1. Правовое регулирование договора поставки товаров для государственных нужд
2. Особенности договора поставки товаров для государственных нужд
2.1. Субъекты и предмет договора поставки товаров для государственных нужд
2.2. Содержание договора поставки товаров для государственных нужд
2.3 Международная практика.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Приложение № 1
Приложение № 2
Список литературы
Введение
В целях обеспечения независимости и эффективного функционирования государство должно проводить необходимую экономическую и внешнюю политику, укреплять обороноспособность и государственный аппарат и т.д. Для выполнения этих задач государство должно обладать необходимой имущественной базой, формирование которой происходит путем приобретения, т.е. закупок продукции для государственных нужд.
Практически во всех странах государство выступает на рынке важнейшим заказчиком и закупщиком продукции. В США доля государственных закупок составляет около 15 % национального бюджета, что составляет порядка 200 млрд. долларов в год. Еще выше эта доля в социально ориентированных экономиках (ФРГ, Франция и др.).
В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете достигает 50 %.
Столь значительные объёмы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. Мировой опыт показывает, что основным путем решения такой задачи является организация государственных закупок на основе свободной конкуренции. Достойной альтернативы прозрачному и конкурентному процессу размещения государственных заказов нет, ибо закрытость и субъективизм их осуществления порождают коррупцию и нерациональное расходование бюджетных средств.
Цивилизованные формы государственных закупок стимулируют экономическое развитие страны и ее продвижение на пути к рынку. Если государство выигрывает от повышения эффективности закупок, то коммерческие структуры, имея возможность добиться получения контракта в условиях честной конкуренции, тем самым имеют дополнительный импульс к саморазвитию. И то и другое выгодно обществу.
В этих условиях значительно повышается ответственность государственных структур за создание правовой сферы, в которой государственные закупки производятся открыто, эффективно, экономично, а государственные служащие, работа которых находится под постоянным административным и общественным контролем, несут персональную ответственность за свои действия.
В России в течение 70 лет практически реализовалась система государственных закупок как централизованное обеспечение материальными ресурсами, поскольку все договоры заключалась по прямым указаниям государственных органов. В условиях перехода к рыночной экономике государственные закупки продолжают играть достаточно значимую роль в регулировании договорных отношений в сфере обеспечения обороноспособности и экономической независимости страны. В тоже время переход России от административно-командной к рыночной экономике обусловил возникновение новых общих правовых и экономических принципов в формировании, размещении и исполнении на договорной основе заказов на закупку товаров для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории страны, независимо от форм собственности. Такие закупки оформляются государственными контрактами и договорами, заключаемыми на основе и во исполнение госконтракта.
Рассмотрение проблем формирования и размещения государственных нужд в Красноярском крае и России в целом является целью данной работы. Особое внимание уделено в работе рассмотрению договора поставки товаров для государственных нужд и регулированию проблем данного договора.
При написании работы использовались нормативные акты, теоретические аспекты работ А.П. Сергеева, Брагинского, Ветрянского и практика администрации Красноярского края.
1. Правовое регулирование договора поставки товаров для государственных нужд
Договор поставки является одной из разновидностей договора купли – продажи и выделился в законодательстве в отдельный правовой институт недавно по сравнению с иными видами договоров (с середины 18 века он был выделен в российском праве в отдельный вид договора и на то время практически не имел аналогов. Иногда его называют предпринимательской или торговой куплей-продажей.
С момента возникновения этот институт использовался преимущественно для регулирования отношений государства с частными лицами по поводу удовлетворения государственных нужд в тех или иных товарах. Это явилось следствием того, в середине 18 века в Российской Империи господствовал монархический строй правления, для которого характерна приоритетность интересов государства перед частными интересами. Так, в Своде законов гражданским общим положениям о поставке было посвящено всего восемь статей, тогда как казённым поставкам (подрядам) – более 240 . Так, был предопределён высокий уровень заинтересованности и вмешательства государственной власти в нормирование отношений по поставкам, которые проявлялись до самого недавнего времени. С началом строительства социализма в СССР планово – регулирующее воздействие государства на отношения по поставке продолжало расти и сфера автономии воли сторон договора сужалась. И лишь в последние десятилетие ХХ века наметился переход к рыночной организации экономики и, как следствие, кардинальные изменения в правовом поле, регулирующем отношения по поставке. В настоящее время законодательное регулирование хозяйственных отношений по договору поставки осуществляется ГК. Поставка, в ГК, стала приобретать обычные черты нормального договора частного права, все больше сближаясь с традиционной куплей-продажей.
Статья 525 Гражданским кодексом РФ (далее ГК) определяет особенности правового регулирования отношений по обеспечению товарами государственных нужд. Такие отношения признаются отношениями по поставкам. При этом поставки для государственных нужд осуществляются на основе договоров (государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд и заключенных в соответствии с ним договоров поставки для государственных нужд). Они весьма близки по своей правовой природе и различаются в основном по субъектному составу, основаниям и порядку заключения. Следует отметить, что государственные контракты заключаются не только в сфере поставки, но и при выполнении подрядных строительных работ, а также проектных и изыскательских работ (ст. 763 ГК). Также государственные контракты могут совершаться сфере энергоснабжения, перевозок, при выполнении научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, возмездного оказания услуг и других. Согласно ст. 72 Бюджетного кодекса РФ все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных контрактов. "Государственный контракт как таковой является особым типом договора гражданского права, стоящим в одном ряду с предварительным и публичными договорами. … С этой точки зрения государственный контракт на поставку образуется на пересечении договора поставки с госконтрактом на обеспечение государственных нужд" .
Государственный контракт и договор поставки товаров для государственных нужд являются разновидностью договора поставки. Договор (государственный контракт) поставки товаров для государственных нужд отличается от иных договоров поставки целью продажи и приобретения товаров и участием в поставках государственных органов - государственных заказчиков или уполномоченных ими лиц. При этом поставки обеспечиваются за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования.
Цели продажи и приобретения товаров, а также источники финансирования потребовали установления особого порядка заключения договоров и рассмотрения, возникающих при этом разногласий, гарантированности государственным заказчиком платежей за поставленные товары.
Отношения по поставкам товаров для государственных нужд регулируются четырьмя законами - Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве", Федеральным законом "О государственном оборонном заказе" от 27 декабря 1995 г. N 213 и Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", а также принятым на его основе Постановлением Правительства РФ от 13 марта 1995 г. N 241 "О мерах по реализации Федерального закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд". Эти Законы применяются к отношениям по поставкам для государственных нужд в части, неурегулированной ГК.
Гражданский Кодекс РФ (часть II, параграф 4 Главы 30 - "Поставка товаров для государственных нужд") - регулирует общие вопросы заключения и исполнения государственного контракта (договора поставки) на поставку продукции и товаров (услуг) для государственных нужд, а также ответственность сторон. Общая характеристика государственных контрактов и договоров для государственных нужд аналогична договорам купли-продажи: они являются консенсуальными, возмездными и взаимными.
В настоящее время государственный контракт может заключаться двумя способами: на основе принятого поставщиком заказа государственного заказчика на поставку товаров для государственных нужд либо путем размещения заказа по конкурсу (ст.527 ГК ).
"Договором поставки для государственных нужд называется договор о передаче покупателю товаров, предназначенных для государственных нужд, заключаемый поставщиком на основе и во исполнение государственного контракта" .
