Введение
Мирное разрешение международных споров является средством достижения главной цели – поддержания мира и международной безопасности в соответствии с основными принципами международного права и на основе международно-правовых способов и средств мирного урегулирования. Эти проблемы в контексте современного развития отношений субъектов международного права, получили новое звучание. Механизмом реализации этих актуальных задач призваны быть Международные межправительственные организации системы ООН, которые наделены реальными возможностями по реализации своих полномочий в этой сфере как традиционными средствами, так и относительно новыми созданными ими самими.
Особое место в работе посвящается вопросам истории создания и компетенции Международного Суда ООН – главного судебного органа международного сообщества в целом, а также его практической деятельности, перспективам и проблемам. Исследование этих вопросов и проблем является задачей дипломной работы.
К сожалению, и без того напряженная ситуация на мировой арене в связи с последними событиями вокруг Ирака, особую остроту получил вопрос мира и безопасности. Несмотря на большой опыт решения споров угрожающих миру с помощью политических и дипломатических средств возникла реальная угроза развязывания войны без санкции Совета Безопасности и не поддержанная ни одной Международной межправительственной организацией. Эта конфликтная ситуация вскрыла круг вопросов требующих концептуального решения, так как показывает практика на международной арене это небеспрецедентная акция, а возрастающая тенденция. В связи с этим автор считает необходимым наряду с вышеуказанными объектами исследования отдельно рассмотреть компетенцию Совета Безопасности по разрешению споров угрожающих миру.
Несмотря на достаточную освещенность проблемы в литературе многие вопросы остаются открытыми, например, вопрос эффективности механизма реализации и правовой регламентации средств урегулирования международных споров – ответ на которые является целью данной работы.
1. Международно-правовые средства мирного разрешения споров, применяемые межправительственными организациями системы ООН
1.1 Понятие международной межправительственной организации
Современный взаимосвязанный и взаимозависимый мир все более и боле выдвигает на первый план необходимость сотрудничества государств мирового сообщества в решении актуальных проблем, и в первую очередь, в мирном разрешении споров, затрагивающих интересы всего человечества, нерешенность которых ставит под угрозу существование самой цивилизации. Для решения таких проблем необходимо создание соответствующего механизма, в рамках которого субъекты международного общения могли бы вести переговоры, обсуждать и решать общие проблемы современности, быть местом совместного поиска баланса различных интересов государств и наций. Таким механизмом призваны стать международные межправительственные организации (далее ММПО), и главным образом Организация Объединенных Наций (ООН), которые прочно вошли в структуру системы международных отношений и играют существенную роль как форма сотрудничества государств и реальных возможностей многосторонней дипломатии.
Международные организации делятся на межправительственные (межгосударственные), членами которых являются суверенные государства, и неправительственные, объединяющие физических и / или юридических лиц.
Юридическая природа межправительственных и неправительственных организаций различна.
В сферу исследования международного публичного права и данной работы входят только международные межправительственные организации.
Международная межправительственная организация- это объединение государств, учрежденное на основе международного договора для выполнения определенных целей, имеющее соответствующую систему постоянных органов, обладающее производной правосубъектностью.
Для международных межправительственных организаций характерны следующие признаки: добровольное членство суверенных государств; наличие учредительного международного договора, определяющего ее статус и полномочия; наличие постоянных органов; рекомендательный характер решений организаций; обладание правами и обязанностями, свойственными юридическому лицу. Эти права фиксируются в учредительном акте организации и реализуются с учетом национального законодательства государства, на территории которого находится и выполняет свои функции. В качестве юридического лица она компетентна вступать в гражданско-правовые сделки (заключать договора, приобретать имущество, владеть и распоряжаться им, возбуждать дела в суде и арбитраже, быть стороной в судебном процессе и др.)
Международные межправительственные организации и их должностные лица пользуются привилегиями и иммунитетами, признаваемыми как в месте расположения ее штаб –квартиры, так и в любом государстве при осуществлении ее функций.
Международные организации могут быть постоянными и временными (конференции, конгрессы, совещания и т.д.).
По объекту их деятельности делятся на:
• общего характера (круг их деятельности охватывает политические, экономические, социальные, культурные вопросы, например, Организация Объединенных Наций);
• специального характера (их деятельность ограничена одним кругом вопросов, а именно – Международная организация труда (МОТ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и т.д.).
По кругу участников ММПО делятся на;
• всемирные (куда входят государства различных регионов земного шара);
• региональные (создаются государствами, расположенными в одном географическом регионе, например, Организация африканского единства (ОАЕ), Организация латиноамериканских государств (ОАГ) и др.).
Компетенция международной организации также, как и ее правосубъектность, имеет договорную основу и ограниченна договорными рамками.
Организационная структура международной организации состоит из следующих звеньев:
1)высший (пленарный) орган (рассматривает все важные вопросы деятельности организации, осуществляет прием в нее новых членов, выбирает членов исполнительных органов организации, генерального секретаря, утверждает бюджет организации):
2)исполнительный орган (принимает оперативные решения);
3)административный орган – секретариат, возглавляемый генеральным секретарем (директором).
Персонал секретариата подразделяется на три категории:
1)высшие административные должностные лица;
2)класс специалистов;
3)комитеты и комиссии по специальным вопросам.
Среди ММПО особое место занимает Организация Объединенных Наций и Совет Безопасности им далее в данной работе отводится особое место.
1.2 Правовая основа мирного разрешения споров в межправительственных организациях системы ООН
Усилия межправительственных организаций системы ООН по разрешению межгосударственных конфликтов получили широкую известность и одобрение международной общественности.
Международный конфликт- это противоборство субъектов международного права с противоречивыми (противоположными) политико-правовыми интересами. Еще конфликт определяют как серьезное разногласие в форме столкновения.
