Введение
Динамичное и устойчивое развитие общества невозможно без активного участия государства в экономических процессах, которое реализуется прежде всего в бюджетной и денежно-кредитной политике. Этот постулат сформулировал Кейнс и он остается реальностью и по сей день в экономике индустриально развитых стран мира.
Государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики играет ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества. Государство осуществляет экономическое и социальное регулирование с помощью финансовой системы, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством бюджета государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.
Актуальность выбранной темы данной работы обусловлена, прежде всего, тем, что из всех аспектов бюджетных отношений межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами относятся к числу наименее законодательно урегулированных. Вступление в силу с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса, ознаменовавшее качественный скачок в развитии бюджетного права, сравнительно мало затронуло область межбюджетных отношений. Хотя этим отношениям посвящена специальная глава Кодекса (глава 16), ее нормы носят преимущественно декларативный или дефинитивный характер и не рассчитаны на прямое действие. В значительной мере это обусловлено тем, что межбюджетные отношения являются непосредственным отражением уровня развития федеративных отношений вообще, которые по сей день находятся в процессе становления. К моменту рассмотрения Бюджетного кодекса Правительством были только намечены тактические цели государственной политики в этой области [7]. В этих условиях жесткая законодательная фиксация межбюджетных отношений была преждевременной и даже нежелательной.
Проблема определения места региональных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации поднимается с 1992 года – момента начала процессов децентрализации. В настоящей работе будут рассмотрены наиболее важные вопросы организации системы государственных финансов на уровне субъектов РФ.
Важность изучения данной проблемы обусловлена необходимостью более ясного восприятия реалий современного российского федерализма, углубленного понимания мотивации и характера взаимоотношений центра и периферии, противоречий регионального развития, потребностью более точных прогнозных оценок вероятности распада государственной целостности России либо ее успешной интеграции в мировой экономический и политический порядок начала XXI в.
В первой главе мы дадим понятие бюджетного федерализма, характеристику бюджетной системе Российской Федерации, отразим основные тенденции развития межбюджетных отношений в РФ, доходных полномочий и расходных обязательств субъектов управления различных уровней бюджетной системы. Также в первой главе мы коснемся вопросов, связанных с юридическими основами осуществления бюджетного процесса субъектов Федерации.
Во второй главе будет дан анализ межбюджетных отношений на примере исполнения бюджета субъекта РФ – Новосибирской области. Выбор объекта исследования - бюджета Новосибирской области - во многом предопределен тем, что этот сибирский регион по большинству своих качественных и количественных параметров может быть условно отнесен к числу "ординарных", т.е. территорий, не выпадающих из общего ряда благодаря отсутствию богатых природных ресурсов, ощутимой этнической специфики, близости к очагам вооруженных конфликтов и т.д. Подобная "заурядность" области способствует выявлению типичного и получению результатов, справедливых по отношению к подобным же регионам в составе РФ и возможности выработки рекомендаций, применимых и для других регионов. Разумеется, констатация известной "ординарности" объекта не подразумевает отказа от выявления его специфических черт и особенностей.
Также во второй главе подробно анализируются вопросы исполнения регионального бюджета, структуры расходов и доходов бюджета региона, а также производится сравнительный анализ исполнения бюджета области за ряд лет, а именно, с 2000 по 2002 год. Также здесь мы проанализируем отношения Новосибирской области с центром и вытекающие отсюда последствия в бюджетной сфере и охарактеризуем основные направления бюджетной политики области на 2003 год.
Первая часть работы – первые две главы – ставит своей целью определение места региональных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации и исследование существующих межбюджетных отношений.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
1) определены понятия бюджетного федерализма, бюджетной системы и бюджетов различных уровней;
2) определены основные принципы построения и функционирования бюджетов всех уровней;
3) обозначены основные проблемы бюджетного федерализма, как формы бюджетных взаимоотношений между центром и регионами;
4) охарактеризованы доходные и расходные полномочия центра и субъектов РФ;
5) проведен анализ исполнения бюджета субъекта РФ – Новосибирской области по доходам и расходам за период с 2000 по 2002 год;
6) разработаны основные направления повышения эффективности межбюджетных отношений.
Нормативно-правовой базой данной работы являются Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным закон «О федеральном бюджете РФ», Закон Российской федерации ”Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации”, Областные законы Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области», Закон Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2000 год» и другие нормативные документы. В процессе написания данной работы были использованы также статистические данные Госкомстата РФ, периодические издания, сеть Интернет и информационно-правовая система «Консультант-плюс». В соответствии с характером темы и объектами изучения в работе применены, экономико-статистический, экономико-математический, расчетно-аналитический и другие методы исследования.