Согласно статьи 526 ГК государственный контракт является договором о возмездной передаче поставщиком товаров государственному заказчику (покупателю), т.е. видом договора купли - продажи и разновидностью договора поставки, т.к. товары покупаются не для личного, семейного, домашнего потребления. Тем самым в части, не урегулированной специальным законодательством, к нему могут применяться общие положения § 1 главы 30 ГК о купле-продаже. Государственным контрактом этот договор именуется потому, что одной из его сторон выступает государственный заказчик, размещающий заказы на товары для государственных нужд. Главная функция государственного контракта - обеспечить достижение общественно значимых результатов в тех отраслях, где прямое государственное воздействие неэффективно. Государственный контракт выступает средством реализации государственных задач и функций, обусловливающих публично-правовые средства и методы их достижения.
В статье 525 ГК впервые сформулировано понятие «государственные нужды». В ней записано, что государственные нужды – это потребности двух уровней: потребности федерации и потребности субъектов РФ. Третий уровень «муниципальные нужды» под понятие «государственные нужды» не подпадает. Государственные нужды - потребности органов государственного управления в чем-либо и связанные с выполнением этими органами целевых функций и задач, удовлетворяемые за счет средств налогоплательщиков, аккумулированных в соответствующих бюджетах или внебюджетных фондах. Например, строительство и ремонт школ, приобретение лекарств для пенсионеров и ветеранов, покупка компьютеров для чиновников, создание и выпуск новых образцов вооружений и военной техники для армии.
Согласно Федеральному закону от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" в состав федеральных государственных нужд включаются потребности в продукции для:
реализации федеральных, межгосударственных целевых программ, инвестиционных программ, которыми предусмотрено решение приоритетных социально-экономических, научно-технических, природоохранных задач;
создания и поддержания государственных материальных резервов;
поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности;
обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств Российской Федерации.
Федеральные государственные нужды и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый год.
Обеспеченная потребность, в силу постоянного снижения в последние годы финансовых ресурсов, оказывает значительное влияние на структуру и объёмы поставок товаров (работ, услуг) для государственных нужд, а объёмы бюджетного финансирования становятся главным лимитным фактором закупок.
Содержание государственных нужд субъектов РФ определяется органами государственной власти субъекта РФ.
В соответствии с законом Красноярского края № 12-1034 от 05.12.2000 года «О краевом государственном заказе» краевые государственные нужды - это обеспечиваемые за счет средств краевого бюджета и краевых внебюджетных фондов потребности Красноярского края:
- в товарах (работах, услугах) для организации деятельности органов государственной власти края, краевых бюджетных учреждений, закупки которых могут финансироваться за счет бюджетных средств в соответствии с экономической классификацией бюджетных расходов;
- в товарах (работах, услугах) для отдельных отраслей экономики, получающих финансовую поддержку из краевого бюджета в объемах, утвержденных законом края о краевом бюджете на соответствующий год;
- в товарах (работах, услугах), необходимых для создания резервов материально - технических ресурсов для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории края;
- в товарах (работах, услугах) для осуществления капитальных расходов, утвержденных законом края о краевом бюджете на соответствующий год.
Таким образом, закон Красноярского края № 12-1034 от 05.12.2000 года «О краевом государственном заказе» расширил понятие государственных нужд.
Общий годовой объем государственных нужд края утверждается законом края о государственных нуждах на соответствующий год. Данный проект закона представляется администрацией края в Законодательное Собрание края одновременно с внесением бюджетного послания на очередной финансовый год. Объемы госнужд края в стоимостном выражении отражаются в проекте краевого бюджета на очередной финансовый год в виде расходов на госзакупки и краевых капитальных расходов.
Следует отметить, что закон края о краевом госзаказе отличается некоторой дефектностью как с точки зрения концепции, так и комплексности правового регулирования вопроса размещения краевых заказов. После принятия вышеназванного закона края многие вопросы остались не урегулированы, некоторые положения закона допускают разное толкование, содержат отсылочные нормы на федеральное законодательство. Однако, на сегодняшний момент отсутствует действующее федеральное законодательство, распространяющееся на закупки для государственных нужд субъектов РФ, кроме Бюджетного кодекса РФ.
Согласно статьи 71 Бюджетного кодекса РФ все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных контрактов. В ст. 72 Бюджетного кодекса РФ дается понятие государственного заказа, как совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета. Заключенные государственные контракты подлежат учету в реестре закупок. В ст. 72 Бюджетного кодекса РФ отмечается, что по государственным контрактам порядок ведения реестров закупок определяется федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В законе Красноярского края о краевом государственном заказе говорится, что порядок ведения реестров закупок определяется администрацией края. В настоящее время данный порядок не определен. Предлагаемый порядок ведения реестра по краевым государственным контрактам представлен в приложении № 1. Данный порядок позволит анализировать и координировать деятельность краевых государственных заказчиков по размещению заказов на поставку продукции для краевых государственных нужд, осуществлять мониторинг цен на продукцию, поставляемую для краевых государственных нужд, обеспечивать в установленном порядке органов государственной власти необходимой информацией.
2. Особенности договора поставки товаров для государственных нужд
2.1. Субъекты и предмет договора поставки товаров для государственных нужд
Договор поставки для государственных нужд объединяет в себе несколько достаточно сложных правовых отношений с достаточно широким кругом участников. Стороны договора поставки (госконтракта) – поставщик (предприниматели - юридические или физические лица), с одной стороны и покупатель либо государственный заказчик или уполномоченные ими лица, с другой стороны – покупающие или продающие товар по договору поставки (госконтракту).
Одной стороной в госконтракте является государственный заказчик. Государственный заказчик - непосредственный получатель средств бюджетов или государственных внебюджетных фондов, использующих их на закупки товаров, работ или услуг для государственных нужд. Как правило, это орган исполнительной власти того или иного уровня или государственное учреждение.
Государственным заказчиком в соответствии с п. 1 ст. 3 Закона о поставках может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение. Государственные заказчики могут на договорной основе передавать соответствующим предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций.
Согласно п. 2 ст. 9 Закона о государственном материальном резерве государственным заказчиком на поставку материальных ценностей в государственный резерв является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом, а государственными заказчиками на поставку материальных ценностей в мобилизационный резерв являются также и иные федеральные органы исполнительной власти.
Государственными заказчиками по формированию федерального фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольственных товаров Постановлением Правительства РФ от 13 марта 1995 г. N 241 определены в зависимости от вида продукции Федеральная продовольственная корпорация при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия, само это министерство, Комитет РФ по государственным резервам.
Государственный заказчик оборонного заказа согласно Закону об оборонном заказе - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ, услуг) по оборонному заказу. Государственным заказчиком вооружения и военной техники, научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ по их разработке, а также по созданию новых технологий производства вооружения и военной техники может быть только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска и вооруженные формирования в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Особенно часто понятие государственного заказчика встречается при анализе деятельности администраций субъектов Российской Федерации. Часто перечень государственных заказчиков утверждается ежегодно постановлением или распоряжением губернатора. В соответствии с законом Красноярского края о краевом госзаказе государственными заказчиками края являются органы государственной власти края, краевые бюджетные учреждения, органы или организации, уполномоченные от имени края на заключение государственных контрактов. Таким образом, краевой закон существенно расширил понятие госзаказчика. Закон края о краевом госзаказе закрепляет за администрацией края полномочия по утверждению перечня заказчиков, осуществляющих размещение государственных контрактов на сумму свыше 5000 минимальных размеров оплат труда. Однако закон не оговаривает кто определяет заказчиков, когда сумма контракта больше 2000 минимальных размеров оплат труда, но меньше 5000 минимальных размеров оплат труда. Также закон предусматривает возможность передачи на основании договора части функций заказчика специализированной коммерческой или некоммерческой организации. Однако понятие специализированной организации не определяет. На практике возникают ситуации необходимости наделения такими функциями администрации края или её органов.
