Административное право ФРГ

ПЛАН:

1. Введение

2. Понятие и система источников

3. Государственная служба в ФРГ

4. Формы управленческой деятельности

5. Судебная система ФРГ

6. Контроль за соблюдением законности в государственном управлении

7. Заключение

8. Литература

1. ВВЕДЕНИЕ

В демократическом государстве формирование деятельности административной ветви государственной власти должны быть чётко урегулированы, юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы госаппарата – исполнительной власти.

Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему госадминистрации, полномочия её структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

 Административное право занимает особое место в системе правового регулирования, поскольку выступает необходимым и важным инструментом

управления социальными процессами в обществе. Ему присущи соответствующие границы правового регулирования  деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешнеорганизационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий.

 Административное право охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией ей функций управления в процессе деятельности органов исполнительной власти. Наиболее тесную связь административное право имеет с государственным правом, которое составляет основу всех отраслей права включая административное, и занимает ведущее место. Административное право тесно связано также и с гражданским правом. Прежде всего потому, что связи регулируют отношения имущественного характера, при этом необходимо указать, что нормы гражданского права касаются имущественных отношений в тех случаях, когда стороны равноправны (например, договор поставки продукции). А нормы административного права касаются имущественных отношений, которые базируются на административной подчиненности одной стороны другой (например, если не оплачен проезд в трамвае), определенные связи есть у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Так трудовое право определяет статус государственного служащего как участника трудового процесса, а нормы государственного права регулируют государственнослужебные отношения.

 Административное право граничит с финансовым, земельным, аграрным и другими отраслями права.

 Таким образом, анализ взаимодействия административного права с другими отраслями права позволяет установить, что его предметом есть сфера государственного управления. Но в первую очередь, для полного понимания этого предмета надо выявить его источники. Об этом и пойдёт речь в первой главе моей работы об «Административном праве Федеративной республики Германии».

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИИ

2. Понятие и система источников

Возникновение и развитие административного права в Германии как самостоятельной отрасли права приходится на первую половину XIX века. В настоящее время значение этой отрасли права в ФРГ возросло настолько, что практически все социальноэкономические «управленческие» отношения в этой стране регулируются административным правом. Быстрый рост функций и полномочий исполнительных органов власти в Федеративной Республики, Германии, как, впрочем, и в других западноевропейских странах (как в количественном так и в качественном отношениях), поставил на повестку дня вопрос о придании деятельности по так называемому публичному управлению четкого юридического обоснования. Эту функцию, по мнению немецких юристов, должно выполнять и в настоящее время успешно выполняет административное право.

Для того чтобы понять значение административного права в современной Германии, необходимо рассмотреть его систему и основные институты.

В Федеративной республике Германии понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством социальной системы органов . Основоположник германской школы административного права Отто Мейер определял публичное управление «как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства». Пользуясь методом «от противного», другой известный немецкий юрист Вальтер Еллинек определял такое управление как «деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти» . Как видно из вышеприведенных определений понятия «публичное управление», они находятся в русле западноевропейской концепции разделения властей.

Германская теория административного права, как и теория публичного управления, находится в русле континентальноевропейской традиции. Вся история европейской науки публичного управления сводится к анализу развития административного права в отличие от США, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX века, и претерпело значительное влияние социологии. По мнению западногерманских специалистов в области науки управления, административное право нельзя изучать в отрыве от его основы  реального публичного управления. Однако вплоть до последнего времени лежащая в основе науки управления систематизация материальной структуры деятельности публичного управления встречает значительные трудности и, по мнению германского административиста Конига, такая систематизация «в рамках общей теории административного права остается проблематичной» .

К понятию публичного управления тесно примыкает понятие публичноправовой деятельности, которая выводится методом исключения, ограниченно по отношению к «частноправовой» (или фискальной) сфере, регулируемой нормами гражданского права, где граждане и юридические лица выступают в их взаимоотношениях с органами управления в качестве равноправных субъектов. Примеры толкования понятия управления с помощью метода исключения нередко встречаются в немецкой правовой литературе. Так, словарь административного права ФРГ выводит понятие административного права из задач управления и характеризует его как «публичное право, которое не является государственным, конституционным или процессуальным».

Ограниченные возможности определений публичного управления, выведенных методом исключения, стали очевидны для многих ученыхюристов ФРГ. Так крупнейший юристадминистративист ФРГ Эрнст Форстхоф высказал мнение о том, что раскрыть содержание понятия «управление» нельзя способом «от противного». По мнению Форстхофа, задачи управления можно только более или менее полно описать . Как считает современный германский административист Инго фон Мюнх, любое положительное определение этого понятия является только канвой для объяснения сферы деятельности.

В историческом аспекте в развитии системы управления в Германии принято различать три этапа:

а) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства;

б) управление периода либерального «правового государства»;

в) управление периода «общества потребления», «государства планируемой экономики».

В противоположность эпохе либерализма, которая ставила перед системой управления задачи ограничения деятельности физических и юридических лиц, помогая государству выполнять роль «ночного сторожа», для современной системы управления, по мнению сторонников теории «общества потребления», характерны «производительные задачи», особенностью концепций западногерманских авторов этого направления служит то, что в условиях научнотехнической революции, быстрого роста производственного потенциала характер государства меняется. В административноправовой литературе Германии это положение первым выдвинул Э. Форстхоф. Под «производительным характером» Э. Форстхоф понимает деятельность публичной администрации, направленную главным образом на развитие «производительных сил общества», имея в виду вмешательство государственного управления в сферу производительных, трудовых, социальнокультурных и прочих отношений. По его мнению, структуру господства «индустриального общества» следует анализировать не в рамках «классовой теории», а лишь с помощью категории управленческой рационализации, что в большей мере учитывало бы «определяющую роль техники» в современном обществе.

Развивая эти мысли Э. Форстхофа, другой немецкий административна:Г. Бенхард относит к функции прямого публичного управления реализацию права на «организацию производительного обслуживания населения в социальной, культурной и хозяйственной областях, организацию индивидуального обеспечения граждан (назначение пенсий, пособий и т. д.), организацию борьбы с катастрофами».

Теория, высказанная Э. Форстхофом, согласно которой современное государство, в частности германское, «серьезно отличается» от либерального правового государства конца XIX  начала XX века, основывается на принципе социального государства, провозглашенного Конституцией ФРГ. Этот принцип налагает определенные обязательства на законодательную власть и публичное управление.

Социальное государство предполагает его приспособление к потребностям сегодняшнего общества, означает широкомасштабное вмешательство государства в сферу экономической и социальной жизни, что в свою очередь означает изменения и в стиле управления, в выборе средств административного воздействия. Положения о социальном государстве предполагают такую задачу государственного развития, в решении которой у законодательной и исполнительной властей открылись бы способности к проявлению творческой инициативы в решении социальноэкономических вопросов, к целеустремленному и целесообразному толкованию законов и подзаконных актов.

Поскольку административное право Германии до настоящего времени несет на себе отпечаток нормативизма, характерного для эпохи либерального правового государства, принципы социального государства должны ставиться во главу угла в случае конфликтов, которые должен разрешать законодатель.

В развитии принципов социального государства, составляющих краеугольный камень современного публичного управления ФРГ и административного права, большую роль играет Социальный кодекс, который в своей Общей части действует с 1976 г. Социальное законодательство ФРГ, отрасли которого представляют собою отпочковавшиеся от административного права правовые системы, предусматривает, в частности, право граждан на получение юридической помощи и консультаций по вопросам, относящимся к социальным услугам, устанавливает перечень социальных услуг, порядок их предоставления, а также обязанности учреждений и ведомств, которые их предоставляют.

Конституцией ФРГ наряду с принципом социального государства также положен в основу публичного управления принцип правового государства, что не исключает выполнения административным правом социальной функции. Напротив, по мнению юристов ФРГ, административное право традиционно выполняет социальную функцию первостепенного значения. Такое многозначительное утверждение имеет в виду необходимость критического подхода к расширению рамок научного подхода к изучению управления, прежде всего за счет методов, разработанных в последние десятилетия американской наукой управления, в которой теория административного права не играла главенствующей роли.

В настоящее время государство ФРГ  «законченное» правовое государство, устанавливающее совершенную защиту прав личности от возможных нарушений со стороны публичного управления. При этом принято ссылаться на ст. 19 абз. 4 Основного закона (Конституция ФРГ), в соответствии с которой в случае любого нарушения прав личности со стороны органов публичного управления гражданин ФРГ вправе обжаловать эти действия администрации в установленном юридическом порядке, т. е. обращаться в судебные инстанции. С другой стороны, судебные органы, ссылаясь на конституционные положения, обязаны контролировать деятельность учреждений публичного управления, отменяя те решения, постановления и иные нормативные акты администрации, которые противоречат праву и существующим законам. В ФРГ законодательно урегулирована возможность любого гражданина добиваться в судебном порядке тех или иных действий в свою пользу со стороны органов администрации.

В основу деятельности публичной администрации ФРГ положен также принцип демократии.. По мнению германских юристов, в условиях решения «производительных задач» эффективная демократия возможна лишь в форме правового государства. В свою очередь решение производительных задач способствует развитию демократии, без которых она была бы неполной. Конституционные положения основаны на принципе демократии, означающей не только «безграничную юридизацию» процесса осуществления публичной власти, но и ограничение этой власти. Вопервых, действия публичной власти не могут выходить за пределы государственной власти. Вовторых, публичное управление ограничено теми областями жизни, куда «недопустимо политическое проникновение», а именно наука, религия, всякого рода идеология, семья и др.

Источники административного права ФРГ как в формальном, так и в материальном значении можно представить в виде определенной системы, «вершину» которой образуют Основной закон (Конституция) и акты высших представительных органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество органов публичной администрации, включая правительственные органы управления. Особое место в системе источников права ФРГ занимают решения Федерального административного суда по некоторым вопросам и нормы международных соглашений.

