В ходе реализации Конституции Российской Федерации выявляется достаточно широкий круг проблем, связанных с функционированием Российского федеративного государства. Одной из наиболее серьезных проблем является отсутствие в законодательстве России эффективно действующих норм, регулирующих взаимодействие федерального центра с субъектами Российской Федерации в случаях нарушения последними Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Данная проблема явилась одной из причин развития в 1990х годах процессов, разрушающих единство государства. Так, массовый характер приобрели нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства при осуществлении правотворчества органами государственной власти субъектов Федерации, проявилась тенденция к неисполнению органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений судов, правовых актов федеральных органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, а также возникли иные формы ненадлежащего осуществления субъектами Российской Федерации государственной власти. При этом федеральные органы государственной власти не обладали адекватными механизмами восстановления конституционной законности, в связи с чем фактически создавались условия для нарушения конституционных и иных прав и свобод человека и гражданина, конституционных прав и интересов Федерации в целом. Такую ситуацию, безусловно, нельзя признать нормальной и поэтому следует предпринимать действия, направленные на формирование цивилизованных федеративных отношений в Российском государстве. Учитывая практику федеративного строительства в зарубежных государствах, можно отметить, что в решении общефедеральных вопросов и особенно во взаимодействии двух уровней государственной власти при осуществлении ими функций государства, должен быть действенный контроль федерации за ее субъектами и отлаженный механизм федерального вмешательства и принужде 4 ния как чрезвычайного средства правовой охраны федеральной конституции, защиты прав и свобод человека и гражданина и других конституционно значимых ценностей. Российское законодательство сегодня содержит положения, предусматривающие такие меры федерального вмешательства как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации), введение временной финансовой администрации субъекта Российской Федерации и временное возложение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации на федеральные органы государственной власти. Думается, что в целях становления и развития Российской Федерации как подлинно демократического федеративного правового государства, обеспечения прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности необходима соответствующая настройка института федерального вмешательства, предоставляющего арсенал необходимых средств воздействия в ситуациях, связанных с нарушением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Правовой институт федерального вмешательства относится к важным элементам системы конституционного права большинства зарубежных федераций, его наличие признается необходимым атрибутом подлинно федеративных отношений в государстве. Опыт его применения в зарубежных странах свидетельствует о том, что для достижения позитивных результатов вмешательство федерального центра должно носить комплексный характер, сопровождаться принятием всей совокупности мер, допускаемых конституцией, и не сводится к сугубо карательным санкциям. Институт федерального вмешательства в Российской Федерации и в зарубежных федеративных государствах лишь в последние годы стал объектом исследования отечественных правоведов. В последнее время в науке были пред 5 приняты исследования отдельных элементов института федерального вмешательства, а также смежных проблем, связанных с федеративными отношениями в России. Так, существуют исследования общих проблем федерализма (Д.Л. Златопольский, И.А. Умнова, Д. Тэпс, В.Е. Чиркин и др.), вопросов статуса субъектов федерации (С.А. Авакьян, А.Н. Лебедев, И.А. Умнова, А.В. Саленко и др.), суверенитета в федеративном государстве (Н.М. Коркунов, Н.М. Палиенко, И.Д. Левин, B.C. Шевцов, Д.Л. Златопольский, И.Н. Барциц, А.А. Кондрашев, И.А. Конюхова и др.), юридической природы публичной власти субъектов федерации (А.С. Саломаткин, В.Е. Чиркин и др.), проблем обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации (А.В. Усе, С. Сомов, И.Н. Барциц, Н.В. Витрук, В.А. Сивиций, Б.С. Эбзеев и др.), оснований федерального вмешательства (И.Н. Барциц; С.А. Авакьян, И.В. Айдарова, М. Авдеенкова, Р.Г. Абдулатипов и др.), порядка его осуществления (И.Н. Барциц, С.А. Авакьян, В.А. Рыжков и др.), отдельных мер федерального вмешательства (М.А. Краснов, А.А. Сергеев, М.Н. Карасев, Ю.Н. Бацев, М.В. ГлигичЗолотарева, М.М. Курманов, Р.Б. Мамаев, В.В. Лозбинев и др.), конституционноправовой ответственности субъектов федерации (А.А. Кондрашев, А.А. Ливеровский, Н.М. Колосова, М.В. ГлигичЗолотарева, В.О. Лучин, Е.И. Колюшин, Т.Д. Зражевская, Н.А. Боброва, И.Н. Барциц, СВ. Нарутто, А.С. Сучилин, А.А. Сергеев, М.Н. Карасев, А.