Вторая часть дипломной работы – Глава 3 – посвящена разработке факультативных занятий по экономике в средней школе по теме «Бюджетный федерализм». В методическую разработку вошло: определение роли темы «Бюджетный федерализм» для развития личности школьников вообще и для школьного курса экономики в частности; формулирование целей изучения темы (учебные и воспитательные); поурочное планирование темы, включающее три урока – , анализ внутри предметных связей в школьном курсе экономики и места в них темы «Бюджетный федерализм».
Глава 1. Экономическая сущность бюджетного федерализма
1.1. Понятия бюджетного федерализма
Под бюджетным федерализмом понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах [23, c.21]:
- самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.);
- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;
- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
- нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.
Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах. Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами власти на "рынке" социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой.
Скажем несколько слов об истории формирования российской модели бюджетного федерализма [42, c.141].
В 1991-1993 гг. развитие бюджетного федерализма в России шло в рамках "стихийной децентрализации" бюджетной системы. Хотя, согласно принятым в этот период законам, в правовое пространство страны были введены основополагающие принципы бюджетного федерализма, фактически они не были реализованы. Относительная стабилизация политической ситуации и укрепление позиций федерального центра дали возможность провести в 1994 г. давно назревшую реформу межбюджетных отношений. В результате ее проведения региональные органы власти и управления получили право устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты, были сделаны шаги к установлению единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы, внедрены нормативно-расчетные методы распределения федеральной помощи (трансфертов) регионам на основе объективных критериев и формул, создан фонд финансовой поддержки субъектов Федерации. Тем самым было положено начало следующему этапу реформирования межбюджетных отношений - формированию экспериментального бюджетного федерализма, основанного не на целостной нормативно-законодательной базе, а на ежегодных законах о федеральном бюджете, на президентских указах и ведомственных инструкциях.
Результаты проведенной реформы оказались неоднозначными. С одной стороны, возросла финансовая самостоятельность субъектов Федерации, с другой - сохранился субъективизм в регулировании межбюджетных отношений, усилилась несогласованность налогово-бюджетной политики. Самое тревожное заключалось в том, что в 1994 г. не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе. Для четырех республик (Карелия, Татарстан, Башкортостан, Якутия) был, по существу, легализован особый режим взаимоотношений с федеральным бюджетом.
Сфера действия нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений оказалась ограниченной. Почти 3/4 средств, полученных регионами из федерального бюджета, поступало через неформализованные и слабо контролируемые каналы, главным образом через взаимные расчеты между бюджетами разных уровней. Отсутствие правовой базы для проведения этих взаиморасчетов привело не только к субъективности распределения основной части федеральных поступлений в регионы, но и к низкой эффективности их использования.
Внедренная в 1994 г. формула распределения федеральной помощи имела ряд серьезных недостатков. Заложенный в ней основной критерий выделения регионов, нуждающихся в централизованной помощи - отставание в 1993 г. регионального бюджетного среднедушевого дохода от среднего по России, - вряд ли можно считать приемлемым, поскольку он не учитывает резкую дифференциацию потребностей территориальных бюджетов в финансовых ресурсах. Привязка поправочных коэффициентов бюджетных расходов к крупным экономическим районам, объединяющим весьма разнородные территории, была чисто формальной и не отражала реальных различий между географическими и социально-экономическими условиями. В результате для многих северных и восточных регионов потребовалось ввести, по существу, особую процедуру расчета их доли в фонде поддержки. Наконец, финансовая поддержка регионов не имела целевой направленности, а ее получение не было связано с необходимостью соблюдения региональными органами власти и управления хотя бы минимальных требований по обеспечению ее эффективного использования.
Однако, как оказалось, критики заслуживала не столько собственно формула распределения трансфертов (идеальных формул бюджетного "выравнивания" практически не существует), сколько избранный Министерством финансов порядок ее применения. В 1994 г. почти 2/3 средств фонда поддержки передавалось регионам в виде косвенных дотаций на основе повышения нормативов зачисления НДС в бюджеты субъектов Федерации. Такой подход стал шагом назад даже от ситуации 1993 г., когда за каждым регионом законом о федеральном бюджете были закреплены хотя и различные, но стабильные нормативы отчислений от НДС, не являющиеся объектом согласования в процессе исполнения бюджетов.
Федеральные власти не имели надежной базы для оценки реальных потребностей регионов в финансовых ресурсах. Это вело к завышению органами власти и управления субъектов Федерации потребности в федеральной помощи, к укрывательству собственных доходов в разного рода внебюджетных фондах и коммерческих структурах. Усиление налоговой самостоятельности субъектов Федерации дало толчок расцвету регионального "налоготворчества", сегментации налогового пространства, повышению налоговой нагрузки на предприятия.