На основании Конституции ФРГ административная деятельность осуществляется на пяти ступенях. Выше было сказано о верхней ступени этой деятельности, являющейся источником права, т. е. органов федерации. Это  первая ступень, которая соответствует административной деятельности органов федерации; вторая ступень  деятельности земельных административных органов; третья ступень  деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень  деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень  деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права.

Административная деятельность на уровне первой ступени, т. е. деятельность органов федерации, выражается в нормотворчестве федерального президента, правительства и федеральных учреждений. Президент ФРГ венчает вершину исполнительной власти в стране. Ему предоставлено право назначать и УВОЛЬНЯТЬ в отставку федеральных министров, а также предлагать бундестагу кандидатуру канцлера. Кроме того, президент имеет возможность участвовать в заседаниях правительства и, следовательно, участвовать в выработке решений, получающих форму нормативного акта, что усиливает роль президента. Все федеральные чиновники и офицеры назначаются и увольняются президентом по представлению соответствующих ведомств.

Федеральное правительство, объединяя и направляя разветвленную сеть исполнительных органов, имеет возможность оказывать влияние на все стороны жизни страны. К компетенции правительства ФРГ относится издание постановлений во исполнение законов, а по ряду вопросов правительство (с согласия бундесрата) может издавать указы, имеющие силу закона. Кроме того, федеральное правительство по соглашению с бундестагом разрешает споры, касающиеся полномочий нижестоящих органов на принятие указов и актов управления. Свои акты управления правительство издает в целях регулирования отношений в хозяйственной и социальной областях.

Федеральное правительство имеет право требовать от всех учреждений, в том числе и от правительственных учреждений земель, предоставления необходимых ему документов. Оно может направлять во все учреждения своих уполномбченных для надзора за законностью. В некоторых случаях бундестаг может делегировать правительству право издавать акты по тем вопросам, которые отнесены к его компетенции (делегированное законодательство).

Федеральное правительство само определяет свой регламент, который нуждается в одобрении Федерального президента (ст. 65 Основного закона). Число членов правительства Основной закон не устанавливает  он только определяет, что федеральное правительство состоит из федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62), и что федеральный канцлер должен назначать одного из федеральных министров своим заместителем (ст. 69 абз. 1). Федеральный канцлер избирается без прений бундестагом по предложению Президента республики большинством его членов.

Важнейшее полномочие федерального правительства  осуществление законодательной инициативы, возможность включать в бюджет новые расходы или допустить их в будущем. Федеральное правительство может с согласия бундестага издавать общие административные предписания, осуществлять наблюдения за выполнением землями федеральных законов в соответствии с действующим правом. Для выполнения этой задачи федеральное правительство может посылать своих уполномоченных в высшие учреждения земель, а с их согласия  также и в подчиненные учреждения. В отдельных случаях федеральное правительство может получить на основании федерального закона, издаваемого по этому поводу, право давать высшим органам управления земель конкретные указания по выполнению федеральных законов.

В ФРГ в настоящее время созданы следующие министерства  иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, обороны, по делам семьи и престарелых, по делам женщин и молодежи, здравоохранения, транспорта, экологии, почты и телекоммуникаций, административноархитектурного планирования и городского строительства, исследований и технологий, образования и науки.

Все федеральные министры назначаются и увольняются федеральным президентом по представлению федерального канцлера. Их полномочия начинаются с момента принесения присяги и заканчиваются после созыва нового бундестага. Как федеральные министры, так и федеральный канцлер не вправе занимать какуюлибо другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую или профессиональную деятельность. Законом прямо не оговорено, какие акты может издавать министр, но Основной закон устанавливает, что «закон может уполномочить... федерального министра... издавать постановления» (ст. 80). Министр не может быть депутатом бундестага.

Федеральное правительство решает имеющиеся внутриполитические и социальные вопросы. Широкие полномочия правительство получает в области финансов. Оно, в частности, участвует в составлении бюджета, а в процессе его исполнения наделяется инициативой по его изменению. Так, правительство имеет право дать согласие бундестагу на увеличение бюджетных расходов, предложить уменьшить бюджетные поступления в настоящее время или предложить сократить их в будущем. В случае, если бюджет не утвержден законом на следующий год, оно вправе производить расходы, необходимые: а) на проведение мероприятий, предусмотренных ранее изданными законами; б) на выполнение юридически обоснованных обязательств федерации; в) на завершение строительства и строительных работ.

В том случае, если федеральное правительство принимает решение по вопросу, относящемуся к финансовой деятельности, без участия федерального министра финансов или же принимает решение без учета его мнения, последний может заявить протест. Протокол заседаний федерального правительства направляется федеральному президенту, который может высказать возражение против его содержания или редакции. В случае разногласий протокол возвращается правительству, которое обязано высказать свое мнение по спорному вопросу.

Постановления федерального правительства  нормативные акты, контрассигнуемые компетентными отраслевыми министрами. Постановления регистрируются ведомством федерального канцлера, после чего вступают в силу.

Земельные правительства состоят из премьерминистров и министров. Земельные министры назначаются премьерминистром земли, о чем сообщается ландтагам. Министры земли вступают в должность после принятия присяги перед премьерминистром и депутатами ландтага. Существование наряду с федеральными земельных органов в ранге правительств и министерств земель, обусловливаемое федеральной формой государственного устройства ФРГ, служит важной особенностью, определяющей систему местной администрации страны. В стране в настоящее время насчитывается 16 земель, а значит и 16 премьерминистров и правительств, возглавляющих систему управления, т. е. систему органов публичной администрации. В связи с монопольным положением федерации в сфере управления иностранными делами и обороной в землях ФРГ нет соответствующих министерств. В остальном система министерств в землях, с учетом местных нужд и особенностей, примерно повторяет систему федеральных министерств, что обеспечивает тесные контакты центра и земель и практическое руководство местными делами из центра. Кроме того, согласно ст. 84 Основного закона федеральное правительство для надзора за выполнением федеральных законов землями может направлять своих уполномоченных в ведомства земель; при выполнении федеральных законов по поручению федерации руководители ведомств среднего звена должны назначаться с согласия федерального правительства (ст. 85).

Земли страны делятся на территориальные правительственные округа (бецирк). Общая численность округов  около 50, причем во главе каждого округа стоит уполномоченный правительства земли (правительственный президент). Его основная задача  следить за тем, чтобы на территории округа соблюдались правительственные акты. Такое право уполномоченный правительства получает благодаря тому, что он назначается правительством земли. Уполномоченные земель (правительственные президенты) обладают широкими правами в области управления, включая контрольные и надзорные функции за органами коммунального управления.

Административнотерриториальной единицей являются районы (крайс или ландкрайс), общая численность которых более 460, и городарайоны, наделенные соответствующим правовым статусом районов  их около 180 (крайсштадты).

Районы являются низшими органами собственно государственной администрации. Представительный орган района  крейстаг или крейсрат (районное собрание). Глава района  ландрат  избирается либо непосредственно населением, либо районным собранием. В состав района могут входить небольшие общины (небольшие города и поселки). Общины, включенные в систему управленческой деятельности района, являются носителями определенных управленческих функций: содержание коммунальных реальных школ, профессиональных учебных заведений, гимназий, а также коммунальнохозяйственных служб, предназначенных для населения и жителей примыкающих мелких общин.

Община (гемейнде) является следующей после районов административнотерриториальной единицей. Общая численность населения общины редко превышает 30 тыс. жителей. Главами администрации в общинах, также как и в районах, являются ландраты и бургомистры, которые получают свои должности в различных землях на разных основаниях, что в значительной мере предопределено сложившимися традициями. Часть из названных должностных лиц избирается непосредственно населением (например, в землях БаденВюртемберг, Бавария), а часть  избирается представительными органами (например, избирается муниципальными органами в землях Гессен, Северная РейнВестфалия). Тем самым они приобретают статус должностных лиц.

Община на территории своей деятельности является исключительным и самостоятельным носителем публичного управления. Согласно ст. 28 Основного закона общинам и их объединениям обеспечивается право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов под свою ответственность.

Главным органом общины является муниципальный совет. Он определяет основные принципы управления общиной и полномочен решать все проблемы общины, если проблемы не отнесены законодательством к компетенции бургомистра или если муниципальный совет не передал свою компетенцию бургомистру.

Представительства общин  общинные муниципальные советы. Избранные населением члены общинного представительства осуществляют свою деятельность на общественных началах. Бургомистр, возглавляющий общинный муниципальный совет, избирается непосредственно населением (например земля БаденВюртемберг, Бавария) или муниципальным советом (например Гессен, Северная РейнВестфалия). В общинах с населением свыше 50 тыс. человек бургомистр именуется обербургомистром. По важнейшим вопросам общины решение правомочен принимать только муниципальный совет (прием на работу, назначение на должность и увольнение муниципальных сотрудников и др.).

В качестве примера организации местного самоуправления в ФРГ можно привести такую организацию на территории земли БаденВюртемберг.

Положение об общинах земли БаденВюртемберг в редакции от 30 октября 1983 г., измененное законом от 23 июня 1984 г. в соответствии со ст. 2 Основного закона ФРГ, гарантирует общинам право на самоуправление. В Конституции этой земли говорится, что «общинам должно предоставляться право самостоятельно регулировать все вопросы местного уровня в рамках законов. Объединения общин также имеют в рамках своей законодательной компетенции и при условии соблюдения законов право на самоуправление». Конституция земли БаденВюртемберг в ст. 71 содержит положения, которые расширяют и конкретизируют положения Основного закона ФРГ. В частности, в ст. 73 Конституции земли БаденВюртемберг содержится положение о том, что земля должна заботиться, чтобы община и объединения могли выполнять свои задачи, а также фиксируется их право взимать собственные налоги и сборы в соответствии с законом. Кроме того, статья закрепляет право общин на часть налоговых поступлений земли. Эти финансовые возможности служат предпосылкой того, что право на самоуправление на является пустой фразой.