На государственном заказчике лежат функции формирования государственных нужд (то есть определения перечня закупаемых товаров, работ и услуг, объемы закупки и сроки поставки). Формирование заказов на поставки продукции для государственных нужд осуществляется госзаказчиком исходя из потребности в продукции, её конкретной приоритетной номенклатуры, предусматриваемых в проекте бюджета и возможного ресурса внебюджетных финансовых средств, с учётом прогнозируемого уровня цен и нормативов потребления продукции.
Также на государственном заказчике лежат функции размещения заказа путем закупок (то есть приобретения) товаров, работ и услуг на открытом конкурентном рынке, то есть определения конкретных поставщиков и исполнителей, которые будут поставлять нужные товары, выполнять работы и оказывать услуги. Размещение заказа связано с заключением государственного контракта на поставку товаров, выполнение подрядных работ или оказание услуг.
Во многих случаях товары передаются не самому заказчику, а указанному им лицу, которое и является собственно покупателем. Поэтому по договору поставки для государственных нужд второй стороной выступает покупатель – любое юридическое лицо.
Поставщиком и в государственном контракте, и в заключенном на его основе договоре поставки является одно и тоже лицо. Принципиально важно, что поставщиком могут быть только российские производители, имеющих необходимые производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы (ст. 3 Закона о поставках). Иностранные поставщики, согласно ст. 6, могут принимать участие в конкурсах в случае, если соответствующее производство в стране отсутствует или экономически нецелесообразно. Она напоминает нормы американского закона 1933 года под названием "Buy American Act" ("Покупайте американское!"), установившего обязанность государственных ведомств приобретать для своих нужд лишь изделия, произведенные в США .
В ходе процедур государственных закупок определяются конкретные исполнители (поставщики, подрядчики), которые поставляют товары, работы и услуги для государственных нужд.
Основными законодательными и нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность в области государственных закупок, являются Федеральный закон "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" от 06.05.99 № 97-ФЗ (далее - "Закон") и Указ Президента Российской Федерации "О первоочередных мерах по сокращению бюджетных расходов и предотвращению коррупции при организации закупки продукции для государственных нужд" от 08.04.97 № 305 (далее - "Указ"), утвердивший Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (далее - "Положение"). При этом Указ действует в части, не противоречащей Закону (фактически Указ, содержащий более детальное описание порядка организации закупки, дополняет Закон).
В их развитие было принято ряд постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, основными из которых являются:
постановление Правительства Российской Федерации от 26.09.97 № 1222 "О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)" (в ред. постановлений Правительства Российской Федерации от 25.06.98 № 651, от 09.01.99 № 26);
постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.99 № 1160 "О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения";
распоряжение Правительства Российской Федерации от 04.04.00 № 502-р.
Министерство экономики Российской Федерации разработало ряд методических рекомендаций по содержанию отдельных процедур закупок и отдельных документов.
Кроме того, ряд норм, прямо или косвенно влияющих на практику госзакупок, содержится в части I и части II Гражданского кодекса Российской Федерации и других ранее принятых федеральных законах и постановлениях Правительства Российской Федерации.
Если суммировать нормы действующего законодательства, можно сказать следующее:
Закупка товаров, работ и услуг (часто используется обобщающий термин "продукция") за счет средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных фондов Российской Федерации должна осуществляться на конкурсной основе. Это означает, что государственные контракты на поставку продукции должны заключаться по результатам конкурсов или иных способов закупки, разрешенных законодательством.
В настоящее время определены следующие основные способы закупки продукции:
открытый конкурс;
закрытый конкурс;
двухэтапный конкурс;
запрос котировок;
закупка из единственного источника.
Основным способом закупки является открытый конкурс (например, в 1999 году федеральными органами исполнительной власти было проведено более 6000 открытых торгов, по результатам которых заключено государственных контрактов на общую сумму более 56 млрд. руб.). Это означает, что продукция должна закупаться на открытом конкурсе, если не существует специальных обстоятельств, описанных в действующем законодательстве (к этим обстоятельствам относятся ограниченный рынок, специальная продукция, небольшой объем закупки, срочные или секретные закупки). В юридическом смысле, конкурс - способ выявления поставщика продукции для государственных нужд, обеспечивающий лучшие условия исполнения государственного контракта. Применение других способов закупки разрешается только в случаях и в порядке, определенных действующим законодательством.
При проведении конкурса организатор конкурса обязан использовать определенные процедуры и правила. Эти правила направлены на предоставление равных возможностей всем поставщикам в получении государственного заказа, реализацию принципа открытости процедур размещения госзаказа, заключения контракта с теми поставщиками, которые предлагают наилучшие условия выполнения государственного контракта. Классический открытый конкурс на закупку проходит так. Государственный заказчик, желающий закупить, публично объявляет (например, печатая в газетах, журналах соответствующее извещение) о своем желании и указывает где, когда и на каких условиях (иногда – за плату, иногда бесплатно) желающие поучаствовать могут приобрести конкурсную документацию, и когда пройдут торги. С этого момента собственно торги и начинаются. Получив конкурсную документацию (организатор торгов готовит ее заранее) претенденты заполняют ее формы (как правило, это анкета предприятия), собирают необходимые документы (какие – организатор торгов устанавливает сам и сообщает об этом в конкурсной документации – например, копии балансов претендента, копии его учредительных документов, лицензий, сертификатов продукции и т.д.), знакомятся с предварительными условиями будущего контракта, составляют текст заявки с ценой своей продукции (и условиями поставки) и не позднее назначенного времени подают все это в запечатанных конвертах (для иных сложных конкурсов – и в объемистых ящиках) организатору торгов. Тот в присутствии всех претендентов вскрывает заявки, публично объявляет о том, кто что предоставил, а также основные параметры заявок (как правило – цена продукции). Затем организатор торгов организует заседание конкурсной комиссии. Она выбирает по заранее установленным критериям наилучшую заявку и присуждает хозяину этой заявки контракт. Затем контракт подписывается, о чем сообщается публично, - на этом торги завершены.
Сфера применения других способов закупки ограничена. Закрытые и двухэтапные конкурсы, а также закупка из единственного источника, могут применяться только по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Минэкономразвития России). Запрос котировок может осуществляться только при закупке простой стандартизованной продукции на сумму не более 2500 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда.
Законодательным актом, регулирующим деятельность в области краевых государственных закупок, является уже упомянутый закон о краевом госзаказе. Много вопросов вызывает ст. 6 "Конкурс на размещение краевого государственного контракта" закона в существующей редакции. Во-первых, в п. 1, 2, 3 имеются ссылки на действующее федеральное законодательство, как то: конкурс на размещение краевого госконтракта организует госзаказчик в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, решение о выборе вида конкурса принимается госзаказчиком, если иное не установлено федеральным законодательством, решение о проведении закрытого конкурса может быть принято только в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Однако отсутствует действующее федеральное законодательство, распространяющееся на закупки для государственных нужд субъектов РФ. В связи с этим необходимо доработать закон края о краевом госзаказе, включив в него положения, регулирующие вопросы организации конкурсов, случаи принятия решения о проведении закрытого и двухэтапного конкурсов.