Н. КимКимэн и др.). Однако институт федерального вмешательства остается недостаточно исследованным в целом, с позиций его комплексного анализа, следствием чего, на наш взгляд, следует считать показанные ниже различные подходы отечественных правоведов, исследовавших в той или иной степени институт федерального вмешательства (И.Н. Барциц, А.А. Кондрашев, А.Н. Домрин, И.В. Айдарова, И.В. Гончаров, Д.В. Котелевский, В.А. Симонов, М.Ю. Михайлова, М.В. ГлигичЗолотарева, Н.К. Филиппов, С.А. Авакьян, A.M. Арбузкин, А.Н. Аринин, В.А. Виноградов, А.А. Ливеровский и др.), к определению федерального вмешательства, установлению его соотношения с иными институтами конституционного права федеративного государства, порядка 6 применения различных мер федерального вмешательства, состава органов, принимающих участие в осуществлении федерального вмешательства, а также оснований применения мер федерального вмешательства и иных вопросов, связанных с рассматриваемом институтом. Кроме того, следствием указанной проблемы является отнесение к институту федерального вмешательства различных по своей конституционноправовой природе мер воздействия федерального центра на субъекты Российской Федерации, их органы государственной власти и должностных лиц. В работе выявлены противоречия и неточности, указаны недостаточно исследованные вопросы, аргументирована критическая оценка автором взглядов и предложений ряда исследователей. Диссертационное исследование призвано восполнить пробелы в изучении конституционноправового института федерального вмешательства в науке конституционного права путем комплексного рассмотрения правовой природы, общетеоретических и конституционных основ федерального вмешательства, соотношения института федерального вмешательства с иными институтами конституционного права, мер федерального вмешательства, оснований и порядка их применения, а также сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию института федерального вмешательства в конституционном законодательстве Российской Федерации. Объектом исследования являются конституционноправовые отношения, возникающие между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации вследствие нарушения последними обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы. Предметом исследования является конституционноправовой институт федерального вмешательства в Российской Федерации, его теоретические и конституционноправовые основы, основания, меры и механизм применения. Цель исследования состоит в том, чтобы исследовать федеральное вмешательство как конституционноправовой институт федеративного государства и с учетом социальных и политических процессов, происходящих в Российской 7 Федерации, выявить недостатки правового регулирования и наметить пути совершенствования законодательства с целью создания условий для становления действенного института федерального вмешательства в Российской Федерации. Названная цель достигается путем решения ряда теоретических и практических вопросов, среди которых развитие на основе анализа различных подходов и взглядов отечественных и зарубежных ученыхюристов понятия и оснований федерального вмешательства, выявление его конституционноправовых основ, особенностей механизма федерального воздействия, формулировка мер по совершенствованию законодательства в данной сфере и т.д. Исходя из этого, в работе ставятся следующие задачи: обосновать и уточнить понятие, значение и цели института федерального вмешательства, сформулировать его определение; на основе Конституции Российской Федерации и федерального законодательства установить взаимосвязь института федерального вмешательства с иными институтами воздействия в отечественном законодательстве; осуществить анализ современного состояния конституционноправового регулирования института федерального вмешательства в Российской Федерации; показать необходимость и целесообразность комплексного и системного подхода в государственноправовом исследовании института федерального вмешательства; разработать принципы правового регулирования федерального вмешательства; конкретизировать и обосновать систему мер федерального вмешательства, дать характеристику мер федерального вмешательства, применяемых в Российской Федерации; установить предпосылки и основания федерального вмешательства; изучить реализацию принципа разделения властей в механизме федерального вмешательства, эффективность порядка осуществления федерального вмешательства и гарантий от его необоснованного осуществления; 8 сформулировать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части конституционноправового регулирования института федерального вмешательства. Методологической и источниковедческой базой исследования послужили общенаучные методы познания: диалектический, анализа и синтеза, системноструктурного подхода, восхождения от абстрактного к конкретному, логического, исторического и др., а также частнонаучные методы: сравнительного правоведения, документарного анализа, формальноюридический, толкования норм права, моделирования и др. В работе проанализировано конституционное и текущее законодательство Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, акты Верховного Суда Российской Федерации, конституции зарубежных федеративных государств (Австрии, Аргентины, Бразилии, Германии, Индии, Мексики, США, Швейцарии