финансовый кризис , развивающ и йся на базе фиск ального кризиса . Он действительно потрясает н е только элиту , но и все общество , а для элиты ставит вопрос о самосохранении . Она хочет выжить и физически , и как элита и готова применять горькие лекарства , готова к тому , что отдача будет не с егодня , а чуть позже . Все это позволило , начиная с марта 1997 года , провести тот набор преобразований , к оторый в основном вписывается в рамки фин ансового регулирования : это и разработка ново го налогового законодательства , нового бюджетного кодекса , систем ы конкурсных государствен ных закупок , которая позволяет экономить бюдж етные средства , это переход к денежной при ватизации , решающей фискальные , а не какие-то другие проблемы , это создание среднесрочного горизонта финансового планирования , введение оп редел е нных лимитов на государственные расходы и т.д . То есть главная задача - минимизировать государственные обязательства и фактические государственные расходы , застабилизи ровать налоговое бремя , изменив его структуру . Второй набор - институциональные реформы. Это касается и контроля естественных монополий , и разработки пенсионной реформы , и всего , связанного с земельной реформой (с оздание рынка земли , ипотеки и т.д .). И н аконец , третий набор -меры социального регулир ования , которые позволяют снизить бюджетное б ремя в долгосрочном периоде , рефо рмы здравоохранения , образования (переход здесь к подушному финансированию не учреждений , а социальных услуг ), меры по упорядочению с истемы социальных пособий и т.д . Конечно , процессы развиваются неоднозначно . Можно выдели ть два этапа . С марта примерно до июля 1997 года реформы шли дос таточно быстро и эффективно . Есть показатель этой успешности , более объективизированный , ч ем личные наблюдения , - собираемость налогов . На логоплательщик , особенно институированный , очень х оро ш о реагирует на подлинную акти вное гь в области финансового регулирования . Он начинает платить налоги , реагируя на то , что государство делает п области сокращения своих обязательств , на то , что оно делает с реструктуризацией налоговой недо имки , с обращение м взыскания на имущество должника и т.д . А вот с июля 1997 года и субъективные , и объективные показатели начинают идти в низ . Прежде всего это касается собираемости налогов , потому что во многом налогоплатель щики перестали всерьез рассматривать меры по фина нсовому регулированию как реальные , рассчитанные не только на то , чтобы и х объявить , но и на то , чтобы их ре ализовать . Наконец , известные события ноября 1997 года , попытка посредством провоцирования громких политических скандалов "выдавить " реформаторов и з правительства , настолько осложнили ситуацию , что возникает вопрос , открыто л и еще это "окно " или оно уже захлопнуло сь ? Во всяком случае период времени , остав шийся до начала избирательной кампании (даже если выборы в парламент будут в срок ), далеко не дос т аточен для тог о , чтобы запустить такие серьезные вещи , к ак , скажем , реформа пенсионной системы даже в том "секвестированном " виде , в котором она сейчас предлагается . И даже если предп оложить , что события будут развиваться самым лучшим образом и во властны х структурах будет достигнуто некое понимание необходимости вернуться к тому темпу преоб разований , который был взят изначально , времен и уже остается очень мало . Одна из основных проблем второго "окна политически возможного " состоит в том , чт о сопротивление противников "конкретных " реф орм второй стадии (та или иная корпорация , естественная монополия с отрядом занятых на ней ) гораздо более организовано и ди намично , чем сопротивление противников "общих " реформ на их первой стадии (население в целом , вкладчики в банковские учрежд ения в целом , пенсионеры в целом и т.п .). Это видно хотя бы на примере взаимо действия правительства России с Газпромом и РАО ЕЭС . Здесь перед нами вообще острейшая дил емма проведения либеральной экономической полити ки : выигрыши от нее р авномерно получаю т все , поэтому каждый не чувствует сгбя выигрывающим относительно других . Это психологи чески малозаметные выигрыши , проигрыши же чет ко связаны с определенными корпоративными , со циальными , ведомственными , региональными группами . Так , отмен а налоговых льгот несет вполне конкретный финансовый ущерб определенны м весьма политически влиятельным корпорациям , что мобилизует сильное политическое сопротивлени е . В результате же такой отмены может быть облегчено финансовое бремя для всех налогоплатель щ иков , что очень полезно для экономики , но не мобилизует адекватно й политической поддержки . Соответственно , невозмож но решить эти задачи без решения проблем государственной бюрократии , ее качества и готовности содействовать реформам . Почему ? Какие политиче ские проблемы определили недостаточно эффективное использование того "окна ", которое было и , возможно , е ще все-таки приоткрыто ? Я бы выделил здесь четыре момента разной степени значимости . Первое . Принцип команды , хорошо себя з арекомендовавший в условиях первого "огна возможного " (героический период российских рефо рм ), наталкивается в условиях второго "окна " на три трудноопределимых препятствия : неготовн ость и некачественность государственной бюрократ ии ; ненадежность , временность поддержки политическ ого р у ководства страны , избыточно подверженного лоббистским влияниям ; деструктивная позиция федеральной законодательной власти в условиях , когда соответствующее законодательное обеспечение реформ является обязательным услов ием их эффективности . Мы постоянно нат алкиваемся на то , что реформы идут в слишком разных пл оскостях , например в региональной плоскости . Р еформаторы вынуждены постоянно взаимодействовать с региональными элитами . Они постоянно наталк иваются на пределы в федеральном законодатель стве , а проводит ь реформы на осн ове указов исполнительной власти становится в се труднее . В частности , печальная судьба налогового реформирования говорит о том , что здесь мы выходим за прежние пределы . Масштаб задач диктует необходимость перехода от кризисного управления , к аковым яв ляется метод команды , к некоему нормальному управлению реформами , невозможному без создания достаточно широких прореформистских политически х и общественных коалиций . Второе , с этим же связанное , — зак онодательная база , парламент . Представляется . что в ближайшее время парламентские в ыборы в России станут более важными , чем президентские , независимо от того , сохранится ли тот перекос в сторону президентской власти , который зафиксирован в Конституции , или ситуация как-то изменится . В отличие , с кажем, от 1995 — 1996 годов , когда выборы в парламент были всего лишь "праймерис " по отношению к президентским выборам . Следующие выборы в парламент будут иметь очень большое значение потому , что без нормальног о взаимодействия правительства и парламента , без прин я тия действительно нормальног о законодательства , прежде всего фискального , мы дальше продвинуться не сможем . Механизм парламентского большинства , штампующего нужные законы , будет крайне необходим . Третий момент - проблема президентской вла сти . Преобразован ия и первой , и второй волны , и первого , и второго "окна возм ожного " все-таки опирались на то , что рефор маторы работают , а президентская власть дает им возможность работать . Реформаторы не в мешиваются в дела президентской власти , а она не очень лезет в дел а ре форматоров . Так продолжается только в период собственно кризисного урегулирования . Когда пожар потушен или кому-то кажется , что он потушен , с президентской властью начинают происходить серьезные изменения . С моей точки зрения , президентская вла сть в ее нынешнем виде , вне зависимо сти от персоналий себя серьезно исчерпывает : у нее очень большая инерция преоб-разовы вания в клановость . Преобразование в клановос ть , принятие решений не по их экономическо й целесообразности , а по набору самых разн ых других при ч ин создают основу для возникновения тупиковой ситуации . Четвертый , на мой взгляд , самый важный момент - неразделенность политической и эконо мической власти . Существует точка зрения , согл асно которой очень хорошо , что у нас п роисходит консолидация новой и старой п олитической элиты , грубо говоря , коммунистов и нынешней правящей "партии власти ". От этог о , дескать , открывается выход к некоему ци вилизованному варианту развития : коммунисты посте пенно преобразуются в социал-демократов , "партия власти " тоже инсти т уционализируется в нормальную консервативную партию , единая элита и единые правила игры для единой элиты позволят в дальнейшем избежать потря сений и стать нормальным цивилизованным общес твом . Это было бы так , если бы речь шла только о консолидации политич е ской элиты как таковой . Но ведь пр оисходит не консолидация политической элиты , а консолидация нескольких политико-деловых элит . Каждая из них не только политическая , у каждой есть своя деловая компонента , и это , на мой взгляд , чрезвычайно опасно . Э то дела е т политику в масштабах всего политического спектра слишком большой заложницей того , каковы взаимодействия по л инии "власть - деньги ", по линии нескольких п олитико-деловых элит , ранее разорванных , а тепе рь способных соединяться и принимать такие решения , к о торые не идут на пользу реформам . Сейчас в России под эгидой такой политической консолидации создается стратегический антиреформистский альянс тех , кто является сторонниками большого и сильного государства (обращенная в прошлое коммунистическая партия ), и тех , кто выступает за ныне суще ствующее большое слабое государство , в которо м есть огромный набор обязательств и нет рычагов для их финансового обеспечения , е сть огромная государственная собственность , но нет механизма , заставившего бы ее работать . Вот э т от альянс тех , кто за большое и сильное , вышедшее из прошлого , и тех , кто за большое и слабое , ук оренившееся в настоящем , по-моему , создает очен ь серьезную стопорящую ситуацию для продвижен ия реформ в будущее . Поэтому кроме тех моментов , которые бы ли отме чены выше , все-таки центральная задача - это отделение собственно политической элиты , выделение ее из того симбиоза де нег и власти , который существует сейчас , и развитие ее по своим собственным законам . Если в какой-то степени эти задачи мы сможем решить к следующему циклу (а следующий цикл откроется с начала следующего тысячелетия ), тогда можно будет гов орить и о третьем "окне возможного ", и о том , что его удалось использовать горазд о эффективнее , чем первые два . СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Улюкаев А. Демократи я , либерализм и экономический рост // Во просы экономики . 1997. № 11. 2. Eger Т ., Weis P. Economic Transformation Processes. Berlin, 1993.