Бургомистр, возглавляющий муниципальный совет, избирается на 8 лет, руководит муниципальной администрацией и представляет общину. Если число жителей общины более 2 тыс. человек, он является штатным чиновником, а если менее 2 тыс.  чиновником на общественных началах, назначаемым на определенный срок. В качестве руководителя администрации бургомистр ответственен за управление общиной в целом, т. е. осуществляет все функции текущего управления и выполняет все распорядительные обязанности.

В общинах с числом жителей более 100 тыс. могут быть образованы отдельные районы и созданы районные советы. Районный совет вправе высказывать свое мнение в муниципальном совете по всем важным вопросам, касающимся его района.

Ведущее положение в коммунальной системе ФРГ занимают районы, которые являются сложными территориальными объединениями. Пункт 1 статьи 21 Конституции ФРГ предусматривает создание представительных органов в землях, районах и общинах.

Общины, включенные в единую систему управленческой деятельности района, являются носителями определенных управленческих функций, к которым относится содержание коммунальных реальных школ, профессиональных учебных заведений, гимназий, а также коммунальнохозяйственных служб, предназначенных для населения самого города и жителей примыкающих мелких общин.

Подавляющее число жителей ФРГ является городским. На долю сельских общин приходится менее 10% населения ФРГ. Более трети населения страны проживает сегодня в небольших по размеру городах.

В ФРГ, в отличие от США и 'Великобритании, отсутствует прямое перечисление в законах прав, обязанностей и предметов деятельности коммунальных органов. К области деятельности отнесены вопросы, связанные главным образом с обслуживанием населения. Все задачи муниципального управления могут быть разделены на три группы: добровольные, обязательные и порученные. К добровольным относятся все дела, которые муниципалитеты решают по собственному усмотрению. Например, по собственному усмотрению они вправе создавать такие объекты социальнокультурного назначения, как библиотеки, музеи, спортплощадки, дома престарелых и решать их административные вопросы. Это  самая большая категория дел. К обязательным относятся задачи, устанавливаемые законодательством земель. Это так называемая «делегированная сфера влияния»: санитарный надзор, дорожное строительство, пожарная охрана. Коммунальные органы, в первую очередь общины и средние города, выступают как органы управления, которые дают общинам обязывающие поручения, а последние их выполняют. К порученным делам обычно относятся полицейские функции, служба уличного движения, строительный и промысловый надзор, надзор за бездомными, учет численности населения и т. д. . Эти функции в том или ином объеме выполняют все местные органы самоуправления, начиная от общин и кончая районами и городами в ранге района.

Административное регулирование отношений осуществляется в форме издания актов как нормативного, так и индивидуального значения. Этими же актами регулируется и административнополицейская деятельность, которая играет не последнюю роль в деятельности коммунальных органов, хотя согласно Основному закону полицейская деятельность в ФРГ входит в компетенцию земель. На практике выполнение значительной части полицейских функций ложится на муниципальные органы. Это, например, применение запретительных и разрешительных мер, относящихся к митингам и демонстрациям, массовым собраниям, организации сбора подписей, разным формам политических торжеств, ярмарок, фестивалей и т. д.

Общины, как и любые другие юридические лица публичного права, т. е. как любая муниципальная корпорация подлежат контролю со стороны государства. Государственные учреждения имеют законодательно закрепленные полномочия по контролю муниципальных органов. Различаются правовой и профессиональный надзор.

Правовой надзор осуществляется в случаях, когда органы местного самоуправления выполняют задачи, отнесенные к кругу собственных полномочий. Он ограничивается тем, что обеспечивается выполнение законодательно предусмотренных и взятых на себя органами местного самоуправления публичноправовых задач и обязательств, а также законность их управленческой деятельности. В случае, если органами местного самоуправления не допускается противоправных действий, совершаемых по их собственному свободному усмотрению, государство не вправе вмешиваться в управленческую деятельность муниципальных органов.

Профессиональный надзор за муниципальными органами осуществляется с целью обеспечения надлежащего исполнения делегированных им полномочий. В этом случае надзор государства предусматривает не только правомерность решения поставленных перед муниципальными органами задач, но включает также вопросы, решаемые по усмотрению общины. В любом случае надзорные решения контролируются в судебном порядке.

По законодательству ФРГ высшим органом правового надзора за деятельностью муниципальных органов является министерство внутренних дел ФРГ. Органами правового надзора среднего звена для всех общин является окружное управление. Районная администрация  ландратсамт как нижнее звено управления является органом правового надзора первичного порядка. Органы правового надзора за муниципальными органами средних и высших инстанций не вправе напрямую использовать средства правового надзора, из возможности воздействия ограничиваются тем, что они дают указания подчиняющимся им органам правового надзора.

Органы правового надзора вправе опротестовать решения и постановления общины, нарушающие закон, потребовать, чтобы они были отменены в течение определенного срока. Они могут также потребовать, чтобы действия, предпринимаемые на основе подобных постановлений и решений, были прекращены. Протесты имеют приостанавливающее действие.

Решение общины, которое согласно закону должно быть представлено органам правового надзора, может выполняться только тогда, когда органы правового надзора подтвердят его законность или не опротестуют его в течение месяца.

Иногда в литературе ФРГ в системе местного самоуправления рассматриваются и округа. Ведущее место в управлении округом занимает правительственный президент, который назначается исполнительной властью земли. Правительственный президент обладает широкими полномочиями в области управления, включая контрольные и надзорные функции за органами коммунального управления.

3. Государственная служба в ФРГ

Одним из признаков органа управления, по законодательству ФРГ, является обладание чиновничеством, которое служит составной частью государственного механизма. Чиновничество наделяется широкими административными полномочиями, государственными, или публичноправовыми функциями. Чиновником в современной правовой литературе ФРГ именуется тот, «кто находится в государственнослужебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного управления и выполняет по поручению последнего публичноправовые функции» .

Чиновник определяется как лицо, выполняющее действия по поручению государства, в том числе хозяйственные и научнотехнические. Однако право государственной службы, или чиновничье право, как и прежде считается отраслью административного, а не трудового права; чиновники по своему правовому положению отличаются от служащих, работающих по найму. Поэтому понятия «чиновник» и «служащий» в ФРГ неидентичны. Прекращение служебных отношений между чиновником и государством может иметь место лишь на основаниях, указанных в законе, после чего чиновник выходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).

Для чиновничества ФРГ, как и других западноевропейских стран, свойственны архаичные организационные принципы. Корпус чиновничества организуется на началах иерархической соподчиненности. Чиновничество в ФРГ представляет собой замкнутую касту, находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации. Попытки изменить существующее положение, предпринятые в последние годы, пока мало что изменили, настолько сильны въевшиеся традиции. Так, до последнего времени не удалось ликвидировать самостоятельную юрисдикцию при нарушении чиновниками служебной дисциплины. Все это, по признанию немецких юристов, ведет к формализму в деятельности чиновничьего аппарата, к отсутствию в ряде случаев инициативы, принятию решений главным образом по указанию сверху . На чиновниках «ведущих министерских постов лежит классическая печать бюрократизма» . Немецкое законодательство особо подчеркивает, что «чиновничьи» отношения являются видом публичноправовых отношений, где одной стороной выступает чиновник, а другой  государство, федерация, земля, община и другие учреждения публичного характера, за исключением религиозных объединений и их учреждений. Кроме того, в качестве субъекта отношений могут выступать также межгосударственные учреждения, в которые ФРГ направляет своих чиновников, коммунальные исполнительные органы, негосударственные учреждения системы просвещения, транспорта, телевидения и др.

Наличие чиновничества в ФРГ как особой группы людей, связанных с государственной службой, основывается на положениях пп. 4 и 5 ст. 33 Основного закона ФРГ, в которой говорится о существовании на государственной службе лиц, связанных «узами публичноправовых отношений службы и верности». Им, в отличие от обычных служащих, поручается «осуществление властных полномочий». «Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников». Эти конституционные положения более развернуто сформулированы в законах о чиновниках. Важнейший из них  это Федеральный закон о чиновниках, принятый в 1953 г. и действующий сейчас в редакции 1985 г. Этот закон дает общее определение статуса чиновников, в нем сформулированы принципы их назначения, продвижения по службе, определены права и обязанности, условия, которым должен соответствовать чиновник.

На территории земель действуют свои законы о чиновниках. Для унификации правового положения земельных чиновников в 1957 г. был принят Федеральный закон об унификации права, регулирующего статус земельного чиновника. В настоящее время он действует в редакции 1985 г. Большинство норм этого закона носят рекомендательный характер. В 1986 г. был издан Закон «О жаловании чиновников», в 1987 г. Закон «Об оплате ежегодных отпусков», в 1973 г. Закон «О возмещении дорожных расходов федеральных чиновников, судей и военнослужащих». Кроме этих законов в ФРГ изданы правительственные распоряжения по поводу защиты интересов персонала госучреждений, о рабочем времени федеральных чиновников, об отпусках федеральных чиновников и по некоторым другим вопросам. Перечень этих вопросов свидетельствует о значении, которое государство придает публичной службе.

В § 7 Закона о федеральных чиновниках названы те условия, которым они должны соответствовать. Чиновник должен быть психически и физически здоровым, должен иметь необходимые для административного работника черты характера, устойчивое материальное положение; должен быть немцем по национальности; должен присягнуть, что всегда будет защищать свободный демократический строй, опираясь на Основной закон.

В §§ 1525 Федерального закона о чиновниках определены основы деления чиновников на четыре ранга  низший, средний, повышенный и высокий. Критерии деления на ранги следующие:

в зависимости от отнесения чиновника к одному из рангов к нему предъ

являются определенные требования в связи с первоначальным образованием;

систематическая, многосторонняя подготовка, завершающаяся успешной

сдачей государственного экзамена;

прохождение испытательного срока перед окончательным назначением;

сдача нового экзамена для тех, кто переходит в категорию чиновников бо

лее высокого ранга;

создание в исключительных случаях возможностей зачисления на службу

тех, кто, не соответствуя всем необходимым формальным условиям, доказал свою

пригодность для административной работы.