и др.), а также практика их реализации. В основу настоящего исследования положены научные работы указанных выше специалистов в области теории государства и права и конституционного права. Научная новизна исследования заключается в комплексном рассмотрении правовой природы, конституционноправовых основ федерального вмешательства как института конституционного права и как системы мер воздействия, применяемых в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральных законов, оснований и порядка осуществления федерального вмешательства. На основе исследованного научнотеоретического материала, практики федерального вмешательства в России и соответствующего опыта в зарубежных государствах сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию института федерального вмешательства в Российской Федерации. В работе сформулировано определение федерального вмешательства, установлено его соотношение со смежными институтами, разработана и обоснована классификация моделей федерального вмешательства; проанализированы 9 противоречия в правовом регулировании рассматриваемого института, предложена и обоснована система мер федерального вмешательства в России. Кроме того, внесены предложения по формулировке оснований федерального вмешательства, а также совершенствованию порядка его осуществления, обеспечивающего как оперативное принятие решений, так и соблюдение баланса полномочий различных ветвей власти. В диссертации сформулированы следующие положения, выносимые на защиту: 1. Федеральное вмешательство представляет собой конституционноправовой институт, устанавливающий систему согласованных мер, применяемых федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в случае нарушения последними обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, которые заключаются в ограничении полномочий органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, досрочном прекращении их полномочий либо применении в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации иных мер организационного характера, предусмотренных действующим законодательством, с целью восстановления конституционной законности. Федеральное вмешательство характеризуется особой системой мер, особыми основаниями и порядком осуществления. 2. Назначение института федерального вмешательства, его цели и основания применения обусловливаются конституционной характеристикой Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, государственным суверенитетом Российской Федерации, верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, высшей юридической силой Конституции Российской Федерации, а также обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Право на 10 осуществление федерального вмешательства является суверенным правом Российской Федерации. 3. Действующее в настоящее время законодательство Российской Федерации о федеральном вмешательстве не позволяет считать формирование рассматриваемого института завершенным. Так, законодательством не предусмотрены все необходимые для достижения целей института меры федерального вмешательства, бессистемно сформулированы основания федерального вмешательства, отсутствует унифицированный порядок осуществления федерального вмешательства. При этом применение мер федерального вмешательства в настоящее время практически невозможно. 4. Законодательство Российской Федерации о федеральном вмешательстве должно быть основано на принципах конституционности правовой базы федерального вмешательства, допустимости федерального вмешательства исключительно в случае нарушения Конституции Российской Федерации, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, гласности. 5. Специфика федерального вмешательства заключается в том, что оно может быть осуществлено исключительно в случае нарушения органами государственной власти и должностными лицами субъекта Российской Федерации обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, которое может быть в допущено в различных формах. Недопустимо применение мер федерального вмешательства в зависимости от результатов деятельности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, осуществляемой с соблюдением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, от политической конъюнктуры, а также иных обстоятельств, не связанных с нарушением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Основаниями применения конкретных мер федерального вмешательства могут быть лишь соответствующие факты нарушения конституционноправовой обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы. 11 6. При осуществлении федерального вмешательства не должно допускаться нарушение или ограничение прав и свобод человека и гражданина, за * исключением временного ограничения права участвовать в управлении делами * государства на уровне субъекта Российской Федерации. Меры федерального вмешательства не должны нести негативные последствия в отношении населения, проживающего на территории субъекта Российской Федерации; они не влекут изменение конституционноправового статуса субъекта Российской Федерации как государственного образования. 