При проведении закупок любым способом организатор конкурса вправе устанавливать требования к квалификации поставщиков, связанные с наличием необходимых лицензий, уплатой налогов, финансовым состоянием поставщика, наличием у поставщика необходимых материально-технических и кадровых ресурсов, требования к опыту работы. Требования к поставщикам не должны носить дискриминационный характер и не могут ограничивать конкуренцию, но должны способствовать участию надежных и опытных поставщиков в выполнении государственного контракта. Все требования к квалификации поставщиков и процедуры проверки соответствия этим требованиям устанавливаются заранее и равным образом применяются ко всем поставщикам-участникам конкурсов.
Поставщики-участники конкурсов имеют право на обжалование действий организатора конкурса в административном порядке, при этом законодательством определен порядок обжалования. Административный (внесудебный) способ обжалования не ограничивает право поставщиков обратиться в суд, но предлагает более простой и быстрый для сторон способ разрешения разногласий.
Привлекая на конкурс большее число участников, повышая конкуренцию, заказчик увеличивает свои шансы приобрести продукцию по максимально выгодным условиям и избежать (за счет контролируемости, “прозрачности” процедуры) коррупции при заключении контракта. Государственные контракты на поставки для государственных нужд создают возможности для взяток, выплаты определенного процента от суммы сделки и других форм подкупа. «По данным из рабочего материала МВФ "Коррупция, государственные инвестиции и экономический рост", подготовленного Вито Танци и Хамидом Давуди, -- после связанного с коррупцией скандала, случившегося несколько лет назад в Милане и приведшего к многочисленным уголовным обвинениям и более тщательному расследованию практики заключения государственных контрактов, стоимость единичного объема работ по крупным проектам упала более чем на 50 процентов» . При том, что ежегодные бюджеты на закупки исчисляются миллиардами или сотнями миллионов долларов. Вот почему конкурсы – признанный и, как правило, обязательный способ расходования общественных денег в подавляющем большинстве цивилизованных стран мира, в том числе и в России (где, кстати, они применялись начиная с XVIII столетия). Принято считать, что организация конкурсных закупок позволяет заказчику экономить 5-30% денежных средств (реально, государственные заказчики в России в среднем редко получают более 10-12%, но это тоже немало).
Для анализа объемов выполнения государственного заказа была взята официальная статистика Госкомстата России по государственному заказу (сводные данные по форме № 1-конкурс, утв. постановлением Госкомстата России от 18.08.99 № 78 на 2000 год и постановлением Госкомстата России от 13.04.99 № 26 на 1999 год).
Следует отметить, что достоверность данных за 1999 год невысока, что связано с тем, что в этот период система статистического наблюдения только начинала становится.
В статистических сборниках за 1999 год отсутствуют данные по многим министерствами и ведомствам федерального подчинения, а также по ряду субъектов Российской Федерации (в том числе по Москве и Московской области).
За 1997–1999 годы, по данным Госкомстата России, государственными заказчиками всех уровней исполнительной власти проведен 41101 конкурс, в том числе в 1997 году – 5616, в 1998 году – 13581 и в 1999 году – 21.904. По результатам проведенных конкурсов заключено контрактов на сумму 243,56 млрд. рублей, в том числе в 1997 году – 30,16 млрд. рублей, в 1998 году – 93,9 млрд. рублей и в 1999 году – 119,5 млрд. рублей.
Доля федеральных и региональных государственных закупок в общем объеме внутреннего валового продукта Российской Федерации в 1999 году составила 7 процентов, а в 2000 году оценивается на уровне 8 процентов.
В 1999г. около 53% государственных расходов на закупку товаров, работ и услуг были совершены в рамках открытых тендеров, представляющих собой наиболее конкурентный способ закупок по существующему законодательству, что стало возможным благодаря принятию ряда законов и нормативных актов всеми уровнями власти - федеральным, региональным, муниципальным.
Внедрение конкурсной системы закупок продукции для государственных нужд позволило обеспечить:
– сокращение расхода бюджетных средств в размере 14,9 млрд. рублей, или 5,7% от предназначенных для закупок товаров (работ, услуг) бюджетных средств;
– снижение цен на закупаемую продукцию в среднем на 5,7%;
– создание здоровой конкурентной среды при размещении заказов на поставки продукции для государственных нужд (в среднем в одном конкурсе приняли участие 4 поставщика);
– увеличение совокупного спроса государства на товары, работы и услуги на 14,9 млрд. рублей.
Пока открытые конкурсы как форма закупки не являются основными. В основном заказчики прибегают к упрощенным процедурам. Следует констатировать, что главными ошибками, сводящими на нет всю положительную сторону процедуры торгов, являются неоправданно частое применение закрытых конкурсов, а также злоупотребление простыми способами закупок (способ запроса котировок, закупки из единственного источника) с целью ухода от открытой процедуры проведения торгов. Таким образом, система конкурсных закупок в Красноярском крае находится на стадии становления.
Несмотря на очевидные плюсы проведения конкурсов, следует отметить, что несовершенство законодательства в области организации конкурсов приводит к злоупотреблениям при государственных закупках.
Анализ опыта организации и проведения закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд позволяет говорить о том, что государственные заказчики при организации и проведении конкурсов допускают ряд ошибок и нарушений действующего законодательства. Это может в той или иной степени ограничивать права поставщиков на участие в процедурах закупок. Среди основных причин нарушений можно выделить следующие:
несовершенство действующего законодательства в области государственных закупок;
сложное положение с полным и регулярным финансированием государственных нужд;
незнание или непонимание специалистами, занятыми организацией и проведением закупок, смысла выполняемых процедур и создаваемых документов, норм действующего законодательства;
незнание поставщиками своих прав и обязанностей, неумение (а зачастую и нежелание) отстаивать свои права;
недобросовестные действия отдельных чиновников, принимающих решения о проведении и ходе процедур закупок, а также о присуждении контракта.