Урегулирование спора, конфликта – эта такая стратегия процедурного их решения, которая направлена на достижение определенного компромисса, позволяющего сторонам достичь некоторых, если не всех, первоначальных целей. Разрешение конфликта спора- стратегия направленная на устранение их основы (противоречия)и принятие решения, приемлемого для всех участников конфликта.
Несмотря на то, что средства мирного урегулирования межгосударственных разногласий вырабатывались в течении чуть ли не всего исторического развития, международно-правовая норма императивного характера о мирном разрешении межгосударственных споров сформировалась относительно недавно. Прежде международное право лишь побуждало, но не обязывало государства обращаться к мирным средствам разрешения международных столкновений. Так, Гаагская конвенция о мирном разрешении международных столкновений 1907 г. в ст. 2 рекомендовала «прежде, чем прибегнуть к оружию, обращаться, насколько позволят обстоятельства, к добрым услугам и посредничеству». Дальнейшее свое развитие принцип мирного разрешения международных споров нашел в уставах международных организаций, в том числе организаций системы ООН.
Правовое содержание принципа мирного разрешения международных споров составляет совокупность прав и обязанностей государств-участников спора. Так, государства обладают правом свободного выбора по обоюдному согласию средств мирного урегулирования возникших между ними споров и конфликтов; государства обязаны разрешать споры и конфликты между собой исключительно мирными средствами, на основе международного права и справедливости, должны воздерживаться от действий, способных обострить спор; государства не вправе оставлять свои международные споры и конфликты неразрешенными, что означает необходимость продолжение поиска путей разрешения, если взаимосогласованный спорящими сторонами способ урегулирования не принес положительного результата.
Учредительные документы межправительственных организаций системы ООН закрепляют как сам принцип мирного разрешения споров, так и средства урегулирования межгосударственных разногласий. Наиболее широкая компетенция в области мирного разрешения споров закреплена в уставе самой Организации Объединенных Наций. В нем общий подход в отношении мирного разрешения споров основан на четком определении обязательств ООН и обязательств государств – членов. В силу этого Устав ООН закрепляет мирное урегулирование споров и как цель организации (ст. 1), и как принцип поведения государств-членов (ст. 2, п. 3).
В то же время для самой ООН мирное разрешение споров скорее не цель, но средство достижения главной цели – поддержания мира и международной безопасности. В Уставе ООН достаточно четко проведена мысль, что в отношении межгосударственных конфликтов ООН выполняет две функции: а) помогает спорящим сторонам найти мирное решение и б) принимает меры к прекращению военного конфликта.
В уставах специализированных учреждений компетенция международных организаций в области мирного разрешения споров определена на более узкой основе и касается лишь споров в специальных сферах сотрудничества – ст. 84-88 Устава ИКАО, ст.9 Устава МБРР, ст. 187-189 Устава МАГАТЭ, ст. 16-18 Генерального соглашения по тарифам т торговле, ст. 6 Устава МОТ и т.д.
Уставные положения по поводу мирного разрешения споров в системе ООН получили развитие в нормах международных организаций. Чаще всего этими нормами служат положения резолюций-рекомендаций межправительственных организаций. Прежде всего здесь следует назвать резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, а также как Декларация о принципах международного права 1970 года, касающиеся дружественных отношений и сотрудничества между государствами и др.
Последние десятилетия в системе ООН были отмечены особым вниманием к вопросам разрешения споров, в том числе и к вопросам совершенствования нормативно-правового закрепления этого принципа. В 1982 г. была принята Манильская декларация о мирном разрешении международных споров, 1988 г. – Декларация о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности. В этих документах подчеркивалось, что роль межправительственных организаций системы ООН в мирном разрешении споров неуклонно повышается и заключается как в контроле за выполнением государствами членами обязательств по реализации этой нормы международного права, так и в принятии превентивных мер в целях предотвращения конфликтных ситуаций или предложении средств разрешения конкретного межгосударственного спора.
Важной особенностью Манильской декларации 1982 г. является то обстоятельство, что в этом документе в разделе 1 очерчен круг норм международного публичного права, на базе которых должен разрешаться любой международный конфликт. Прежде всего среди этих называются основные принципы международного права, носящие императивных характер.
Наряду с императивными нормами в Манильской декларации обозначены и общие принципы права – добросовестность и справедливость – как нормативные основания разрешения любого международного конфликта. Так, требование соблюдения принципов добросовестности и справедливости содержаться в п. 1, п. 5, п.3 раздела 1 и п. 2 раздела 2 этой декларации. Согласно п. 3 все «международные споры разрешаются на основе суверенного равенства государств при соблюдении принципа свободы выбора средств в соответствии с обязательствами по Уставу Организации Объединенных Наций и принципом справедливости.
Вопрос о материализации и действии общих принципов права является одним из самых дискуссионных в современной международно-правовой литературе. По существу в международно-правовой доктрине высказано два взаимоисключающих мнения об общих принципах права. Многие авторы –сторонники концепции «естественного» происхождения норм международного права – признают общие принципы ведущими нормами международного публичного права, имеющими характер «пранорм», из которых «вырастают» все иные международные правила. При этом общие принципы – это нормы более или менее свойственные всем правовым системам – национальным и международным. Отмечается, что их общность базируется на том, что право регулирует поведение субъектов социального общества, функционирующего прежде всего под воздействием естественных законов поведения человека. Иными словами, эти принципы выражают то общее во взаимоотношениях людей, что опосредуется в праве независимо от системной принадлежности норм.
Противоположная оценка общих принципов права высказывается сторонниками позитивистского подхода к вопросу о природе международного права. Представители этой группы ученных считают необходимым подчеркнуть, что правило становится юридическим не в силу того, что оно соответствует природе человека, а в силу признания его в установленном порядке юридически обязательным. По наиболее распространенному мнению ученных-позитивистов, общие принципы права – это, скорее всего, логические выводы из многих источников права, как международных, так и внутренних. Кроме того, они могут иметь характер конкретного правила в форме моральной нормы; со временем такая норма может приобрести правовой характер.