Особую категорию чиновников составляют те из них, кто отнесен к должностным лицам. Основным источником права по этому вопросу является Уголовный кодекс ФРГ. Первоначально принятый в 1871 г. Уголовный кодекс Германии в настоящее время действует в редакции 1987 г. Должностным преступлениям Особенная часть УК ФРГ посвящает последний  28 раздел. В этот раздел включены статьи и параграфы, устанавливающие ответственность за телесные повреждения, причиненные должностными лицами при отправлении службы, ответственность за нарушение служебной тайны, тайны служебного разбирательства, тайны почтовых и телесообщений (т. е. телефонных, телеграфных и проч.).

Должностным лицом УК ФРГ признает того, «кто, согласно германскому праву: а) является чиновником или судьей; б) состоит в иных публичноправовых отношениях или в) иным образом призван к тому, чтобы осуществлять задачи публичного управления при какомлибо органе власти или другом учреждении или по его поручению». Раздел 28 УК ФРГ допускает возможность привлечения к уголовной ответственности как должностного лица того, кто «непосредственно призван к несению публичной службы», но, не будучи собственно должностным лицом, «осуществляет задачи публичного управления при какомлибо органе власти или занят в учреждении или объединении, осуществляющем такие задачи». Это, таким образом, должностные лица дефакто, ставшие ими постольку, поскольку они выполняют публичные обязанности.

Персонал публичных учреждений ФРГ комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурса на замещение вакантной должности возложена на высшую судебную инстанцию. Например, министр образования отвечает за проведение конкурса на замещение должности в сфере образования. В его обязанности входит изменение в случае необходимости требований к кандидатам на занимаемую должность с учетом специфических для каждой земли особенностей. Изменения и уточнения могут быть внесены министром внутренних дел, министром финансов и другими высшими должностными лицами . До окончательного зачисления на должность чиновник обязан пройти испытательный срок. Продолжительность испытательного срока зависит от ранга чиновников. Для чиновников низшего ранга она составляет один год, среднего ранга два года, повышенного ранга  три года, высшего ранга  четыре года. Это минимальный испытательный срок, сокращение которого не допускается.

Зачисление в первые две группы не требует специального образования; достаточно окончить общеобразовательную или профессиональную школу.

Связи чиновников с государством рассматриваются как «публичноправовые, а служащих и рабочих  как частноправовые». Чиновники назначаются, а с рабочими и служащими заключается трудовое соглашение. Трудовой договор может быть расторгнут, а чиновники назначаются пожизненно. Оплата труда чиновников  это установленное денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию; служащие и рабочие получают пенсию на основе договора о социальном страховании.

Согласно Федеральному закону о чиновниках «чиновник служит не отдельной партии, а всему народу». Он обязан исполнять свои обязанности «справедливо и беспристрастно», руководствуясь интересами общественного благополучия. Во всех своих действиях он должен проявлять свою приверженность основам свободного демократического строя, выступать в его защиту, «соблюдать умеренность в политической деятельности». В отношение чиновника в ФРГ не устанавливаются требования о «деполитизации» или «департизации». На практике большая часть государственных служащих ФРГ придерживается определенных политических взглядов, а около 40 % чиновников являются членами политических партий. Более того, политические партии стремятся ввести в государственный аппарат возможно большее количество своих сторонников. При смене правительства обычно меняется до 20 % руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники, избранные в бундестаг, обязаны уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность после окончания срока депутатских полномочий.

Лица, работающие в государственном аппарате, могут создавать профсоюзы. Участие (членство) в них не может служить основанием для какихлибо дисциплинарных взысканий или ограничений должностных прав.

Для чиновничества ФРГ свойственны архаичные организационные принципы. Чиновничество в ФРГ представляет собой замкнутую касту, находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации. Попытки изменить существующее положение, делаемые в последние годы, пока мало что изменили, настолько сильны традиции. Так, до последнего времени не удалось ликвидировать самостоятельную юрисдикцию при нарушении чиновниками служебной дисциплины. Все это, по признанию немецких юристов, ведет к формализму в деятельности чиновничьего аппарата, к отсутствию инициативы и, в ряде случаев, к принятию решений, главным образом, по указанию сверху . На чиновниках «ведущих министерских постов лежит классическая печать бюрократизма» . Следует отметить, что в ФРГ на протяжении нескольких лет идет дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида публичных служащих, имеющих особый статус . Эти требования обосновываются наличием у чиновников многих «привилегий», «неповоротливым и громоздким персоналом управления» и др.

Это тем более нетерпимо потому, что чиновничество как административноправовой институт пронизывает весь аппарат управления, налагая соответствующий отпечаток на все стороны общественной жизни страны.

По численности персонала чиновников в различных отраслях управления ФРГ ведущие места занимают административнополитический аппарат и учреждения внешних сношений, финансовый аппарат, полиция и общественная безопасность. На последнем месте по численности занятых в них чиновников стоят органы управления в области энергетики, водного хозяйства и ремесел, общественного транспорта и информации.

В юридической литературе ФРГ принято различать следующие основания возникновения государственнослужебных (или «чиновничьих») отношений: назначение на должность на основании административного акта по усмотрению руководителя учреждения; зачисление на должность вследствие успешной сдачи конкурсных экзаменов; кооптация и избрание на должность.

По законодательству ФРГ органы управления несут ответственность за акты (действия), совершаемые их должностными лицами, лишь тогда, когда последние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т. е. гражданскоправовом порядке. Конституция ФРГ предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если они понесены в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника. Пункт 4 ст. 19 Конституции ФРГ предусматривает возможность обращения в судебные органы каждого, чьи интересы и права нарушены государственной властью. В этих случаях потерпевшие для защиты своих субъективных прав могут подавать исковые заявления в обычные суды.

Выделяя чиновников как категорию людей, наделенную особыми обязанностями и правами, законодательство ФРГ предусматривает уголовную ответственность за преступления, которые могут быть ими совершены при исполнении должностных функций. Чиновники несут повышенную ответственность за шпионаж, разглашение служебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения и подлежат дисциплинарной ответственности за проступки, совершенные на службе и вне ее.

4. Формы управленческой деятельности

Определяя управление как деятельность и функцию специальной системы органов исполнительной (публичной) власти, германские административисты выделяют в этом управлении момент деятельности в форме издания актов управления. Точнее, управление, или административноправовая деятельность, выражается главным образом в форме издания актов управления.

Закон об административной процедуре ФРГ от 25 мая 1976 г. различает два вида административноправовой деятельности  издание административных актов и издание общенормативных актов управления (ст. 35). Согласно этому закону «административным актом считается распоряжение, решение или иное односторонневластное действие, которое совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне». Общенормативным актом считается такой акт управления, действие которого распространяется на круг лиц, объединяемых общими признаками, или же на неопределенный круг лиц . Словарь административного права ФРГ определяет административный акт как «решение, распоряжение или иное властное действие, принятое органом управления для регулирования индивидуальных отношений в целях обеспечения публичных интересов и направленное на возникновение правовых последствий. Эта форма правовых действий отличается от актов общенормативного характера, рассчитанных на неопределенный круг лиц» . Австрийские ученые Л. Адамович и Б. Функ, исследуя германскую теорию актов управления, определяют их в качестве «действий органов управления, наделенных властными функциями, устанавливающими одностороннеобязательные отношения для всех лиц, находящихся в сфере управления» . Если связывать управленческую деятельность с изданием актов управления, то ее исследование равнозначно исследованию актов управления, условий их действительности при наличии дефектов, возможности оспаривания в судах, признанием их ничтожности и т. п. По немецкому праву акт управления должен отвечать следующим требованиям: соответствовать закону («легальность» акта); подпадать под юридический контроль судебных органов, независимых органов управления, издавших акт; соответствовать формальным требованиям, предъявляемым к актам управления; быть изданным органом управления в пределах его компетенции .

В германской административноправовой теории и законодательстве сформулировано понятие органа управления, правомочного на издание актов управления. Оно содержится в п. 1 ст. 84, пп. 14 ст. 85, п. 3 ст. 87 Конституции ФРГ, ст. 978 Германского гражданского уложения. Согласно законодательству ФРГ органом управления признается всякое учреждение «публичного управления», наделенное соответствующими правомочиями. Органы управления в ФРГ принято именовать «учреждениями», «службами», учреждениями «публичного права».

Для признания в качестве органа управления, полномочного на издание актов управления, учреждение должно обладать рядом признаков. Такими признаками являются деятельность в качестве органа, снабженного государством властными функциями и обладающего необходимыми для функционирования элементами (чиновниками, служащими, необходимой материальной базой и пр.), а также организационная самостоятельность учреждения. Далее, учреждение должно занимать определенное место в системе органов управления и иметь внутренний устав, изданный в установленном порядке. Отсутствие хотя бы одного из указанных признаков лишает учреждение качества органа управления, управомоченного на издание юридических актов.

В административноправовой литературе ФРГ установление ответственности органов управления и государства за свои действия (действия должностных лиц публичных учреждений) связывается с фактом осуществления ими публичных, властных функций (hocheitliche Verwaltung). Этому учреждению, по мнению западногерманских административистов, противостоит администрация, лишенная властных, публичных функций (nicht hocheitliche Verwaltung). За действия таких учреждений государство не может нести ответственность. Немецкий юрист И. Юнг, характеризуя государственную администрацию, лишенную властных полномочий, отмечал, в частности, что она «проявляется там, где управление выступает в роли субъекта частного права», т. е. в роли «фискального управления». Органы администрации могут выступать в этой роли в гражданском обороте при приобретении имущества, как собственник, конкурирующий с частной фирмой, при распоряжении имуществом от имени государства и т. п. Отличительный признак органа управления, выполняющего «публичные функции», состоит в том, что он выполняет их «как свою основную обязанность». В противном случае правовой статус органа администрации приравнивается к статусу субъекта гражданского права, за юридические действия которого государство ответственности не несет.