На практике наличие вышеперечисленных обстоятельств приводит к следующим наиболее часто встречающимся нарушениями:
уменьшение срока подготовки и подачи конкурсных заявок по сравнению с установленным законодательством (срок окончания представления конкурсных заявок не может быть установлен ранее 45 дней с даты публикации объявления о проведении конкурса - статья 16 Закона и пункт 38 Положения);
завышение стоимости конкурсной документации или документации по предварительному отбору, а также установление ограничительных условий получения конкурсной документации (конкурсная документация представляется по требованию любого поставщика после оплаты стоимости документации, если такая плата установлена, - статья 13 Закона и пункт 35 Положения. При этом стоимость документации не должна превышать затрат организатора конкурса на тиражирование документации (но не разработку!) и ее доставку поставщикам по почте или курьером);
конкурсная документация не содержит всех необходимых поставщикам сведений (организатор конкурса должен разработать конкурсную документацию, содержащую подробное описание порядка организации и проведения конкурса, исчерпывающую информацию о закупаемой продукции и основные условия государственного контракта - статья 14 Закона и пункт 36 Положения);
установление в конкурсной документации или документации по предварительному квалификационному отбору таких требований к квалификации поставщика, которые не влияют на его возможности по выполнению государственного контракта, но ограничивают конкуренцию (статья 10 Закона содержит ссылку на действующее антимонопольное законодательство. Пункт 7 Положения прямо запрещает установление критериев и требований к квалификации поставщиков, носящих дискриминационный характер);
заказ на поставку продукции (то есть наименования закупаемой продукции, требования к продукции, объемы, сроки и условия поставки), входящий в комплект конкурсной документации, сформирован по торговым маркам, наименованиям и тому подобное, указывающим на конкретного производителя или конкретную модель (пунктом 22 Положения установлен запрет на использование торговых наименований при формировании заказа на поставку продукции);
нарушение порядка разъяснений конкурсной документации: разъяснения не даются, даются не полностью или же сообщаются ограниченному кругу поставщиков-участников конкурса (поставщики имеют право на разъяснение положений конкурсной документации - статья 15 Закона и пункт 37 Положения. Организатор конкурса обязан отвечать на все полученные письменные вопросы поставщиков, при этом он направляет копию вопроса (без указания источника) и ответ на него всем поставщикам-участникам конкурса с тем, чтобы обеспечить равный доступ к информации);
ограничение прав поставщиков на участие в процедуре вскрытия конвертов с конкурсными заявками (поставщики-участники конкурса имеют право (но не обязаны!) присутствовать на процедуре вскрытия и оглашения конкурсных заявок - статья 19 Закона и пункт 44 Положения. На этой процедуре должна быть вскрыта каждая поступившая конкурсная заявка, при этом оглашается как минимум наименование поставщика, его адрес и цена его заявки. Оглашенные сведения могут быть сообщены отсутствовавшим на процедуре поставщикам-участникам конкурса по их запросам);
ведение переговоров с поставщиками, направленных на существенное изменение условий конкурсной заявки и государственного контракта, в том числе переговоры относительно цены (пункт 43 Положения запрещает координацию деятельности поставщиков, предоставление отдельным поставщикам преимущественных условий. Пункт 50 Положения запрещает проведение переговоров между заказчиком или организатором конкурса и поставщиками);
использование при оценке квалификации поставщиков и их конкурсных заявок критериев и процедур, ранее не предусмотренных конкурсной документацией (все требования к квалификации поставщиков и требования к документальному подтверждению соответствия этим требованиям должны содержаться с конкурсной документации - статья 5 Закона и пункты 6 и 7 Положения. Порядок оценки конкурсных заявок и присуждения контракта также должен быть отражен в конкурсной документации - статья 20 Закона и пункт 47 Положения);
нарушение прав поставщиков на получение информации о ходе и результатах конкурса (в соответствии со статьей 8 Закона и пунктами 14-15 Положения, организатор конкурса обязан вести протокол проведения конкурса, в котором фиксируются все основные этапы и принимаемые решения. По окончании конкурса информация, содержащаяся в этом протоколе, должна быть предоставлена по требованию поставщиков-участников конкурса. Статья 21 Закона и пункт 20 Положения требуют, чтобы организатор конкурса опубликовал информацию о победителе конкурса в течение определенного срока после его определения).
Предметом в договоре поставки (госконтракте) для государственных нужд является вещь (товар), которая передается одной стороной (продавец) другой стороне (покупатель). Закупка по госконтрактам товаров иностранного производства не допускается, кроме случаев, когда производство аналогичной продукции в России невозможно или экономически нецелесообразно.
Согласно ст. 528 ГК проект государственного контракта разрабатывается государственным заказчиком и направляется поставщику (исполнителю), если иное не предусмотрено соглашением между ними.
Сторона, получившая проект государственного контракта, не позднее тридцатидневного срока подписывает его и возвращает один экземпляр государственного контракта другой стороне. При наличии разногласий по условиям государственного контракта в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным государственным контрактом другой стороне либо уведомляет ее об отказе от заключения государственного контракта.
В случае, когда государственный контракт заключается по результатам конкурса на размещение заказа на поставку товаров для государственных нужд, государственный контракт должен быть заключен не позднее двадцати дней со дня проведения конкурса. В соответствии с законом Красноярского края о краевом государственном заказе государственный контракт заключается государственным заказчиком с победителем конкурса в срок, указанный в извещении о проведении конкурса, который не может составлять более 10 дней с момента подписания протокола конкурса. Тем самым краевым законом существенно сокращен срок подписания госконтракта.
Из ст. 529 и 531 вытекает, что стороны могут выбрать один или несколько вариантов порядка поставки товаров для государственных нужд, предусмотренных этими статьями:
передача товаров (поставка) может осуществляться непосредственно государственному заказчику одним из способов, установленных ст. 458, 510 ГК;
товары могут передаваться (поставляться) лицам, указанным в отгрузочной разнарядке государственного заказчика;
поставщик по государственному контракту может осуществлять поставку товаров на основании договора поставки, заключаемого с другим лицом - покупателем, указанным государственным заказчиком в извещении о прикреплении.
При заключении государственного контракта стороны согласовывают применение того или иного варианта порядка поставки.
Если государственным контрактом предусмотрено, что поставка товаров осуществляется поставщиком (исполнителем) определяемому государственным заказчиком покупателю по договорам поставки товаров для государственных нужд, государственный заказчик не позднее тридцатидневного срока со дня подписания государственного контракта направляет поставщику (исполнителю) и покупателю извещение о прикреплении покупателя к поставщику (исполнителю).
Заключение лицом, указанным в качестве покупателя, договора поставки товаров для государственных нужд с поставщиком по государственному контракту способствует согласованию количества и ассортимента товаров и иных условий договора с лицом, являющимся непосредственным исполнителем договора, и позволяет отразить в договоре фактические потребности в товарах.
2.2. Содержание договора поставки товаров для государственных нужд
Содержание договора поставки – совокупность условий, которые определяют взаимодействие продавца и покупателя, а также другие условия с учетом специфики.
Независимо от предмета договора поставки, состава его участников, а также оснований, в соответствии с которыми он заключается, существенными условиями договора поставки являются: условия о товаре (ассортимент, количество, качество), сроки и порядок поставки, сроки и порядок оплаты. При отсутствии хотя бы одного из этих условий в договоре он считается незаключенным. Существенными признаются также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (ст.432 ГК). Все эти условия также считаются существенными и в госконтракте.
Продукция, поставляемая по государственному контракту, должна соответствовать обязательным требованиям государственных стандартов и особым условиям, устанавливаемым контрактом. К обязательным относятся требования к качеству продукции, обеспечивающие ее безопасность для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость продукции. В целом структура и содержание конкретного государственного контракта определяются его видом и сложившейся практикой ведомства или иного государственного заказчика, формирующего типовые условия.
Структура государственного контракта обычно такова:
• общие положения (наименования сторон и краткое описание предмета и суммы государственного контракта);
• описание предмета контракта (права и обязанности сторон; порядок поставки и приема товаров, работ, услуг);
• описание условий платежа (график платежа; форма платежа);
• ответственность сторон (штрафные санкции);
• срок действия контракта;
• форс-мажор (действия сторон контракта при наступлении обстоятельств непреодолимой силы, не позволяющих выполнять условия контракта);
• прочие условия (разрешение разногласий; изменения реквизитов сторон);
• реквизиты сторон;
• приложения (спецификации, графики поставки и платежа).
Содержание договора поставки товаров для государственных нужд может включать различные условия и имеет сходную с госконтрактом структуру (приложение № 2).
Поставки товаров для государственных нужд производятся по рыночным ценам за исключением товаров, по которым сохранено регулирование цен. Способы определения контрактных цен подробно урегулированы законодательством. "Так, в государственных контрактах используются:
фиксированные цены: твердые (на поставку широкого круга продукции массового и серийного производства, типовой техники и т.д.) и условно-твердые, поэтапно корректируемые в соответствии с изменениями издержек производства (в контрактах выполняемых поэтапно в течение длительного времени: поставки новой техники, оборонной продукции и т.д.);
скользящие цены, возмещающие издержки поставщика и иногда приносящие определенную прибыль (на поставку продукции, на которую уже разработаны стандарты и спецификации, контактом обычно устанавливается фиксированная норма прибыли);
биржевые цены на стандартные товары (по поставкм товаров, постоянно имеющихся в наличии на рынке, свободные рыночные цены которых известны)" .