Сопоставление этих двух подходов приводит к мысли о том, что общие принципы права могут являться связующим звеном между естественными правами человека (право на жизнь, здоровье и т.д.) и правилами, сформированными институтами социального общества. Право, категория позитивистская: правовые нормы вырабатываются социальными институтами. В то же время на формирование права оказывает влияние множество факторов, причем не только социального, но и природного (биологического) характера. Многополюсность воздействий на формирование права может привести к такой ситуации, когда социальные факторы (экономика, политика, идеология и т.д.) окажут приоритетное воздействие на формирование правовой системы. При этом естественные правила поведения людей могут быть «приглушены» или искажены. В этой ситуации пострадает правовая система в целом, так как многие институты этой системы окажутся неэффективными. При этом «естественные» права, исключенные из правовой системы не исчезают бесследно: в силу того что в них проявляются установки, соответствующие природе человека, они неискоренимы, вечны и поэтому находят свое выражение в иной нормативности – морали, догматах веры и т.д. При более благоприятном развитии права эти правила могут быть «возвращены» в правовую систему. Схематично такую ситуацию можно выразить следующим образом: естественные правила поведения человека как родового существа – осознание этих правил (их словесное оформление) – нормативное оформление (в норме морали, догме веры, правовой норме).
В силу того, что нормы «естественного» права связаны с естественной сущностью человека (их основные параметры остаются неизменными с древности до наших дней), они сохраняют свое смысловое и вербальное выражение неизменным на протяжении длительного времени. В неизменном виде они водят в различные правовые системы, как национальные, так и международные. Последнее обстоятельство и позволяет сделать вывод о том, что общие принципы взывают к жизни такие же общие приемы юридической техники, используемые в различных правовых системах. Такое объяснение вполне укладывается в границы нормативизма – доктриального течения, толкующего право в отрыве от его естественных и социальных корней.
Итак, общие принципы права – это правовые нормы в наибольшей степени соответствующие «естественным» правам человека, закрепляющие естественные правила поведения людей в юридически обязательной форме.
Общие принципы права в международном публичном праве закрепляются в известных ему источниках – договорах, обычаях, решениях международных организаций. Такие древние и основополагающие правила поведения людей, как добросовестность и справедливость, закреплены во многих источниках международного права договорного и обычного происхождения. Уставы межправительственных организаций системы ООН также фиксируют их в качестве основополагающего начала межгосударственных отношений. Так, в п. 1 ст. 1 Устава ООН говорится о том, что одна из целей организации заключается в что, ООН должна «проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира».
Дальнейшее нормативно- правовое закрепление общих принципов права в международно-правовых системах происходило в основном за счет решений межправительственных организаций, в том числе и учреждений системы ООН. При этом особо важную роль играют те решения и резолюции межправительственных организаций, которые базируются на нормах, относящихся к общим принципам права. Именно с помощью этих резолюций многие общие принципы права «возвращались» из иных форм нормативности в международно-правовую систему. В первую очередь здесь следует отметить нормы касающиеся прав человека, наций и народов. К этой категории относятся и резолюции, посвященные мирному урегулированию международных споров, базирующихся на принципах добросовестности и справедливости.
Таким образом, межправительственные организации системы ООН принимают активное участие в мирном разрешении споров, основывая свою деятельность в этой сфере на общепризнанных принципах и нормах международного права, положениях своих учредительных документов, а также правилах, закрепляемых в резолюциях и решениях органов международных учреждений.
1.3 Международно-правовые средства мирного разрешения споров, применяемые межправительственными организациями системы ООН
Международно-правовая доктрина определяет мирные средства разрешения международных споров как международно-правовые способы и средства урегулирования разногласий между субъектами международного права в соответствии с основными принципами международного права в целях поддержания и упрочнения мира и развития межгосударственных отношений.
В статье 33 Устава ООН выделяются две группы мирных средств разрешения международных споров: а) усилием спорящих сторон и б) с участием третей стороны. К мирным средствам согласно данной статье относятся: переговоры, посредничество, судебная и арбитражная процедуры. Устав ООН в императивном порядке закрепляет лишь обязательность применения мирных средств разрешения межгосударственных разногласий при свободе выбора конкретного способа разрешения спора. При этом закрепляется обязательность выполнения решения по урегулированию спорной ситуации.
Устав ООН не содержит никакой классификации переговоров. Между тем практика межправительственных организаций системы ООН позволяет выделить две разновидности переговоров – консультации и обмен мнениями. Консультации наиболее распространенное средство участия межправительственных организаций в переговорном процессе. Обмен мнениями можно считать одной из разновидностей консультаций, при котором проясняется вопрос относительно выбора средства мирного разрешения спора и способа осуществления его урегулирования.
Международные организации системы ООН практикуют проведение коллективных переговоров в форме многосторонних конференций, по результатам, которых международная организация принимает обычно определенный нормативный документ.
В последние годы в системе ООН наметилась тенденция проведения неофициальных переговоров, с соблюдением конфиденциальности, без освещения их хода в официальных документах организации, что значительно повышает их эффективность.
Наряду с участием в переговорных процессах, международные организации системы ООН принимают активное участие в расследовании или уточнении спорных ситуаций. Отличительной чертой расследования является то обстоятельство, что эта процедура предусматривает привлечение третьей стороны к мирному разрешению спора с момента обозначения конфликтной ситуации с целью выяснения фактов, лежащих в основе конфликта.
В зависимости от уровня возрастания напряженности международных отношений образуется последовательная цепочка возникновения явлений: международная ситуация - международный спор - международный конфликт – международный вооруженный конфликт.