Органы местного самоуправления и некоторые другие негосударственные учреждения (например, университеты), издавая акт управления, используют предоставленное им право так называемой автономии, на основании которого они могут устанавливать нормы, носящие административноправовой, т. е. обязательный характер. Такое право обычно основывается на уставах, статутах, автономных положениях, изданных государством, которые предоставляют или допускают возможность принятия данными учреждениями юридических актов.

Деятельность всех органов управления подразделяется на два вида: фактическую и юридическую. Под фактической деятельностью понимают такую, которая не регламентируется правовыми нормами и которая прямо не вызывает правовых последствий. Юридическая деятельность является формой обнаружения государственной воли в границах закона в целях выполнения обязанностей публичноправового характера. Не являются управленческими действия такие, которые имеют в виду не правовое регулирование, а только констатацию факта. Например, не является актом управления акт о расследовании авиационной катастрофы . Не являются актами управления решения судебных органов, включая решения судов административной юстиции, вынесенные по конкретным делам. Такие решения признаются судебными актами, лишь констатирующими факт.

В юридической литературе ФРГ принято выделять процесс издания акта, т. е. совершения административного действия органом, как самостоятельный процесс, предшествующий вступлению акта в силу. Процесс издания акта  это процесс формирования воли органа управления, выступающего от лица государства. Он складывается из выяснения повода для издания (т. е. повода для совершения действия), установления компетенции органа, издающего акт, и, наконец, опубликования акта со вступлением его в силу.

Так, поводом для издания акта (т. е. совершения органом действия) может служить жалоба заинтересованного физического или юридического лица, событие или факт, вызывающий необходимость нормативного урегулирования отношений. Компетентность органов управления на издание акта основывается на разрешении, предоставляемом законом или актом вышестоящего органа издать акт по конкретному вопросу (так называемый «мандат» на издание или делегирование органу управления права на издание актов для регулирования какихлибо отношений).

Для регулирования порядка издания актов управления и возможности отличить эту форму юридической деятельности от иной в ФРГ приняты специальные нормативные акты. 25 мая 1976 г. был издан Закон об административной процедуре, неоднократно дополнявшийся . В этом Законе определяются формы издаваемых органами управления актов, способы их опубликования и обеспечения действия, условия их действительности, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта.

По действующим правилам акт управления может быть издан как в письменной, так и в устной форме или «какимлибо другим способом». Устному акту должна быть придана письменная форма, если он носит управомочивающий характер и этого требует заинтересованное лицо. Акт, изданный в письменной форме, должен обладать признаками, позволяющими установить учреждение, а также имя руководителя, его заместителя или лица, уполномоченного заверять этот акт.

Принятый в установленной форме акт для вступления в силу должен быть опубликован и вне учреждения, его издавшего. Предусматривается также «гарантийный» срок, в течение которого с актом могут познакомиться те, кому он адресован. Этот срок исчисляется с момента опубликования акта до вступления его в силу. Все акты правительства федерации, например, должны публиковаться в правительственном вестнике или собрании законов федерации. Правительственные распоряжения могут вступать в силу только спустя 14 дней после их опубликования, если иное не предусмотрено законом. По законодательству ФРГ для вступления в силу актов, изданных федеральными органами, необходима их публикация в установленном порядке и доставка на территорию их действия.

До опубликования акта в официальном издании его текст считается проектом, не порождающим правовых последствий. В том случае, если акт не имеет письменной формы и издан как устное предписание, он вступает в силу с момента его издания.

Более широкой является проблема доступа граждан к информации об изданных актах, т. е. информационной деятельности органов администрации. Германское право декларирует возможность для всех частных лиц получать информацию у любого учреждения о всех имеющихся у него материалах, включая и акты управления индивидуального значения, не публикуемые обычно в официальных изданиях.

5. Судебная система ФРГ

 Особое место судов ФРГ в политической системе и механизме государственной власти отражается уже в том факте, что юстиция имеет здесь больший удельный вес в структуре политических учреждений и повседневной практике общественной жизни. На один миллион жителей в ФРГ приходится более 200 судей (в Англии — 51, Италии — 101, Швеции — 100) Из средств, расходуемых на поддержание правопорядка, в ФРГ на суды расходуется примерно две трети, в то время как в других европейских странах примерно одна треть.

Еще более важны не количественные, а качественные характеристики западногерманской юстиции. Желающие извлечь из ее истории уроки, полезные для развития демократических институтов, в том числе институтов правосудия, должны отдавать себе отчет в том, что именно суды являлись здесь важнейшим средством сдерживания демократических процессов и движений.

Первым по времени федеральным законом по вопросам судоустройства был Закон 1950 г. о восстановлении правового единства в сфере судоустройства, гражданского правосудия и уголовного процесса. Закон преследовал цель очищения законодательства от следов нацизма и унификации судопроизводства, раздробленного до 1949 г. по оккупационным зонам. В нем была выражена важная принципиальная идея предпочтения реставрации судебных форм, существовавших до 1933 г., поиску и созданию новых структур. Эта идея в значительной мере определила все состояние судебной системы ФРГ.

Наиболее важный из законов, относящихся к этой проблематике,— Закон о судоустройстве 1877 г., действующий в редакции 1975 г. Он определяет некоторые общие начала деятельности юстиции, регламентирует организацию судов общей подсудности. Специальными законами или нормативными актами регулируется работа социальных, трудовых, административных судов, Федерального конституционного суда. Отдельный закон регулирует статус судей. Такое дробное регулирование позволяет тоньше нормировать детали работы отдельных органов юстиции и более оперативно реагировать на их новые нужды, но затрудняет определение общих начал и взаимосвязей в их деятельности.

Особенности судоустройства ФРГ решающим образом определяются двумя факторами: федеративным устройством государства и наличием? наряду с судами общей подсудности судов специальной компетенции — трудовых, социальных, административных, финансовых, дисциплинарных и др.

Система судов низшей инстанции и судов земельных, в сущности, соответствует общепринятому инстанционному делению, однако число инстанций, как правило, увеличивается за счет высших земельных судов. В системе общих судов четыре инстанции: участковый суд, земельный, высший земельный и Федеральная судебная палата как высшая инстанция. В сфере специальных судов, как правило, три инстанции, например — трудовой суд, земельный трудовой суд и федеральный трудовой суд. Особую систему образуют конституционные суды во главе с Федеральным конституционным судом.

Не слишком ли много в ФРГ судов? Этот вопрос часто задают себе немецкие ученыеюристы и практики. Нередко на него отвечают утвердительно, хотя тут же всплывает утешительный и не лишенный основания довод, что именно для правосудия особенно важна возможность работать без перегрузки судов делами, неизбежной при этом спешке, недостаточно всестороннем рассмотрении дел.

В начале 80х годов в ФРГ было 557 участковых судов, 93 земельных суда, 20 высших земельных судов. К этим цифрам следует прибавить значительное число административных, трудовых, социальных, финансовых судебных инстанций.

Имеющиеся данные свидетельствуют о значительном сокращении за два десятилетия количества судов общей подсудности и трудовых. Это результат концентрации усилий в сфере правосудия, который в некоторой степени отражает цели реформы судоустройства. Вместе с тем за то же время резко возросло число палат и сенатов с целью ускорения разбирательства, а в некоторых случаях и более тонкой специализации судов.

Особое звено в судебной системе образуют суды по делам молодежи, существующие на уровне участковых и земельных судов общей подсудности, а также аналогичные по их месту в судебной системе суды по делам семейным.

Сложность западногерманского судоустройства обусловлена не только множественностью видов судов и их инстанций, но и отсутствием четкого регулирования подсудности. В уголовном процессе в качестве суда первой инстанции в зависимости от тяжести и общественной опасности преступления могут действовать: единоличный участковый судья, коллегиальный суд при участковом суде (1 судья и 2 заседателя), расширенный суд с участием заседателей (2 судьи и 2 заседателя), большая уголовная палата при земельном суде (3 судьи и 2 заседателя), уголовный сенат при высшем земельном суде (5 судей), уголовный сенат при Федеральной судебной палате.

В качестве судов первой инстанции могут выступать единоличный участковый судья по делам о несовершеннолетних, суд с участием заседателей по этим делам при участковом суде, а также палата по делам о несовершеннолетних при земельном суде. Подсудность тому или иному суду в принципе определяется законом, однако значительные возможности выбора суда сохраняются при этом за прокуратурой. В участковых судах рассматривается около 90 % всех гражданских и уголовных дел. Для остальных в качестве первой инстанции могут выступать суды более высокой ступени, что должно быть предусмотрено законом.

Обжалование осуществляется в форме апелляции или кассационной жалобы. По общему правилу суд, стоящий непосредственно над судом, вынесшим решение или приговор, является апелляционным судом, а следующий по рангу суд — кассационной инстанцией, рассматривающей решение апелляционного суда.

Согласно закону, обжалованы могут быть все приговоры судов первой инстанции по уголовным делам, а также решения по тем гражданским делам, в которых сумма иска превышает 500 марок. Практически обжалуется около трети приговоров и решений судов первой инстанции. Конкретное решение может обжаловаться в двух и даже в трех вышестоящих инстанциях. С 1975 г. гражданские дела рассматриваются в кассационном производстве только в тех случаях, когда решения по ним могут иметь принципиальное значение для правосудия.

Существование специальных — административных, трудовых, социальных и иных — судов привлекательно с точки зрения возможности учитывать специфические особенности правовых конфликтов при рассмотрении конкретных дел. Вместе с тем такая структура судебной системы в определенной мере подрывает принцип единства правосудия. Дело не только в том, что гражданин, заинтересованный в защите своего права, с трудом ориентируется в системе судебных учреждений, которые не только специализированы по компетенции, но чаще всего находятся даже в различных городах. Между самими судами существует определенная борьба за приоритетное положение в судебной системе, осложняется комплектование и управление ими. Сами западногерманские судьи нередко скептически оценивают преимущества такой специализации, но дискуссия об ином устройстве именно этой сферы судебной деятельности отступает на второй план во всей совокупности проблем судебной реформы.