Цена договора поставки товаров для государственных нужд должна соответствовать цене, определенной госконтарктом.
Государственный контракт заключается на основании заказа государственного заказчика, принятого поставщиком (исполнителем), т.е. на основе его свободного волеизъявления, кроме случаев, когда он обязан принять заказ. Однако в соответствии с п. 1 статьи 527 принятие заказа поставщиком порождает обязанность заказчика заключить государственный контракт. Размещение заказа и принятие его будущим исполнителем можно рассматривать как преддоговорные контакты, порождающие правовые последствия.
Закон о поставках устанавливает обязанность заключить договор для отдельных юридических лиц. Однако необходимым условием для выполнения этой обязанности служит принятие государственным заказчиком на себя обязанности возместить все убытки, которые могут быть причинены выполнением такого заказа. Это условие не применимо в отношении казенного предприятия, обязанного заключить договор независимо от убыточности производства.
Федеральный Закон Российской Федерации "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" от 14 июня 1995 года предусматривает резервирование для субъектов малого предпринимательства определенной доли заказов на производство и поставку продукции для государственных нужд, в т.ч. не менее 15% от общего объема поставок товаров для государственных нужд по приоритетным направлениям. Таким образом, государственные заказчики обязаны привлекать к заключению госконтрактов субъекты малого предпринимательства.
Закон о поставках и Закон о государственном материальном резерве устанавливает обязанность заключить государственный контракт прежде всего для хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке.
Для государственного заказчика, разместившего заказ, принятый поставщиком (исполнителем), заключение государственного контракта является обязательным. Если заказ на поставку товаров для государственных нужд размещается по конкурсу, заключение государственного контракта с поставщиком (исполнителем), объявленным победителем конкурса, является для государственного заказчика также обязательным.
Основанием для заключения договора поставки для государственных нужд является извещение о прикреплении покупателя к поставщику. Обязанность заключения договора поставки лежит только на поставщике, она вытекает из заключенного им госконтракта. Покупатель вправе отказаться полностью или частично от товаров, указанных в извещении о прикреплении, без сообщения каких либо мотивов, т.е. извещение о прикреплении никаких обязанностей для покупателя не порождает. Об отказе покупателя государственного заказчика уведомляет поставщик. В этом случае государственный заказчик, не позднее тридцати дней с момента получения уведомления, должен выбрать один из вариантов исполнения государственного контракта, т.е. либо выслать поставщику извещение о прикреплении к нему другого покупателя, либо направить отгрузочную разнарядку, либо сообщить о своем согласии принять и оплатить товары.
Госконтаркт и договор поставки для государственных нужд, извещение о прикреплении должны оформляться в письменной форме.
При уклонении государственного заказчика от совершения одного из действий, указанных в ст. 530 ГК, поставщику предоставлена альтернатива: либо требовать от государственного заказчика принятия и оплаты товаров, предусмотренных государственным контрактом, либо продать товары по своему усмотрению с отнесением на государственного заказчика возможных при продаже товаров убытков (разумных расходов).
Тесная связь государственного контракта и договора поставки товаров для государственных нужд установлена 2 частью ст. 532 ГК.
В случаях, когда в соответствии с договором поставки товаров для государственных нужд оплата осуществляется покупателем, государственный заказчик признается поручителем по этому обязательству. Такое правило означает, что при отказе покупателя от оплаты либо нарушении им сроков оплаты поручитель - государственный заказчик несет перед поставщиком солидарную с покупателем ответственность, если госконтрактом не предусмотрена иная (ст. 363 ГК). Согласно ст. 534 ГК государственный заказчик вправе отказаться от товаров для государственных нужд в случаях, когда потребность в товарах соответствующего вида отпала. Однако госзаказчик может воспользоваться своим правом лишь при условии, если он возмещает поставщику все убытки, причиненные отказом.
Полный или частичный отказ государственного заказчика от исполнения государственного контракта порождает право поставщика отказаться от исполнения заключенных на его основе договоров поставки товаров для государственных нужд, а также право предъявить государственному заказчику требования о возмещении убытков, причиненных изменением или расторжением договора поставки.
Особый случай ответственности государственного заказчика предусмотрен ст. 533 ГК. Она наступает, если поставщик вследствие исполнения им государственного контракта понес убытки. Это возможно, например, когда цена контракта не покрывает всех издержек производства поставщика. В этом случае государственный заказчик обязан возместить указанные убытки в течение 30 дней со дня передачи товара в соответствии с государственным контрактом. При невозмещении указанных убытков поставщик имеет право отказаться от исполнения госконтракта, а также заключенного на его основе договора поставки товаров для государственных нужд.
В России споры между государственным заказчиком и поставщиком при заключении, изменении, расторжении и выполнении государственных контрактов, а также о возмещении понесенных убытков рассматриваются арбитражными судами.
Подводя итог, можно отметить существенные отличия государственного контракта (договора поставки товаров для государственных нужд) от иных видов договора купли-продажи, включая поставку: 1) покупателем является государственный орган - государственный заказчик или уполномоченные им юридические лица; 2) договор - государственный контракт заключается на основе заказа государственного заказчика, формируемого в установленном законом порядке; 3) предпочтительным способом размещения заказов на закупки товаров для государственных нужд признано проведение открытых торгов (конкурсов); 4) порядок и сроки заключения государственного контракта (договора поставки) на основе заказов определены ГК; 5) государственный заказчик обеспечивает своевременную оплату товаров за счет средств бюджета, а также возмещение убытков, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта; 6) законами о поставках для государственных нужд предусмотрена неустойка за отдельные нарушения договоров; 7) споры, возникающие при заключении государственного контракта (договора поставки), рассматриваются арбитражным судом независимо от того, имеется ли обязанность одной из сторон заключить договор.
2.3 Международная практика.
Международный опыт организации закупок для государственных нужд представляет значительный интерес для нашей страны в период становления в ней новой, соответствующей рыночной экономике системы государственных закупок. В силу особенностей исторического развития США, пожалуй, дальше других развитых стран продвинулись в организации системы государственных закупок, основанной на рыночных принципах. Система государственных закупок США опирается на три основные провозглашенные цели, проистекающие из традиционного американского подхода к государственной службе:
- достижение справедливости, т.е. обеспечение условий справедливого участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы;
- соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках;
- экономия и эффективность, т.е. обеспечение по максимально возможно низким ценам закупок товаров и услуг требуемого качества.
К 1994 г. насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил, тысячи чиновников по закупкам были вовлечены в процесс закупок. Многотомные правила, среди которых основными являются "Правила федеральных закупок", определяют как процедуры присуждения контрактов, так и их реализации. В дополнение к этим правилам действуют внутриведомственные инструкции. Федеральные законы, относящиеся, в частности, к государственным закупкам, публикуются в официальных сборниках законодательства США - United States Code (U.S.C.). Одним из основных официальных источников текущей информации служит ежегодник Сode of Federal Regulations ("Кодекс федеральных правил"). Есть и частные издания, например, журнал The Government Contractor, cодержащий комментарии к принимаемым нормативным документам и рассматривающий "кейсы" в сфере государственного подряда. Основным источником бюджетного законодательства, связанного с государственными закупками, служит Раздел 31 Свода Законов США ( Тitle 31, U.S.C.). В данном разделе содержится кодификация законов по состоянию на 1982 г., а также все принятые в дальнейшем изменения и дополнения.