Расследование может привести к тому, что уменьшится напряженность в отношениях спорящих сторон или даже исчезнет сама спорная ситуация. Чаще всего процедура расследования протекает в двух формах:
а) расследование ситуации администрацией международного учреждения - чаще всего ее руководителем;
б) с помощью специального органа, создаваемого межправительственной организацией, - международной следственной комиссией, международной комиссией по установлению фактов и т.д.
Практика создания следственных комиссий получила оформление в виде резолюций-рекомендаций Генеральной Ассамблеи ООН. Процедурные правила работы комиссии устанавливаются ею самой.
Широкую известность получила деятельность международных организаций по мирному урегулированию международных споров с использованием такого средства, как «добрые услуги».
Определение «добрых услуг» дается в ст. 2-8 Гаагской конвенции 1907 г. Согласно этим положениям добрые услуги могут быть охарактеризованы как метод содействия диалогу между сторонами международного спора.
Спор, - по определению Левина Д.Б., - имеет место в том случае, когда одно государство предъявляет претензии к другому к другому государству, которое отвергает эти претензии или принимает их частично.
Особенностью «добрых услуг» является включение третей стороны в спор, в том случае, когда государства – спорящие стороны не могут найти решение конфликтного вопроса. Устав ООН не содержит упоминания об этом средстве в списке методов урегулирования спорных вопросов, но тем не менее межправительственные организации системы ООН достаточно часто обращаются именно к нему. В системе ООН «добрые услуги» как правило, оказывают высшие должностные лица администраций межправительственных организаций: генеральные секретари и генеральные директора организаций. Эти лица обычно устанавливают контакты путем проведения неофициальных встреч с каждой из сторон с целью выяснения их позиций, после чего информирует стороны, подчеркивая особенности их разногласий.
В системе ООН отсутствует единый документ, регламентирующий оказание «добрых услуг», эта деятельность целиком базируется на внутренних правилах и практике международных организаций.
Необходимость выработки такого правового акта диктуется также и тем обстоятельством, что высшие должностные лица международных учреждений достаточно часто привлекаются к оказанию услуг посредничества.
Посредничество является методом урегулирования международных споров, при котором третья сторона вмешивается в этот спор, с тем, чтобы примирить спорящие стороны, выдвигая свои собственные предложения по взаимоприемлемому компромиссному урегулированию.
Особенность процедуры посредничества - неформальность и конфиденциальность. Предложения посредника необязательны для сторон. Результаты посредничества находят отражение в совместном коммюнике, соглашении или в джентльменском соглашении.
Посредниками могут быть как государства, так и международные органы и организации, а также отдельные лица. Посредник ничего не решает, он только организовывает контакты, содействует переговорам сторон, дает консультации.
Примирение сочетает в себе установление фактов и посредничество. Обычно она осуществляется согласительной комиссией, которая выясняет предмет спора, собирает необходимую информацию и стремится подвести стороны к соглашению. В случае неэффективности вышеуказанных средств необходимо прибегнуть к судебным средствам разрешения спора.
Судебными средствами разрешения межгосударственных споров являются арбитраж и суд. От ранее рассмотренных «дипломатических» средств они отличаются тем, что рассмотрение спора завершается юридически обязательным для сторон решением. При согласительной процедуре окончательное решение принимают стороны, при судебной – международный орган. Судебная процедура заключается в применении права. Вместе с тем в международном судебном процессе также значительное внимание уделяется согласованию интересов сторон в споре.
Международный арбитраж – это третейский суд для рассмотрения споров, сторонами в котором являются государства и международные организации.
Арбитраж создается для решения конкретного дела или действует постоянно. В первом случае его правовой основой является соглашение сторон в споре (компромисс), во втором - статут.
Компромисс определяет все стороны деятельности арбитража, включая его формирование, предмет спора, процесс и применимое право. Обычно за арбитражем признается право уточнять свою компетенцию и восполнять пробелы в процессуальных положениях компромисса.
Существует ряд комплексов примерных правил арбитражного процесса. Образцовые правила арбитражного разбирательства, подготовленные комиссией международного права в 1958 г. рекомендованные государствам Генеральной Ассамблеей ООН; Факультативные арбитражные правила, принятые Постоянной палатой международного правосудия в 1992 и 1993 гг. Они используются при подготовке соглашений об арбитраже. Некоторые многосторонние и двусторонние договоры предусматривают использование международного арбитража в одних случаях как единственного средства разрешения споров, в других - как применимого в тех случаях, когда согласительные средства не дали результатов.
Формируется арбитраж из членов, назначаемых сторонами, и согласованного ими суперарбитра. Многосторонние договоры предусматривают возможность назначения суперарбитра международным должностным лицом, например, Генеральным секретарем ООН. В большинстве случаев арбитраж состоит из трех арбитров. Но известны случаи решения споров и одним арбитром. Стороны представлены в арбитраже своими агентами.
Постоянный арбитраж известен как общему международному праву, так и его региональная подсистемам. На основе Гаагских конвенций в 1899 и 1907 гг. была учреждена постоянная палата третейского суда в Гааге. Каждое государство-участник назначает в состав палаты четырех арбитров, образующих национальную группу. Число участников достигает80, один из них - Россия. На постоянной основе действую Административный совет и Бюро. Из входящих в состав Палаты арбитров участники формируют арбитраж для рассмотрения конкретного дела. Все это облегчает формирование арбитража.
Судебными средствами разрешения межгосударственных споров является Международный Суд ООН, деятельности которого в данной работе посвящена отдельная глава.
Суд с большим трудом справляется с возросшим объемом передаваемых на его рассмотрение дел. Выход из создавшегося положения предполагается в создании специализированных судов, специфика юрисдикции которых состоит в том, что он решает дела не только с участием государств, но также международных организаций и даже физических и юридических лиц.