Одной из особенностей организации судебной системы ФРГ является существование вопреки прямому запрету п. 1 ст. 101 Основного закона органов чрезвычайной юстиции.

Это система политических уголовных судов, представляющая собой

компактный, замкнутый и оперативно действующий судебный аппарат. Если все другие уголовные дела в ФРГ рассматриваются в первой инстанции в сотнях участковых судов и многочисленных уголовных палатах при земельных судах, то дела о политических преступлениях подсудны лишь 17 чрезвычайным судам первой инстанции и особому сенату федеральной судебной палаты. Из 16 с лишним тысяч судей, действующих в ФРГ, лишь около 60 (по 3 в каждом суде первой инстанции и 5 в федеральной судебной палате) специализируются на политических преступлениях.

Таким образом, политическая уголовная юстиция в стране с 60миллионным населением доверена всего нескольким десяткам судей. Пять судей особого сената федеральной судебной палаты являются высшими авторитетами в этой отрасли юстиции. Они могут вынести окончательное решение как в первой, так и во второй инстанции. Их решения являются правовыми директивами для всех других чрезвычайных судов и не подлежат никакому обжалованию. Эти 5 судей заправляют всей «политической» частью юстиции ФРГ.

Особенно интенсивно политические уголовные суды действовали в 50—60е годы. В 70х лидерство в преследовании инакомыслящих перешло к административным судам, где сосредоточилась основная часть дел по «запретам на профессии». Но система чрезвычайных судов осталась резервом политической юстиции.

Западногерманские суды действуют главным образом коллегиально. В уголовном процессе судья рассматривает единолично только дела частного обвинения и случаи, не представляющие существенной общественной опасности, признаки которых указаны в законе. Единолично рассматриваются судьей гражданские дела в первой инстанции.

Заседатели участвуют в уголовном процессе в первом и втором инстанционных звеньях. В двух вышестоящих инстанциях уголовного суда действуют только профессиональные судьи. В социальных и трудовых судах заседатели представлены во всех инстанциях, в административных судах — во всех, кроме высшей.

Состав судебной коллегии определяется законом. В низших инстанциях число заседателей может быть больше числа профессиональных судей (2:1). В более высоких инстанциях это соотношение обычно 2:3 в пользу профессиональных судей.

Заседатель — почетная выборная должность. Раз в четыре года они избираются из числа лиц, включенных в список, представляемый в суд органами местного самоуправления. Выборы производятся комитетом, в который входят судья, представитель исполнительной власти земли и 10 доверенных лиц. Количество заседателей определяется председателем земельного суда с таким расчетом, чтобы каждый из них заседал не более 12 дней в году. Аналогичная процедура применяется для судов специальной подсудности, где заседателями должны быть лица, обладающие специальными знаниями или представляющие определенные социальные силы: в трудовых судах, например, рабочих и предпринимателей.

В ходе судебного разбирательства заседатели приравнены к судьям. Они участвуют в вынесении приговора или принятии судебного решения наравне с профессиональными судьями, причем голос заседателя равен голосу судьи.

Суда присяжных в его традиционной форме в ФРГ сейчас не существует. Единственная судебная инстанция, сохранившая такое название, это уголовная палата земельных судов, рассматривающая дела по обвинению в особо тяжких преступлениях. С 1975 г. она состоит из трех профессиональных судей и двух заседателей. До этого в нее входили три профессиональных судьи и шесть заседателей. Заседатели такого суда не выполняют функций жюри, а являются равноправными участниками судебной коллегии.

Прокуратура ФРГ организационносвязана с судами различных инстанций: федеральная прокуратура во главе с генеральным прокурором федерации состоит при высшем федеральном суде, генеральные прокуратуры во главе с генеральными прокурорами — при каждом высшем земельном суде, прокуратуры с оберпрокурорами — при всех земельных судах. Генеральный прокурор федерации подчиняется указаниям министра юстиции ФРГ, а генеральные прокуроры в землях — министрам юстиции земель.

Принцип гласности правосудия законодательно закреплен в § 169 Закона о судоустройстве, § 52 Закона о трудовых судах, § 55 Положения об административных судах и в других нормативных актах. В принципе открытым (гласным) является всякое судебное разбирательство. Однако возможны ограничения. Таковы, в частности, случаи, когда может быть нанесен ущерб общественному порядку, в особенности безопасности государства, затрагиваются важные общественные или производственные секреты или может пострадать общественная нравственность.

Гласность по закону исключается при рассмотрении бракоразводных и семейных дел, а также дел об усыновлении и лишении дееспособности. Доступ в судебное заседание может быть запрещен отдельным лицам мотивированным решением суда. Во всех случаях не допускается отстранение общественности при объявлении приговора или решения.

Права органов печати и других средств массовой информации на освещение судебных дел и процессов защищены ст. 5 Основного закона, провозглашающей принцип свободы печати и свободы информации, а также законами о печати, действующими во всех землях ФРГ. Запрещены радио и телевизионные передачи из зала судебного заседания, а также киносъемки в зале.

В течение десятилетий в ФРГ дебатируется проблема реорганизации судебной системы в целях ее совершенствования. Какихлибо существенных результатов эти дебаты не принесли. Единственным заметным новшеством в 70е годы явилось подчинение административных и финансовых судов министерствам юстиции федерации и земель. В результате был сделан шаг к централизации управления юстицией и, как отметил министр юстиции ФРГ, к превращению этого ведомства в «министерство правосудия», т. е. центр, в котором сходятся все нити управления юстицией и руководства судебной политикой.

Объединение двух германских государств привело к последовательному распространению принципов построения судебной системы ФРГ на пять земель, восстановленных на территории бывшей ГДР.

Положение судей в главных чертах урегулировано Федеральным законом о судьях, вступившим в силу в 1962 г. и действующим в редакции 1972 г. Разрабатывавшийся почти 12 лет Закон о судьях не внес вклада ни в разработку реформы юстиции ФРГ, ни в разрешение других, ждущих своего решения проблем юстиции. Он, в сущности, просто обобщил уже действовавшие нормы и правила, создав своего рода свод основных правил формирования судейского корпуса, а также прав и обязанностей судьи.

Закон подчеркивает, что судьи не входят в число обычных чиновников, а находятся в иных, специфических отношениях с государством. Такой статус в известной степени гарантирует их независимость от чиновников, работающих в государственном аппарате.

Судьей в ФРГ может стать только человек, получивший специальное юридическое образование и сдавший требуемые государственные экзамены.

С точки зрения срока пребывания в должности существует четыре вида судей: назначаемые пожизненно, назначаемые на определенный срок, судьи с испытательным сроком, судьи по поручению. Сам этот перечень свидетельствует о том, что пожизненное назначение судей не обязательно (такого принципа нет и в Конституции), но большинство назначается пожизненно, точнее, до пенсионного возраста, различного в разных землях и для разных инстанций, но не превышающего 68 лет. Судьями на время являются, например, судьи Федерального конституционного суда на 12лет). Судьи с испытательным сроком и по поручению это лица, готовящиеся к занятию судебной должности.

Большая часть судей ФРГ назначается правительствами земель или министрами юстиции. В четырех из десяти земель судьи избираются комитетами по выборам, состоящими из парламентариев и судей, а затем утверждаются правительствами. Судьи высших федеральных судов назначаются Президентом ФРГ по предложению министра юстиции и комитета по выборам судей, в который входят все министры юстиции земель и 11 членов комитета, избранных бундестагом. Судьи ФКС избираются бундесратом и комитетом бундестага по выборам, состоящим из 12 депутатов бундестага.

Отстранение судьи от должности или перевод его на другую должность закон допускает в случаях: организационных изменений, интересов правосудия (например, постоянные конфликты судьи с адвокатурой), неспособности судьи к выполнению служебных обязанностей, а также по решению уголовного, дисциплинарного или конституционного суда, признающего невозможность пребывания судьи в должности. В случаях, когда судья переводится или увольняется без его согласия в связи с реорганизацией, по мотивам неспособности или «в интересах правосудия», он может принести жалобу в специальный дисциплинарный суд, состоящий из назначаемых пожизненно судей и имеющей две инстанции ( § 77 Закона о судьях).

В системе продвижения по службе решающей фигурой является министр юстиции земли, который действует с учетом мнения президента (т. е. старшего судьи) того суда, где работает претендент на новую должность. В некоторых землях делаются попытки решать вопросы должностного продвижения с помощью комитетов по выборам судей (в них наряду с судьями входят парламентарии, адвокаты и члены правительства земли). И здесь последнее слово остается за министром юстиции.

Под материальной независимостью в доктрине ФРГ, опирающейся на ст. 97 Конституции, понимается невозможность вторжения в исполнение судьей его обязанностей со стороны лиц (или учреждений), не являющихся по закону участниками судебного разбирательства.

Закон о судьях ( § 39) требует от них такого поведения при исполнении должности, которое «не ставило бы под сомнение их независимость».

Существенной гарантией материальной независимости служит невозможность привлечения судьи к уголовной или дисциплинарной ответственности за содержание его решений, кроме случаев нарушения права, что должно быть доказано в судебном порядке. В такой форме может быть оспорен и ошибочный судебный приговор, содержащий суровые санкции. При этом должно быть доказано объективное нарушение права и субъективные преступные намерения судьи.

Конституция ФРГ в ст. 98 предусматривает возможность отстранения федеральных судей от должности в случаях нарушения ими принципиальных положений Конституции или основ конституционного строя. Отстранение от должности в этих случаях может быть произведено Федеральным конституционным судом по ходатайству бундестага. Пока таких случаев в истории западногерманского правосудия не было.