С точки зрения иерархии в сфере политики государственных закупок как бы на вершине всей системы находится Управление политики федеральных закупок (Office of Federal Procurement Policy - OFPP), которое входит в Министерство управления и бюджета (The Office of Management and Budget - OMB). Последнее, в свою очередь, входит в состав администрации Президента США. В целом около 100 федеральных ведомств США и, в первую очередь, 20 федеральных ведомств и министерств, составляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплекс, ежегодно размещают заказы на товары, услуги и НИОКР как непосредственно через собственный центральный аппарат управления в Вашингтоне, так и через механизм 12 региональных центров федерального правительства, размещенных в крупнейших городах страны.
С 1933 г. в США стал действовать закон "Покупайте американское", в соответствии с которым американские компании имеют преимущества при заключении контрактов с государством при условии, что предлагаемые ими цены не должны превышать цены иностранных конкурентов более, чем на 6% с учетом таможенных сборов и транспортных расходов.
Сфера государственных закупок в США подвергается внутренней критике по поводу недостаточно острой конкуренции при присуждении контрактов. Отсутствие же конкуренции объясняется, с одной стороны, сложившимися весьма тесными отношениями между правительственными чиновниками и подрядчиками и, с другой - безразличием в обществе к исходу государственных закупок.
В США государственный заказчик имеет право в одностороннем порядке пересматривать условия заключенных им контрактов с соответствующей компенсацией поставщику уже понесенных им или дополнительных затрат. Государственный заказчик имеет также право прекратить действие всего контракта или какой-либо его части, исходя из собственных соображений (с соответствующей компенсацией исполнителю), или же по причине невыполнения обязательств, если контракт исполняется поставщиком неудовлетворительно. В соответствии с социальной политикой государства в госконтрактах обязательно наличие оговорок об обеспечении минимального уровня заработной платы, о гарантиях продолжительности рабочего дня, об условиях труда и т.п. Согласно существующим правилам в США, госконтракты могут быть присуждены только тем отобранным в результате конкурса поставщикам, производство и продукция которых удовлетворяют экологическим требованиям.
Ряд исследователей отмечает, что за несколько десятилетий функционирования в США современной системы государственных закупок она обросла большим количеством законодательных и других нормативных актов и стала проявлять пизнаки излишней зарегулированности. Как считают американские специалисты, отсутствие у госслужащих достаточной свободы действий затрудняет правильный выбор поставщиков, поскольку госслужащим при принятии решений в ряде случаев не разрешено воспользоваться важной информацией, которая помогла бы предсказывать то, как будет работать подрядчик. Наиболее парадоксальным примером информации, которую нельзя использовать госслужащим, является информация об исполнении подрядчиками предыдущих контрактов с данной организацией. Хотя такая информация является ключевой при принятии бесчисленных решений в каждодневной жизни, ее использование формально не разрешено при государственных закупках в США.
В странах Европейского союза (ЕС) контракты присуждаются также на конкурсной основе. Договор Европейского экономического союза не содержит статей конкретно по государственным закупкам, но в договоре отмечается, что при организации государственных закупок применяются основные принципы свободной циркуляции продуктов, услуг, товаров, а также свободное передвижение людей, запрещается любая дискриминация на национальной основе.
Со времени подписания договора уже было выпущено несколько директив об организации государственных закупок по принципам, установленным Европейским союзом. Были предприняты действия по устранению протекционизма посредством организации национальных поставок и запрещения дискриминации по отношению к поставщикам по мотивам национальной принадлежности.
Государственные органы могут присуждать контракты по закупкам, работам и услугам на основе проведения открытых или закрытых тендеров, либо путем переговоров. Ныне действующая Директива по закупкам предписывает проведение открытых тендеров.
Определены конкретные меры по контролю качества и сертификации продукции на уровне ЕС. Кроме того, теперь является обязательным публикация извещений о всех тендерах по государственным закупкам на европейском уровне в Официальном Журнале ЕС до того, как такие тендеры будут объявлены на национальном уровне. "Любая информация о наличии тендеров может быть оперативно получена через электронную систему базы данных (Ежедневная информация по тендерам -Tender Electronics Daily, TED)" . Таким образом, официально обеспечивается равенство предприятий ЕС и конкуренция на равных основаниях.
Все большее распространение в международной практике госзакупок принимают "электронные торги". Для организации и проведения торгов с 1997 года ЕС используется электронная почта. Планами ЕС предусматривается к 2003 году обеспечить 25 % госзакупок стран-членов осуществлять в электронном виде.
В международной практике начинают прибегать к использованию Интернета для контроля над расходами. Правительство Соединенного королевства решило взять под контроль проведение закупок инвентаря для государственных нужд. Дело в том, что в последнее время средства тратятся достаточно бесконтрольно. То есть, контроль, конечно, ведется, но какого-то централизованного учета не существует. При этом, если учесть, что каждый год на правительственные закупки тратится около миллиарда фунтов, то идея контроля напрашивается сама собой. «Теперь все закупки будут проводиться через специальный канал в Интернете, который получил название Government Secure Intranet (GSI)» . Ко всему прочему, такой подход делает всю систему государственных закупок прозрачной, так как практически любой человек (если ему это интересно) сможет узнать на официальном сайте GSI, сколько, чего, почем и у кого купило центральное британское правительство.
В США значительно повысилась эффективность госзакупок при переходе на электронную систему. "Это действительно безбумажная технология от начала и до конца, от первоначального определения контрактных требований до подписания контракта, оплаты счета и сдачи дела в архив. Производительность увеличилась на 265 процентов в месяц за счет сокращения стоимости обработки каждой закупки" .
Правительство Швеции переходит на электронную систему закупок и утверждает, что это может дать 50-процентную экономию средств. "Уверенность правительства в высокой эффективности электронной торговли была настолько высока, что уже к концу 1999 года шведские государственные учреждения проводили через электронные каналы до 95 процентов своих закупок"9. Информационные решения обслуживают 125 тысяч пользователей, в том числе поставщиков продуктов и услуг и работников центральных и местных органов власти. Пользователь этой системы получает доступ к базам данных, в которых хранится информация о контрактах, ценах и т.д. Ознакомившись с этой информацией, можно составить заказ, который будет интегрирован с финансовыми системами соответствующего учреждения. Система также содержит автоматическую процедуру согласования решений о закупках с вышестоящим начальством. После одобрения начальника, заказ по электронным каналам связи отправляется соответствующему поставщику.
В международной практике рекомендуется, чтобы контракт состоял из следующих документов:
форма конкурсного предложения и ведомость цен, представленные участником;
график поставок;
технические спецификации;
общие условия контракта;
специальные условия контракта;
уведомление о присуждении контракта.
Мировая практика показала, что желательно иметь стандартные документы, которые можно было бы без значительных усилий адаптировать к каждому конкретному случаю.
Как правило, текст контракта притом, что каждый контракт уникален, процентов на 90 состоит из стандартных норм, поэтому имеются условия для формирования общих условий контракта, которые создают общую базу подготовки контрактов.