7. К мерам федерального вмешательства следует отнести досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица субъ \ екта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), временное перераспределение полномочий между федеральным центром и субъектом Российской Федерации, введение федерального (прямого президентского) правления в субъекте Российской Федерации, а также меры, применяемые в рамках режима чрезвычайного положения: полное или частичное приостановление на террито # рии, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, или путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. 8. Полномочия федерального центра по осуществлению федерального вмешательства следует разграничить между федеральными органами государственной власти с учетом их положения в системе разделения властей, а именно между Президентом Российской Федерации (вынесение предупреждения ор ^ ганам государственной власти и должностным лицам субъекта Российской Фе ™ дерации и принятие решения о применении мер федерального вмешательства), 12 Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утверждение решения Президента Российской Федерации о применении мер федерального вмешательства) и федеральными судами (установление наличия оснований федерального вмешательства, рассмотрение дел об оспаривании решений Президента Российской Федерации о вынесении предупреждения и о применении мер федерального вмешательства). 9. В рамках рассматриваемого института следует установить единый для всех мер порядок осуществления федерального вмешательства, предусматривающий 3 обязательных этапа: а) установление оснований осуществления федерального вмешательства; б) вынесение предупреждения субъекту Российской Федерации; в) принятие решения о применении мер федерального вмешательства. При этом следует предусмотреть возможность судебного обжалования решений о предупреждении и о применении мер федерального вмешательства. Вместе с тем следует уточнить положения об участии органов судебной власти в процедуре федерального вмешательства, о реализации права субъектов Российской Федерации на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации после начала процедуры федерального вмешательства. Теоретическая и практическая значимость исследования заключается, прежде всего, в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют теорию конституционноправового института федерального вмешательства. Результаты диссертационного исследования могут быть применены в деятельности федеральных органов государственной власти, в т.ч. связанной с совершенствованием конституционноправового регулирования федерального вмешательства. Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе в ходе изучения соответствующих разделов конституционного права России и зарубежных стран, теории государства и права, а также для подготовки и чтения спецкурса в программах юридических вузов и курсов повышения квалификации государственных служащих. Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, апробированы в 13 ходе обсуждения на научнопрактических конференциях. Ряд положений исследования были использованы в процессе преподавания конституционного права России в Российском государственном социальном университете. Структура диссертации определяется целью и задачами, состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов и заключения.
Понятие и правовая природа федерального вмешательства Известно, что Конституция Российской Федерации провозглашает Россию федеративным государством. В свою очередь, федеративное устройство государства предполагает децентрализацию государственной власти и известную самостоятельность субъектов Федерации в решении вопросов, отнесенных к предметам их ведения, наличие органов государственной власти, формируемых субъектами Российской Федерации самостоятельно, системы законодательства субъектов Российской Федерации и т.п. В Конституции Российской Федерации продекларировано, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Следует особо подчеркнуть, что федерализм в России должен основываться на принципе распространения суверенитета Российской Федерации, носителем которого является ее многонациональный народ, на всю ее территорию, принципе верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. При том сбалансированная система организации федеративного государства предполагает определенный контроль федерации за надлежащим осуществлением государственной власти субъектами федерации. Вместе с тем следует констатировать, что «свершившийся факт разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами по действующей Конституции Российской Федерации не был подкреплен необходимой сие 15 темой ответственности сторон федеративных отношений за ненадлежащее ее осуществление»1, а Президент Российской Федерации как гарант Конституции «был лишен полномочий, позволяющих воздействовать на проявления открытого или латентного пренебрежения федеральным законодательством со стороны субъектов Федерации»2. Одной из причин отсутствия в Конституции Российской Федерации подобного института, повидимому, является недостаток на момент ее разработки соответствующего опыта федеративных отношений, поскольку федеративное устройство как России, считавшейся федерацией с 1918г., так и Союза Советский Социалистических Республик было основано на совершенно иных принципах. В таких условиях массовый характер приобрели нарушения как Конституции Российской Федерации, так и федерального законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации, просматривалась тенденция к неисполнению не только законов, но и решений судов, что вело к разрушению единого правового и экономического пространства Российской Федерации. Несмотря на значительное уменьшение количества таких нарушений в настоящее время, как справедливо отмечает А.