Во всех других случаях судебное решение, принятое с соблюдением процессуальных норм, не может быть, по существу, подвергнуто сомнению никаким формальным решением парламента или правительства. Сделанное однажды правительством ФРГ публичное заявление о противоречии решения ФКС закону самим ФКС было квалифицировано как нарушение правительством своей компетенции.

Закон о судьях (§ 26) разрешает служебный надзор за деятельностью судей, оговаривая, что этот надзор не должен наносить ущерба их независимости. На практике судьи вынуждены считаться с указанием президентов судов и тем более министров юстиции. Правда, судья, считающий, что меры служебного надзора посягают на его независимость, может обжаловать их в дисциплинарный суд. Известны случаи обращения судей по такому поводу и в ФКС. Три таких обращения в 1974—1975 гг. успеха не имели.

Организация судов общей юрисдикции регламентирована в ФРГ Законом о судоустройстве 1879 г., который действует в редакции 1975 г. с некоторыми последующими дополнениями. Система этих судов состоит из четырех инстанций: участковый суд — земельный суд — высший суд земли — Федеральная судебная палата (Верховный суд).

Компетенция судов общей юрисдикции четко делится на две большие ветви — гражданскую и уголовную, в зависимости от чего варьируются некоторые судоустроительные элементы, в том числе состав судов.

Что касается гражданских дел, то первой инстанции — участковому суду — подведомственны все имущественные споры на сумму до 5 тыс. марок, а также некоторые споры (например, по договору жилищного найма) независимо от цены иска.

Значительное число гражданских дел рассматривается единоличным судьей. Решения участковых судов могут быть обжалованы в земельный суд, который является в этих случаях последней инстанцией, причем обжаловаться могут только иски на сумму более 500 марок. Для всех остальных гражданских дел первой инстанцией служат земельные суды, в которых решение принимают как единоличный судья, так и коллегия из трех судей (по более сложным категориям дел). Апелляционной инстанцией по решениям земельного суда выступает высший земельный суд. Дальнейшее обращение в Федеральную земельную палату возможно только по вопросам права при сумме иска, превышающей 40 тыс. марок.

В соответствии с первым законом о реформе семейного права от 14 июня 1976 г. в участковых судах созданы особые отделения по делам семейного права. Основные разбираемые в них дела касаются разводов, а также отношений по поводу детей между родителями, расторгнувшими брак. Судья участкового суда рассматривает эти дела единолично.

Вообще для гражданского производства в ФРГ характерна далеко идущая специализация. Особые, отделения в судах действуют по делам, возникшим в сфере строительства, сельского хозяйства, созданы палаты и сенаты по делам о застройке, судоходству, торговые палаты (из судьи и двух заседателей), в земельных судах.

Еще одна специальная область — это так называемая добровольная подсудность. Сам термин возник еще в прошлом веке (закон 1898 г.) и сегодня не передает содержания данной деятельности судов. Речь идет прежде всего о ведении поземельных книг, торговых регистров, залогах, судебном установлении фактов. Эти дела ведут судьи или их помощники.

Распределение компетенции по уголовным делам между судами общей юрисдикции довольно сложно. В качестве судов первой инстанции в зависимости от возраста подсудимого и общественной опасности деяния могут выступать восемь судов различного состава — от единоличного судьи до палат, заседающих в составе трех профессиональных судей и двух заседателей. Выбор суда во многих случаях зависит от прокуратуры. Единоличный судья рассматривает дела о преступлениях, наказание за которые не может превышать одного года лишения свободы. Дела о преступлениях, за которые может быть назначено наказание до трех лет лишения свободы, рассматриваются коллегией из профессионального судьи и двух заседателей. Общее правило формирования уголовного суда можно сформулировать следующим образом: чем сложнее дело, тем больше состав суда и тем больше в нем профессиональных судей. В высшей судебной инстанции— федеральной судебной палате — дела решают пять профессиональных судей без заседателей.

В особое производство выделены дела о молодежи. Ими занимаются особые отделения участковых и земельных судов. Лица, совершившие проступки и преступления, подпадающие под юрисдикцию молодежных судов, делятся на две возрастные группы: от 14 до 18 лет и от 18. до 21 года. Судьи должны иметь опыт общения с молодежью; если суд действует с участием двух заседателей, то в качестве одного из них должна выступать женщина; единолично судья может принимать решения только о воспитательных мерах относительно правонарушителя.

В отношении высших земельных судов следует особо отметить, что они не являются элементом федеральной структуры; высший земельный суд не есть Верховный суд определенной земли в отличие, например, от Верховного суда штата в США. В некоторых землях действует несколько высших земельных судов, например в Баварии их четыре. Всего в ФРГ до объединения страны было 20 таких судов. В области гражданских дел эти суды выступают только как апелляционная инстанция; в области уголовной юрисдикции они рассматривают некоторые наиболее значительные дела по первой инстанции.

Социальные суды рассматриваются в специальной литературе ФРГ как особый вид административной юстиции, поскольку разрешают споры, возникающие в сфере применения публичного права и в подавляющем большинстве случаев рассматривают иски граждан к государственным учреждениям. С точки зрения защиты социальных ценностей они близки к трудовым судам. В 1971 г. социальные суды приняли к рассмотрению 133 892 дела, в 1978 r. — 142 385 дел. Правовой основой их деятельности служит Закон о социальных судах, действующий в редакции 23 сентября 1975 г.

Социальные суды рассматривают дела о социальном страховании по закону: о страховании по болезни, пенсионном страховании и страховании от несчастных случаев рабочих и служащих, страховании безработных. Им подведомственны дела о пособиях 5;а детей, пенсиях жертвам войны и лицам, пострадавшим во время службы в бундестаге, или родственникам погибших. В последние годы возросло количество исков по поводу пособий учащимся в сфере профессионального образования. Эти же суды рассматривают споры между врачами и больничными кассами. Особый вид дел — разбирательство исков и возмещении ущерба лицам, пострадавшим от насильственных действий.

Административная юрисдикция осуществляется в ФРГ специальными административными судами. Первые административные суды в Германии возникли в середине прошлого века в прямой связи с внедрением в государственную практику идеи разделения властей: споры о праве, возникающие в сфере административной деятельности, не должны были разрешаться самими административными органами. В Веймарской республике административная юстиция стала обязательной для всех земель, этот принцип был: воспринят и в ФРГ, где административные суды действуют на основе Положения об административных судах I960 г.

В соответствии с § 40 этого Положения компетенция административных судов распространяется на все споры публичноправового характера, кроме конституционноправовых. Суды принимают к рассмотрению не только иски граждан к государственным органам, но и некоторые споры между административными единицами, например между общинами или городами, а также все споры о правах государственных служащих.

 Система административных судов имеет три инстанции: суды первой инстанции, высшие административные суды на уровне земель и Федеральный административный суд (его местонахождение — Берлин). Таким образом, вторая инстанция — это не земельный, как в большинстве других судов, а высший земельный суд. Все эти суды действуют коллегиально, причем в первых двух инстанциях вместе с тремя профессиональными судьями действуют по два заседателя, а Федеральный административный суд состоит из пяти профессиональных судей. Заседатели административных судов избираются на четыре года и не принадлежат к какойлибо определенной профессиональной группе граждан. Суды второй и высшей инстанций могут в отдельных случаях функционировать как суды первой инстанции. Например, Федеральный административный суд рассматривает споры между Федерацией и землями или между отдельными землями, если они не являются конституционноправовыми.

Особыми видами административных судов, действующих на основе специальных нормативных актов и в соответствии с выработанными для них процессуальными правилами, являются социальные, финансовые и дисциплинарные суды.

Федеральный конституционный суд занимает особое место в политической системе страны, находясь в одном ряду с другими федеральными органами, такими, как бундестаг, бундесрат, президент или федеральное правительство. В ФРГ последовательно проведена идея особого конституционного органа, наблюдающего за соблюдением не только конкретных норм, но и принципов Конституции. Согласно ст. 18, 21, 41, 61, 93, 98, 99, 100, 126 Основного закона и § 13 Закона о Федеральном конституционном суде, он призван принимать решения в 18 типовых случаях, касающихся толкования Основного закона и обычного законодательства Федерации и земель, полномочий государственных органов, прав граждан, положения политических партий и многих других важных правовых проблем.

ФКС состоит из двух сенатов, в каждый из которых входят по восемь судей. Судьи одного из них не могут заседать в другом. Первый сенат занимается преимущественно спорами и конфликтами, затрагивающими права граждан, и потому именуются в обиходе «сенатом основных прав». Второй сенат рассматривает главным образом споры, возникающие между членами Федерации и государственными органами, и потому часто именуется «государственноправовым сенатом». К его ведению относятся и дела о запрете политических партий.

Большое практическое значение имеют рассматриваемые ФКС споры между Федерацией и землями, между самими землями, а также заинтересованными государственными органами об их компетенции в случаях, когда стороны не могут прийти к единому толкованию конституционных положений.

6. Контроль за соблюдением законности в государственном управлении

Основополагающим принципом публичного управления в ФРГ является принцип законности этого управления. Принцип законности публичного управления, как подчеркивал Франц Майер, представляет собой выражение принципа разделения властей. Согласно этому принципу законодательная власть устанавливает подчиненность управления закону и требует обоснованности законом действий публичного управления. Принцип законности (или правомерности) управления означает, что любое мероприятие публичного управления, затрагивающее чьилибо интересы, в том числе и интересы третьих лиц, должно соответствовать существующей системе права, т. е. быть правомерным в материальном смысле и применительно к конституционному строю. Согласно немецкой юридической доктрине всякая деятельность публичного управления ни по своим практическим последствиям, ни какимлибо иным образом не может противоречить существующему правопорядку. Таким образом, по мнению немецких юристов, отдельный индивид защищен от произвола публичной власти. Предполагается, что любой гражданин всегда может заранее знать (или узнать), в каком случае и в какой степени публичная власть может вторгнуться в сферу его права и какой характер (позитивный или негативный) примет такое вторжение. Во избежание негативных последствий публичная администрация всякий раз, когда речь идет о юридически существенном вмешательстве, должна обосновывать свои действия нормой права. Конституционный принцип законности, в соответствии с которым обязываются действовать органы администрации ФРГ, сформулирован в абз. 3 ст. 20 Основного закона ФРГ. Кроме того, для его применения следует руководствоваться абз. 1 ст. 80, абз. 1 и 19 ст. 28.