1.4 Характеристика средств урегулирования международных споров в межправительственных организациях системы ООН
Межправительственные организации системы ООН, наряду с традиционными средствами урегулирования международных разногласий, применяют, такие процедуры, которые не предусматриваются ст. 33 Устава ООН и являются относительно новыми методами разрешения межгосударственных разногласий.
К таким методам следует отнести передачу спора для вынесения решения в политический или несудебный орган какой-либо международной организации. Государства могут договориться, что решения этого органа будут носить обязательный или рекомендательный характер.
Уставы межправительственных организаций системы ООН предусматривают, что споры относительно толкования и применения учредительных документов должны передаваться для принятия решения в какой-либо орган этих организаций. Следует заметить, что государства-члены зачастую предпочитают применять схожую процедуру для решения споров относительно тех международных договоров, которые не относятся к уставным документам. В таких случаях, они как правило, назначают в качестве органа, на рассмотрение которого должны передаваться споры, ту структуру межправительственной организации, в круг ведения которой входит вопрос, являющийся предметом заключенного между ними договора.
Характерны в этом отношении процедуры, используемые в Международной организации гражданской авиации. Статья 84 Устава ИКАО предусматривает, что разногласия между государствами-членами, касающиеся применения или толкования устава и других учредительных документов, разрешаются Советом ИКАО. При этом ни один член Совета, являющийся стороной в каком-либо споре, не участвует голосовании при рассмотрении Советом этого спора. Решения Совета обжалуются в третейском суде или Международном суде ООН.
Вслед за реализацией этой статьи многие межправительственные конвенции, выработанные в рамках ИКАО, также предусматривают, что споры относительно их применения или толкования передаются для рассмотрения Совету ИКАО. В этих договорах может содержаться положение о том, что решения Совета ИКАО будут носить статус консультативного доклада.
Так, ст.14 Договора от 12 мая 1949 года о метеорологических станциях, дрейфующих в Северной Атлантике, предусматривает, что любой спор относительно толкования или применения настоящего соглашения или Положения, который не будет урегулирован путем переговоров передается по просьбе любой договаривающейся правительственной стороны в Совет (Международной организации гражданской авиации) для вынесения рекомендации.
В других случаях международный договор может предусматривать, что спор будет передан в Совет и решения последнего будут носить обязательный характер. Так, например, ст. 9 Соглашения между правительством Королевства Таиланд и правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о воздушном сообщении от 10 ноября 1950 года предусматривает:
«2… каждая договаривающаяся сторона может передать спор для вынесения решения в любой трибунал, наделенный на то полномочиями, который может в дальнейшем учреждаться в рамках Международной организации гражданской авиации, или, при отсутствии такого трибунала, Совету упомянутой организации.
3.Договаривающиеся стороны обязуются выполнить любое решение, принятое в соответствии с п. 2 настоящей статьи».
Межправительственные организации могут создавать специальные несудебные органы для рассмотрения споров. Подобные процедуры, например, используются ФАИ. Международная конвенция о защите растений от 6 декабря 1951 г. в ст. 9 предусматривает, что в случае возникновения межгосударственного спора «заинтересованное правительство или правительства могут просить генерального директора ФАИ назначить комитет для рассмотрения спорного вопроса. Генеральный директор ФАИ после консультаций с заинтересованными правительствами назначает комитет экспертов, в состав которого входят представители этих правительств… Договаривающиеся правительства соглашаются в том, что рекомендации такого комитета, хотя и не имеющие обязательного характера, создадут основу для повторного рассмотрения заинтересованными правительствами вопроса, вызвавшего разногласия».
Следует признать, что рассмотрение спорных вопросов в политическом или несудебном органе межправительственной организации зачастую считается государствами-членами наиболее предпочтительной процедурой.
В международно-правовой литературе практика специализированных учреждений ООН такого рода вызвала неоднозначную оценку: одни авторы считают, что данный метод международного урегулирования недостаточно эффективен, так как решения международных органов чаще всего имеют рекомендательный характер и не приводят к развязке проблемы; другие, напротив, подчеркивают, что эти процедуры высокоэффективны и более предпочтительны, чем любые иные способы разрешения международных споров.
По этому поводу хотелось бы отметить, что не следует абстрактно выделять предпочтительные методики, так как любой спор протекает в своеобразных и конкретных обстоятельствах международных отношений. Соответственно способы разрешения конкретного спора должны подбираться сообразно с этими обстоятельствами. Представляется, что в случае разрешения спора по специальным вопросам, таким как толкование устава международной организации или применение узкоспецифичной конвенции, процедура рассмотрения разногласий в органах межправительственной организации может представлять особый интерес по следующим основаниям. Во-первых, организация специализирующаяся на вопросах, составляющих предмет спора, скорее, чем другой орган, способна собрат экспертов-профессионалов, разбирающихся в спорных вопросах. Во-вторых организация обладает аппаратом, способным обслуживать процедуры разрешения споров в техническом плане (сбор информации, предоставление документации и т.д.).
Подтверждением такого вывода служит практика рассмотрения споров в некоторых организациях системы ООН. Здесь прежде всего следует отметить, что уставы межправительственных организаций могут содержать и достаточно подробное изложение применяемых процедур разрешения международных споров, и фиксировать лишь общее требование о рассмотрении спора в международной организации. В последнем случае конкретизация процедуры осуществляется за счет внутренних правил международного учреждения.
Например, процедуры такого рода закрепляются в документах финансово-экономических организаций системы ООН. Процедуры урегулирования, споров, предусмотренные в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ) и в соглашениях по сырьевым товарам, представляют собой примеры того, как некоторые из конкретных средств мирного разрешения споров приспособлены к урегулированию споров, возникающих в сфере международной торговли.