Общие условия контракта состоят из четырех групп статей:
1. операционные статьи, которые содержат правила поставок, перевозок, системы и формы оплаты, систему разрешения споров, правовые нормы, язык;
2. защитные статьи, которые говорят о возможных рисках и о том, как они относятся к сторонам контракта. Сюда входят различные формы обеспечения выполнения контракта, в том числе нормы о возможности удержания некоторых сумм выплат до определенного времени, о системах страхования, о возмещении убытков в связи с несоблюдением прав третьей стороны. Оговариваются форс-мажорные обстоятельства (война, революция, стихийные бедствия и т.д.) и поведение сторон при возникновении этих обстоятельств;
3. допустимые варианты, устанавливающие пределы возможных изменений отдельных позиций в рамках контракта;
4. ответственность сторон, которая определяет, какие последствия наступают, когда одна из сторон не выполняет условия контракта.
Конкретизация статей общих условий контракта осуществляется в специальных условиях контракта. Именно в этой части контракта отражаются положения, которые присущи исключительно данному контракту, что делает его уникальным. Поэтому положения специальных условий контракта являются превалирующими по отношению к статьям общих условий, если в их трактовке возникают разногласия.
По структуре статьи специальных условий контракта повторяют структуру статей общих условий и их нумерацию, но не повторяют их содержание, а отражают только вносимые уточнения, добавления или изменения.
Действующий в большинстве стран правопорядок предусматривает наличие в тексте контракта, заключаемого двумя контрагентами, специальной статьи, указывающей наименование конкретного судебного органа, в который должны обратиться контрагенты для разрешения спорных вопросов, возникших в ходе исполнения контракта. Это положение контракта называется оговоркой о подсудности. Чаще всего вместо обычного государственного суда (который называется общим, так как решает все вопросы - и уголовного, и гражданского, и торгового права) стороны оговаривают в контракте компетентность некоторого арбитража. В сравнении с государственными арбитражные суды имеют то преимущество, что их решения выносятся быстрее, а в качестве судей выступают специалисты узкого профиля. К тому же решения арбитражных судов легче привести в исполнение, так как многие страны (в том числе и Россия) присоединились к Нью-Йоркскому договору о признании и приведении в исполнение решений зарубежных арбитражных судов.
Краткое рассмотрение американской системы государственных закупок и опыта других стран позволяют сделать вывод о том, что Россия делает первые шаги в направлении создания цивилизованной системы госзакупок. Ускорить этот процесс можно благодаря осмысленному восприятию опыта, накопленного к концу ХХ века.
Заключение
Обобщая результаты проделанной работы, можно выделить следующее. Обеспеченная потребность, в силу постоянного снижения в последние годы финансовых ресурсов, оказывает значительное влияние на структуру и объёмы поставок товаров (работ, услуг) для государственных нужд, а объёмы бюджетного финансирования становятся главным лимитным фактором закупок.
Очередной этап социально – экономических реформ в России характеризуется новыми подходами в управлении ресурсами государства. Прежде всего, это проявляется в реализации концепции эффективного использования государственных денежных средств. Правительство Российской Федерации активно работает над внедрением системы конкурсных торгов по закупке товаров, работ и услуг для государственных нужд. Результаты функционирования конкурсной системы государственных закупок товаров, работ и услуг показали, что в условиях становления рыночной экономики нет альтернативы конкурсному размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Проведение конкурсов позволяет обеспечить сокращение расхода бюджетных средств, снижение коррупции, создание здоровой конкурентной среды и снижение цен на закупаемую продукцию. Однако, несовершенство действующего законодательства, сложное положение с полным и регулярным финансированием государственных нужд, незнание или непонимание госзаказчиками смысла выполняемых процедур, создаваемых документов и норм действующего законодательства, а также незнание поставщиками своих прав и обязанностей, их неумение отстаивать свои права затрудняют процесс становления рыночной системы государственных закупок в России. Следующим шагом в реформировании системы госзакупок будет представление в правительство РФ проекта закона "О закупках и поставках продукции для государственных нужд", сводящий воедино все действующие законы о госзакупках и устраняющий недостатки Федерального закона "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" от 06.05.99 № 97-ФЗ. Проект разработан Министерством экономического развития и торговли РФ.
Далее следует сказать, что нормы, регулирующие отношения по поставкам товаров для государственных нужд, составляют сложную систему законов и иных правовых актов, некоторые из которых отличаются некой дефектностью как с точки зрения концепции, так и комплексности правового регулирования.
Предлагаю внести изменения в Закон края о краевом госзаказе. Необходимо включить в данный закон положения, регулирующие вопросы организации конкурсов, случаи принятия решения о проведении закрытого конкурса и двухэтапного конкурса. Расширить полномочия администрации края в части определения перечня государственных заказчиков когда сумма контракта больше 2000 минимальных размеров оплаты труда, но меньше 5000 минимальных размеров оплаты труда. Предлагаю также включить в закон края понятие специализированной организации, которой госзаказчик на основании договора может передать часть своих функций.
Как уже было отмечено, заключенные государственные контракты подлежат учету в реестре закупок. Отсутствие на краевом уровне единой процедуры ведения реестров госзакупок не позволяет четко проанализировать и скоординировать деятельность государственных заказчиков по размещению заказов на поставку продукции для краевых государственных нужд, использовать информацию о контрактах при подготовке проекта закона края о краевых государственных нуждах. Таким образом, разработанный порядок ведения реестров краевых гозакупок позволит восполнить пробел в действующем краевом законодательстве.
Все краевые госзаказчики объединены единой целью - обеспечение краевых потребностей - и работают в пространстве одного краевого бюджета. Это свидетельствует о том, что они являются не просто совокупностью органов и организаций, а объединены в систему заказа.
Любая же социально-экономическая система для своего развития должна иметь организующее начало, активный элемент системы - орган ее управления.
Существенным упущением Закона края о краевом госзаказе является отсутствие определения в нем органа управления системой заказа Красноярского края. Очевидно, что таким органом должно являться структурное подразделение администрации Красноярского края, решающее задачи социально-экономического развития, промышленной и научно-технической политики края.
Законодательное закрепление этого статуса за Главным управлением развития экономики и промышленности администрации Красноярского края важно еще и потому, что управление в течение ряда лет фактически частично выполняет функции органа управления системой заказа Красноярского края.
В целом система краевых госзакупок далека от совершенства и требует дальнейшего оформления, изучения уже имеющихся результатов ее развития с целью дальнейшей корректировки.
В заключении следует сказать, что разумное регулирование процесса поставок для государственных нужд способствует усилению экономической независимости страны, что особенно актуально на данный момент для России.
НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ:
1. Гражданский кодекс РФ
2. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"
3. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве"
4. Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" от 27 декабря 1995 г. N 213
5. Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"
6. Федеральный закон "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" от 06.05.99 № 97-ФЗ (далее - "Закон")
7. Указ Президента Российской Федерации "О первоочередных мерах по сокращению бюджетных расходов и предотвращению коррупции при организации закупки продукции для государственных нужд" от 08.04.97 № 305
8. Постановление Правительства РФ от 13 марта 1995 г. N 241 "О мерах по реализации Федерального закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".
ЛИТЕРАТУРА:
1. "Гражданское право", ч.2, под ред. А.П. Сергеева, 1997
2. "Государственные контракты (Публично-правовой аспект)" (Демин А., "Хозяйство и право", 1997, NN 8,9)
3. "Договорное право" М.И. Брагинский, В.В.Ветрянский, 1998
4. Исаченко В.Л., Исаченко В.В. Обязательства по договорам. Опыт практического комментария русских гражданских законов. СПб.,1914
5. Электронный журнал ЮСИА, Том 3, Номер 5, Ноябрь 1998 г.