Системой органов судебной власти, на которую ложится обеспечение законности в деятельности публичной администрации, являются суды административной юстиции ФРГ. Организация этих судов трехступенчатая. Высшим органом административной юстиции ФРГ является Федеральный административный суд. Суды первой и второй инстанций находятся в компетенции земель. Низовой, первичной инстанцией по рассмотрению административных споров является административный суд, судом второй инстанции является Высший административный суд (земельный), который в некоторых землях по традиции называется административной судебной палатой. Каждая земля имеет только один суд второй инстанции, однако в некоторых случаях две земли объединяются и создают совместный суд второй инстанции, как, например, земли ШлезвигГольштейн и Нижняя Саксония.

Федеральный административный суд выступает в основном в качестве кассационной инстанции и лишь изредка  в качестве первой (в основном при рассмотрении дел, имеющих принципиальное значение). Основная масса дел рассматривается судами второй инстанции, т. е. земельными судами административной юстиции. При этом надо иметь в виду наличие в стране специализированных судов административной юстиции. Например, споры авторов технических решений разрешаются Патентным судом, представляющим Патентное ведомство ФРГ. Споры по поводу издания актов по вопросам социального обеспечения рассматриваются судом по делам социального обеспечения. В обоих случаях речь идет о специализированных судах административной юстиции, решения которых обязательны для соответствующих ведомств. Второй и последней инстанцией в этих случаях выступает Федеральный административный суд.

По установленному в ФРГ порядку рассмотрения исков в судах административной юстиции судебному разбирательству предшествует рассмотрение протестов на акты управления, которые оспариваются (как предварительная стадия в административном процессе) в органах, издавших акты, по жалобам лиц, интересы которых затронуты. Рассмотрение протеста формально преследует цель обязать орган, издавший акт, проверить его с точки зрения законности и целесообразности. Такой протест может привести к отмене акта полностью или частично. Принесение протеста, по общему правилу, приостанавливает действие акта в его опротестованной части. Не допускается изменение акта в худшую сторону для лица, принесшего протест.

Иски, рассматриваемые в судах административной юстиции ФРГ, принято делить на три вида: иски об оспаривании актов управления (Die Anfechtungsklage), иски об издании акта (Die Verpflichtungsklage), иски об установлении факта издания акта (Die Leistungsklage).

В исках, оспаривающих акт управления (например, правоохранительных органов), истец указывает на дефекты формы или содержания данного акта. Два последних иска на практике имеют меньшее значение. Иски об издании акта представляют собою просьбу (требование) заинтересованного лица о вынесении решения, обязывающего орган управления издать акт, т. е. совершить действие, в котором заинтересован истец (жалобщик). В исках третьего вида перед судебными органами ставится вопрос о признании наличия (позитивный иск о признании) или отсутствия (негативный иск) правоотношения либо об аннулировании акта.

Законодательство современных западных стран идет по линии предоставления исполнительной власти все более широких полномочий в области принятия решений, основанных на произвольном усмотрении должностных лиц. Обоснованию этой тенденции служат юридические теории «свободного усмотрения» и «неопределенных правовых понятий».

Свободное усмотрение означает административноправовые действия, совершенные в порядке личной ответственности и в соответствии с пониманием нормы права управомоченным лицом для выполнения поставленной законом цели, т. е. под свободным усмотрением подразумевается предоставление органам государства и его должностным лицам свободы действий в границах, определенных законом. Таким же образом определяют право свободного усмотрения административисты ФРГ, например Беттерман, Феликс, Форстхоф. Очевидно, что теория «свободного усмотрения» предполагает неподконтрольные судебным органам (т. е. административным и иным судам) действия администрации. Зарубежные авторы высказывают мысль о неизбежности вмешательства администрации, неподконтрольного судебным властям. Это вмешательство, по их мнению, неизбежно в связи с усложнением и интенсификацией социальной жизни и необходимостью в целом ряде случаев быстро принимать решения. Подчеркивая роль немецких юристов в разработке теории «свободного усмотрения», нельзя однако, забывать о том, что этот вопрос поднимался в юридической литературе еще в начале XX века .

Свободное усмотрение органов администрации и их должностных лиц, т. е. сфера их деятельности, в границах которой они могут практически произвольно принимать решения, обычно противопоставляется подзаконной деятельности, осуществляя которую, они связаны законодательством. В той области, где органам администрации и их чиновникам предоставлено право решать вопросы по своему усмотрению, лишь в исключительных случаях допускается последующий контроль судов административной юстиции. Так, комментируя п. 3 ст. 20 Конституции ФРГ, устанавливающей связанность исполнительной власти только «законом и правом», западногерманские юристы делают вывод о том, что чиновники, осуществляющие свое право на свободное усмотрение, изъяты из под контроля суда административной юстиции. Статья 114 Закона об административном судопроизводстве ФРГ от 21 января 1960 г. в качестве общего правила запрещает административным судам отменять или изменять акты, издаваемые органами управления и их чиновниками в порядке права свободного усмотрения. Эти действия чиновников, как правило, изъяты изпод контроля надзорных инстанций и органов, проверяющих нижестоящие учреждения.

В непосредственной связи с доктриной «свободного усмотрения» стоит теория «неопределенных правовых понятий», получившая в последнее время большое распространение в литературе западноевропейских стран, и в первую очередь ФРГ. В 1954 году она была признана на ежегодном совещании Союза президентов административных судов.

Сторонники теории «неопределенных правовых понятий» исходят из того, что в процессе толкования конкретных правовых норм должностные лица используют такие понятия, которым законодательство не может дать точного объяснения. К их числу относят, например, «общественную необходимость», «целесообразность», «публичные интересы», «общественную безопасность». Так, в решении Федерального административного суда от 10 марта 1954 года говорится: «Применение понятия «интересы общественного движения» лишено объективного критерия. То, что в отдельных случаях соответствует или противоречит интересам общественного движения, нельзя оценивать заранее в зависимости от количества транспортных средств, численности людского персонала и экономической структуры района. Таким образом, эти действия зависят от усмотрения администрации» . Неопределенные правовые понятия в силу самой своей сущности («неопределенности») допускают принятие органами администрации различных решений с условием, что они должны быть направлены на достижение цели, поставленной законом. Тем самым признание наличия неопределенных понятий позволяет значительно расширить сферу свободного усмотрения, чем в первую очередь и объясняется интерес, проявляемый к этой теории западными юристами. Для оправдания права принимать решения на основе субъективного мнения западные авторы нередко ссылаются на различия в воспитании, образовании, жизненном опыте чиновников органов управления как факторы, влекущие различный подход к одним и тем же явлениям. Эти факторы, по их мнению, делают невозможным единообразное применение того или иного правила различными должностными лицами. «Право свободного усмотрения», очень часто опирающееся на «неопределенные правовые понятия», нередко используется органами управления при применении административномедицинских, санитарных, технических, финансовых и других мер принуждения.

Контролируя деятельность исполнительной власти, суды административной юстиции ФРГ рассматривают жалобы на акты органов управления и выносят решения о действительности этих актов. Фикция всеохватывающего контроля за исполнительной властью заставляет западноевропейских авторов широко толковать понятие актов, могущих быть оспоренными в суде. Между тем анализ компетенции судов административной юстиции показывает, что судебный контроль не распространяется на дискреционные полномочия исполнительной власти, т. е. именно на ту область деятельности, где нарушения субъективных прав встречаются наиболее часто. Германские юристы считают, что судебному контролю подлежат как акты, регулирующие конкретные отношения, так и акты, носящие общенормативный характер, хотя в отношении последних и делается оговорка о том, что они должны точно очерчивать круг адресатов. Судебная практика ФРГ приравнивает к актам управления угрозы полицейских органов применить меры принуждения, но объектом оспаривания в этом случае будут не сами угрозы, а меры, принимаемые для приведения их в действие. В литературе ставится даже вопрос о возможности отнесения к актам управления дорожных знаков (например, светофоров, сигналов чиновников дорожной полиции и т. д.). В тоже время из сферы контроля административной юстиции ФРГ помимо законов исключены акты правительства. Юридическая природа этих актов и возможность их оспаривания «является наиболее сложным вопросом в административном праве». Судебные органы вправе признать лишь необязательность распоряжений, основанных на общенормативных правительственных актах, но только не сам правительственный акт.

Германский юрист К. Уле подразделяет деятельность административной власти на два вида: ту, которая «связана законом» и потом подлежит оценке судов с точки зрения ее соответствия нормативным актам, и ту, которая осуществляется в порядке свободного усмотрения. Последняя не подконтрольна судам административной юстиции кроме случаев, когда орган управления переступает границы предоставленного ему права на свободное усмотрение. Согласно этой теории, нашедшей отражение в германской практике, суды административной юстиции вправе лишь оценивать целесообразность использования органом управления предоставленных ему прав.

7. Заключение

Хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей, и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и «работать» на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.

Проблема заключается в осознании политическим (государственным) руководством и широким общественным мнением актуальности, важности и незаменимости управления. Развитые западные страны давно осознали эту истину. Пора и нам ускорить этот процесс.

8. Литература

1.Ильинский И.П. Система органов власти и управления. Учебное пособие.  М.,

2.Местное самоуправление в Германии (Германский Фонд международного

правового сотрудничества).  М., 1996г.

3.Тимофеев Я.С. Коммунальное право ФРГ.  М., 1982г.

4.Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ.  М., 1988г.

5.Козырин А.Н. Административное право зарубежных стран.  М., «Спарк» 1996г.

6.Штатина М.А. Местное управление в зарубежных странах. – М.,1994г.