Своеобразная процедура рассмотрения споров предусмотрена в группе Мирового банка – Международного валютного фонда. В 1966 г. под эгидой Мирового банка был создан Международный центр по урегулированию инвестиционных споров – МЦУИС. Центр обеспечивает возможности для осуществления согласительной процедуры и третейского разбирательства в отношении любого правового спора, возникающего в связи с иностранными инвестициями. Сам центр не действует в качестве мирового посредника или третейского судьи: споры передаются в согласительные комиссии или арбитражи, создаваемые под эгидой МЦУИС. С этой целью здесь созданы группы мировых посредников и группы третейских судей. Но мировые посредники и третейские судьи могут назначаться и из специалистов, не входящих в эти группы.
Обращение к согласительной процедуре или третейскому разбирательству является добровольным и основано на согласии сторон. Сам по себе факт участия государства в конвенции по МЦУИС не обязует его передавать тот или иной спор в структуры МЦУИС. На сегодняшний день процедуры МЦУИС использовались дважды с применением согласительной процедуры и неоднократно с применением третейской процедуры. В числе таких разбирательств можно упомянуть два дела 1988 года, касающегося инвестиций в экономику Камеруна и Сенегала. Оба решения носили обязательный характер, но содержали условия их пересмотра согласно правилам МЦУИС.
Процедуры рассмотрения споров в финансово-экономических организациях системы ООН заслужено пользуются уважением государств-членов этих организаций. Применение этих процедур к спорам, в которых может участвовать Российская Федерация, безусловно заслуживает самого пристального внимания.
Своеобразный механизм урегулирования межгосударственных разногласий предусмотрен Уставом и внутренними правилами Международной организации труда (МОТ). Данная процедура предусматривает урегулирование споров в связи с применением конкретных конвенций МОТ.
В соответствии со ст. 24 и 25 Устава МОТ любая организация трудящихся или предпринимателей может сделать представление Международному бюро о том, что какое-то государство-член организации, не обеспечило соблюдение какой-либо части Конвенции МОТ, участником которой оно является. Административный Совет МОТ может предложить правительству этой страны ответить на такое представление. В том случае, если ответа не будет или Административный Совет не сочтет его удовлетворительным, он может опубликовать полученное представление и связанные с ним материалы.
К типичным случаям применения этих процедур относятся представления профсоюзами Японии в 1985 году на несоблюдение Японией конвенции о платных бюро по найму или представление в 1986 году ассоциацией пилотов авиакомпании «Хелленик эйрлайн» жалобы на несоблюдение Грецией Конвенции о принудительном труде и Конвенции об упразднении принудительного труда.
Более сложная процедура устанавливается в ст. 26 Устава МОТ в отношении споров между государствами: «Каждый из членов организации имеет право подать жалобу в Международное бюро труда на какого-либо другого члена Организации, который, по его мнению, не обеспечил эффективного соблюдения Конвенции, ратифицированной ими обоими в соответствии с предыдущими статьями».
Процедура, которую использует Административный Совет заключается в следующем:
Во-первых, Административный Совет сообщает о жалобе соответствующему государству и просит от него объяснения;
Во-вторых, Административный Совет назначает комиссию для расследования жалобы. Все члены МОТ обязаны сотрудничать с такой комиссией. По результатам расследования комиссия готовит доклад со своими рекомендациями. Правительство в 3-месячный срок должно сообщить о принятии или непринятии рекомендаций;
В-третьих, в случае отказа правительства выполнять рекомендации вопрос передается в Международный Суд ООН для вынесения окончательного решения.
На практике МОТ данная процедура использовалась крайне редко, ибо администрации удавалось предотвратить возникновение спорной ситуации на стадии контроля за соблюдением конвенций МОТ. По заявлению Генерального директора МОТ спорные ситуации ликвидировались в неофициальном порядке, ибо «добрая воля правительства в конечном итоге является решающим фактором в деле эффективного применения норм труда».
Помимо вышеупомянутой процедуры в МОТ, создан специальный механизм для рассмотрения жалоб о нарушении прав профсоюзов: эти жалобы рассматриваются специальным трехсторонним комитетом по вопросу о свободе ассоциаций и обследовательской согласительной комиссией по свободе ассоциаций без согласия соответствующего государства.
В других специализированных учреждениях ООН также созданы механизмы мирного урегулирования межгосударственных разногласий. Все они в той или иной мере используют описанные выше процедуры. Применение этих процедур является весьма эффективной деятельностью специализированных учреждений. На последнее обстоятельство неоднократно указывалось в международно-правовой литературе.
В настоящее время идет процесс присоединения России ко Всемирной Торговой Организации (далее именуется - ВТО). Движение в этом направлении началось в 1990 г., когда СССР получил статус наблюдателя в основных органах ГАТТ. В 1992 г. этот статус был переоформлен на Россию. 11 июня 1993 г. Президент РФ лично вручил генеральному директору ГАТТ, в то время находившемуся в Москве, официальное заявление о намерении России присоединится к ГАТТ (с.1995 г. – к ВТО). Первый (информационный) этап присоединения России к ВТО проходит в рамках рабочей группы (на многосторонней основе), состоящей из представителей более чем 40 стран участниц ВТО. В группу входят основные торговые партнеры России. В 1995 г. в Секретариате ВТО в Женеве произошло первое заседание рабочей группы по присоединению России к ВТО и началось обсуждение Меморандума о внешнеторговом режиме РФ, включая ответы России на 400 вопросов по нему.
На заседаниях рабочей группы, которые проходили регулярно, обсуждались различные вопросы, касающиеся присоединения России к ВТО. Этот процесс присоединения проходит также и вне рамок деятельности рабочей группы. Так, в первое полугодие 1997 г. в Москве были проведены две серии «пакетных» (по всей проблематике ВТО) двусторонних консультаций с делегациями ЕС и США. На встречах с представителями других стран участниц ВТО обсуждались отдельные аспекты вхождения России в ВТО.
Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1997 г. была создана правительственная комиссия по вопросам ВТО. Ряд стран- членов ВТО представили России официальные запросы по доступу ее на рынок.
Главной задачей России на переговорах является получение условий членства в ВТО, исключающих ущемление ее прав в сфере международной торговли и улучшающих доступ на мировые рынки товаров и услуг. Важность скорейшего завершения процесса присоединения обуславливается тем, что с момента присоединения страна получает права, которыми обладают другие члены ВТО, в связи с чем прекратится дискриминация ее товаров и услуг на внешних рынках.
Присоединение России к ВТО означает, что ее отношения с другими государствами членами этой международной организации будут регулироваться соглашениями, заключенными в итоге Уругвайского раута многосторонних торговых переговоров и составляющими правовую основу деятельности этой организации. Одним из таких соглашений является Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, регламентирующая все основные аспекты урегулирования спорных ситуаций, возникающих в отношениях государств членов ВТО. Значение договоренности заключается в том, что именно посредством правовых механизмов, закрепленных в этом документе, осуществляется защита интересов государств членов ВТО. Поэтому, присоединяясь к ВТО, государства должны заранее создать необходимые условия и возможности для эффективного использования механизма разрешения споров, существующего в ВТО. В связи с этим уже на этапе присоединения перед РФ встает задача подготовки к участию в урегулированию спорных ситуаций, которые неминуемо возникнут после вступления в организацию.
Защита интересов России в сфере международной торговли будет действительно эффективной только при условии, что она, вступая в новую организацию, будет готова использовать все возможности, предоставляемые для этого механизмом разрешения споров. Кроме того, необходимо ясно представлять, какими будут последствия использования процедуры, урегулирования споров для системы права РФ. Ожидается, что присоединение России к Договоренности будет способствовать большей объективности при урегулировании торговых конфликтов и облегчит защиту интересов российских фирм.
Основой процесса разрешения спора является процедура консультаций, установленная в ст. 4 Договоренности. Консультации – традиционное для международного права средство мирного разрешения споров. И.И. Лукашук относит консультации к согласительным средствам, которые, по его мнению, играют «главную роль в мирном урегулировании споров и разногласий во взаимоотношениях суверенных государств».
Они хорошо зарекомендовали себя как эффективный способ улаживания международных споров, поэтому в механизме разрешения споров ВТО ему придается большое значение. Среди основных достоинств этого метода выделяются возможности установления непосредственного контакта между участниками, быстрое ознакомление со взаимными претензиями, простота организации. Определено, что каждый член ВТО принимает приглашение к консультациям и создает необходимые условия для их проведения по любым вопросам, касающимся возможного ущерба, нанесенного действиями одного члена другому. Так, например, ЕС обратился с просьбой о проведении консультаций к Пакистану по поводу закона, принятого Министерством по делам коммерции 13 августа 1996 г., в котором был установлен запрет на экспорт некоторых сортов кожи. Представители ЕС считают, что меры, предусмотренные в данном законе, противоречат обязательствам Пакистана по ГАТТ – 94 и могут привести к уменьшению прибыли, получаемой ЕС согласно ГАТТ – 94, а также затруднить доступ ЕС к источникам сырья.
Установлено, что член организации, которому направлен запрос о консультации, должен ответить на него (при отсутствии иной договоренности) в течении 10 дней и приступить к консультации не позднее 30 дней после даты получения запроса, с целью прийти к взаимоудовлетворяющему решению. Если эти сроки не будут выполнены, то страна, подавшая запрос, вправе потребовать создания специальной группы. Просьбы о консультациях подаются в письменном виде с указанием мотивов и юридических обоснований жалобы. Обо всех таких просьбах в целях обеспечения гласности должен быть уведомлен Орган по разрешению споров (далее именуется – ВОРС), а также компетентные советы и комитеты, действующие в рамках отдельных соглашений. Предусмотрено, что, если в течении 60 дней после запроса консультации не приведут к разрешению спора, сторона, подавшая жалобу, может поставить вопрос о создании специальной группы. В срочных случаях, в частности касающихся скоропортящихся товаров, эти сроки могут быть сокращены в три раза. Таким образом, предусматриваются три варианта окончания консультационных процедур.
Наиболее предпочтительным является достижение сторонами взаимоприемлемого решения. Об этом прямо говорится в п. 7 ст. 3 Договоренности, устанавливающем ряд средств, к которым необходимо прибегать для урегулирования споров. Два других варианта окончания консультаций связаны соответственно, во-первых, с несоблюдением сроков проведения консультаций и, во-вторых, с невозможностью достичь решения, удовлетворяющего обе стороны. Говоря о консультациях, необходимо отметить роль других заинтересованных сторон в споре. Пункт 2 ст. 3 устанавливает, что любой член ВТО, который имеет, по его мнению, в данном деле «существенный торговый интерес», может уведомить спорящие стороны, а также ОРС о своем желании участвовать в консультациях. Тем самым вводится правило допускающее участие третьей стороны в споре, если спорящая сторона которой был направлен запрос о консультации, признает, что «утверждение о наличии существенного торгового интереса обосновано». В случае отказа на участие в консультации третья сторона может сделать соответствующее заявление в ОРС. Так, например, 3 сентября 1996 г. на очередном заседании ОРС делегация, представляющая ЕС, выразила свое отрицательное отношение к отказу со стороны Индонезии на участие ЕС в консультациях, проводимых Индонезией с Японией и США по поводу мер, принимаемых Индонезией в области автомобильной промышленности.