С. Саломаткин, «остающиеся противоречия в любой момент (при ослаблении авторитета федерального центра) могут обостриться с новой силой, и их социальноэкономические и политические последствия могут оказаться более сложными»3. Анализ конституционных систем зарубежных федеративных государств показывает, что в большинстве из них высшие органы федеральной государственной власти наделены арсеналом средств, в том числе чрезвычайного характера, позволяющих осуществить принуждение органов государственной власти субъектов федерации к соблюдению норм федеральной конституции и восстановление конституционной законности, составляющих институт федерального 1 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М, 1998. С.222. 2 Усе А.В. России имперскую федерацию // Независимая газета. 2000, 6 апреля. 16 вмешательства. Следует отметить, что названное наименование рассматриваемого конституционноправового института не является единым для всех федеративных государств, что объясняется разнообразием используемых для восстановления конституционной законности форм и средств и особенностями конституционных систем различных государств. Так, в Индии существует институт президентского правления, в Германии федерального принуждения, в Бразилии, Венесуэле, Мексике — федеральной интервенции, в Папуа Новой Гвинее — институт приостановления собственного (провинциального) управления; Конституцией Союза ССР 1977г.4 в редакции Закона СССР от 14 марта 1990г. №136015 предусматривалась разработка механизма президентского правления (п. 15 ст. 1273). Не пришли к единому мнению о наименовании института и отечественные правоведы: в своих исследованиях А.Н. Домрин употребляет наименование «федеральная интервенция (вмешательство)», А.А. Кондрашев «федеральное принуждение (вмешательство)» и «конституционноправовая ответственность субъектов федерации», И.Н. Барциц «федеративная ответственность», «федеральная интервенция» и «федеральное вмешательство», Р.Г. Абдулатипов «федеральное вмешательство», Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин «федеральное воздействие (принуждение)» и т.д. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 4 апреля 2002г. №8П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета Хасэ Республи 3 Саломаткин А.С. О некоторых проблемах совершенствования федерального законодательства на современном этапе // Социальная роль права: история и перспективы: Материалы междунар. науч. конф. М, 2003. С.238. 4 Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, №41, ст.617; 1981, №26, ст.838; 1988, №49, ст.727; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, 1989, №28, ст.538; №28, ст.540; №29, ст.574; 1990, №12, ст.189. 5 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, 1990, №12, ст.189. 17 ки Адыгея6 именует роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации мерами федерального воздействия, упоминая также термины «вмешательство Российской Федерации» и «федеральное вмешательство». Оценивая значение института федерального вмешательства в конституционноправовой системе федеративного государства, А.Н. Домрин называет его «признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве»7. А.А. Кондрашев справедливо отмечает, что без такого института «невозможно поступательное, эволюционное развитие Российской Федерации как подлинно федеративного государства»8. Р.Г. Абдулатипов характеризует федеральное вмешательство как «правовой институт защиты интересов граждан, народов, территорий и всего государства»9. Сложно не согласиться с изложенными мнениями, т.к. федеративное устройство государства по своей природе не только не исключает, но и создает определенные предпосылки для возникновения конфликтов между федеральным центром и органами государственной власти субъектов федерации, заключающихся в несоблюдении федеральной конституции и федерального законодательства, присвоении последними полномочий федеральных органов государственной власти, неисполнении федеральных правовых актов, нарушении конституционной законности в иных формах. Для разрешения подобного рода конфликтов и восстановления конституционной законности и предназначен институт федерального вмешательства. Определяя конституционноправовой институт федерального вмешательства, отечественные правоведы использовали различные подходы к выявлению 6 Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, №15, ст.1497. 7 Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. №3. С.104. 8 Кондрашев А.А. Конституционноправовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С.108. 9 Абдулатипов Р. Власть не может выходить за рамки закона // Федерализм. 1997. №1. С.98.