Следует отметить, что согласно п.7 ст. 3 сторона, подавшая жалобу, может просит о назначении специальной группы по истечении 60 дней только при условии, что «все стороны принявшие участие в консультации, считают, что консультация не завершилась урегулированием спора». Однако в системе разрешения споров предусмотрен механизм, препятствующий блокированию назначения специальной группы. В соответствии со ст. 5 Договоренность стороны могут обратиться к процедуре добрых услуг, примирения и посредничества. Э. А. Пушмин и другие авторы выделяют добрые услуги и посредничество в качестве самостоятельных средств мирного разрешения споров.
Необходимо отметить, что эта процедура относится к числу древнейших институтов международного права. Э.А. Пушмин отмечает, что добрые услуги и посредничество – наименее стеснительные процедуры для государств, которые в большинстве случаев предпочитают их арбитражу.
Данная процедура, если об этом договорятся спорящие стороны, может начаться по инициативе одной из сторон в любое время с момента возникновения спорной ситуации. Установлено, что данная процедура является конфиденциальной (в частности, в том, что касается позиций сторон, занятых при разбирательстве) и не может нанести ущерба ни одной стороне спора в случае дальнейшего разбирательства на основе этих процедур. По завершении процедуры добрых услуг, примирения и посредничества, сторона, подавшая жалобу, может выступить с просьбой о создании специальной группы. Обращение сторон и процедура добрых услуг имеют два основных следствия. Прежде всего, сторона подавшая жалобу, должна подождать истечения 60-дневного срока до обращения с просьбой о создании специальной группы, если процедура добрых услуг была открыта сразу после даты получения жалобы одной из сторон. Другое следствие, вытекающее из сказанного выше заключается в том, что сторона подавшая жалобу, может просить о создании специальной группы в течении 60-дневного периода, только если стороны спора решат совместно, что процедура добрых услуг, примирения или посредничества не завершилась урегулированием спора, то сторона подавшая жалобу может просить о создании специальной группы экспертов, деятельность которой по существу, относится, по существу к судебным средствам мирного разрешения спора, поскольку выполняет те же функции что и международный арбитраж.
Как правило граждане спорящих государств не должны участвовать в работе специальной группы. В целях избежания давления члены действуют в личном качестве, а не в качестве представителей государств или международных организаций. Функциями специальной группы являются: объективная оценка фактической стороны дела, установление применимости положений определенных соглашений, а также формирование выводов для ОРС. Итогом работы является доклад, содержащий рекомендации сторонам.
В случае когда сторонам спора не удается договорится о взаимоприемлемости решений, специальная группа представляет ОРС свои выводы в виде письменного доклада. В принимаемом ОРС постановлении устанавливается жесткий срок с даты создания специальной группы и до момента передачи ее окончательного доклада сторонам спора. После чего может быть подана апелляция. Решение ОРС на основе доклада, является окончательным и должно неукоснительно выполняться сторонами спора. Обжаловать доклад специальной группы могут только участники спора. Разбирательство спора является конфиденциальным. Апелляционный орган может подтвердить, изменить или отменить выводы или заключения специальной группы. Решения ОРС, принятые на основе доклада апелляционного органа, «безусловно признаются сторонами». Договоренность предусматривается процедура наблюдения за выполнением решения и рекомендаций ОРС. Основной способ контроля – получение регулярных докладов о положении с выполнением решений и рекомендаций.
Государство не выполнившее указание ОРС, должно, если его об этом попросят, начать процедуру консультаций с целью определения взаимоприемлемой компенсации. Если такого компромисса достичь не удастся, то возможная санкция – приостановление уступок. Масштабы приостановления уступок или других обязательств должны соответствовать масштабам ущерба от сведения на нет или выгод от предоставленных уступок (п.4 ст. 22). Конкретным результатом взаимосогласованного намерения сторон может явится учреждение международного арбитража, решения которого стороны признают обязательным и не добиваются повторного арбитража.
Принятие решения специальной группой, а также вынесенное решение в результате арбитражного разбирательства после утверждения их ОРС имеют важное значение для внутреннего права государств. В значительном числе случаев это влечет за собой необходимость внесения изменений в действующее законодательство одного или нескольких участвовавших государств.
Юридической основой для этого служат нормы содержащиеся а Марркешском соглашении о создании Всемирной Торговой Организации. Основополагающей является норма в соответствии с которой «каждый член Организации должен обеспечить соответствие всех законов, внутренних правил, административных процедур, обязательствам предусмотренным соглашениями, составляющими Приложение к настоящему Соглашению» (ст. 16 Соглашения). Указанные изменения могут выражаться в форме принятия нового нормативного акта, отмены ранее действовавшего или внесения изменений (отмена или включение5 новой нормы) в действующий нормативно-правовой акт.
При этом в случае принятия акта или внесения изменения в форме включения новой нормы речь идет о трансформации международно-правовых норм. В большинстве случаев так устанавливается соответствие норм внутреннего законодательства государств с нормами международного права.
Итак, межправительственные организации системы ООН, используя различные комбинации мирных средств разрешения международных споров, создали собственные механизмы осуществления такого рода деятельности. Эти механизмы позволили в значительной мере централизовать решение межгосударственных споров.
Одновременно межправительственные организации создали собственные процедуры разрешения международных споров, сочетая в них элементы многих традиционных способов урегулирования. Деятельность межправительственных организаций в области разрешения межгосударственных разногласий следует признать весьма успешной. В полной мере это утверждение относится к тем случаям, когда разногласия возникаю в специальных сферах сотрудничества. Можно с большой долей уверенности предположить, что тенденция к централизации процедур разрешения межгосударственных конфликтов в рамках межправительственных организаций сохранится и в будущем. В то же время отказ от мирного разрешения международных споров может рассматриваться как серьезное международное правонарушение, влекущее международно-правовую ответственность, воплощающуюся в применении международно-правовых санкций.