Несмотря на выявившиеся к настоящему времени недостатки и упущения, сложившийся механизм межбюджетных отношений в 1995 г. сохранился практически в неизменном виде. Законом "О федеральном бюджете на 1995 г." общие расходы на финансовую помощь субъектам Российской Федерации и административно-территориальным образованиям были установлены в размере 28,5 трлн. руб., или 11,5% расходов федерального бюджета (2,8% прогнозируемого ВВП). Это несколько больше, чем предусматривалось федеральным бюджетом на 1994 г., однако значительно меньше реально проведенного в этом году перераспределения средств между уровнями бюджетной системы (14,8% фактических расходов федерального бюджета, или 4,1% ВВП). Такая ситуация устойчиво воспроизводится на протяжении последних лет, отражая сложившийся порядок исполнения бюджетов и отчетности по межбюджетным расчетам.
1.2. Место региональных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:
- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- третий уровень - местные бюджеты [23, c.11].
Бюджетное устройство нашей страны обеспечивает непрерывную взаимосвязь бюджетов всех уровней (федеративный, субъектов Федерации и местных)
Государственная бюджетная система РФ состоит из 21 республиканского бюджета, 55 краевых и областных бюджетов, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, а также местные бюджеты (городские, районные, поселковые, сельские).
Вообще принципы построения и функционирования бюджетов всех уровней одинаковы [22, c. 55]:
- принцип единства выражает необходимость согласования бюджетов с единой правовой и документарной политикой, единым бюджетным процессом;
- принцип гласности требует обязательного опубликования утвержденных бюджетов в СМИ;
- принцип реальности утверждает необходимость правдивости всех бюджетных показателей;
- принцип самостоятельности определяется наличием у бюджетов всех уровней собственных источников доходов и правом самовольного их расходования (в рамках действующего законодательства). Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.
Бюджеты субъектов Российской Федерации входят во второй уровень бюджетной системы. Бюджет субъекта РФ – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ [5, ст.15]. Бюджеты субъектов РФ – один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Из этих бюджетов в значительной мере финансируется развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной, легкой и пищевой промышленности; коммунального хозяйства; развитие транспорта и связи. Важное значение имеют бюджеты субъектов в осуществлении общегосударственных и социальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфрастуктуры общества.
Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве – бюджетный федерализм, т.е. бюджетные взаимоотношения центров и регионов.
В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма [27, с.19]:
сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы;
законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;
использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины расходов;
закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников;
установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов; реализация программ поддержки развития отдельных регионов; принятие мер по поддержке депрессивных территорий и т.п.
По мнению В.Лескина и А. Швецова, все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при её адаптации к условиям конкретной страны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода её истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития [30, c.22].
Говоря о бюджетном федерализме, важно отметить, что наиболее полная его реализация является основным условием совершенствования межбюджетных отношений в федеративном государстве. Необходимым является одинаковое понимание сущности бюджетного федерализма как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации и на местном уровне самоуправления.
Под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между органами власти и управления разных уровней по поводу распределения расходных полномочий, налоговых поступлений и безвозмездных финансовых перечислений в целях создания исходных условий для сбалансирования бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала [23, c.118].
Интересным представляется рассмотрение вопроса межбюджетных отношений в рамках формирования доходной части бюджетов разных уровней. Наибольший удельный вес в доходной части бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, как правило, составляют налоговые поступления. В свою очередь, соотношение федеральных налогов, налогов, вводимых решениями субъектов федерации и местными органами, является важным элементом построения налоговой системы. При решении этого вопроса надо, прежде всего, иметь в виду интересы юридических и физических лиц.
1.3. Доходные полномочия и расходные обязательства субъектов РФ
1.3.1 Собственные и регулирующие доходы региональных бюджетов
В соответствии с законодательством Российской Федерации, доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из собственных и регулирующих доходов.
Собственные доходы – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ [5, cт.47]. Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РФ, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления [7, c.13]. Например, по действующему законодательству местными бюджетами закреплен налог на имущество физических лиц.
Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.
В отличие от собственных налоговых доходов регулирующие по определению имеют статус временных доходных источников, тем не менее продолжительность периода закрепления этих доходов имеет принципиальное значение. Во избежание негативных последствий ежегодного пересмотра доходной базы субнациональных бюджетов в Бюджетном кодексе было установлено правило, в соответствии с которым нормативы распределения налоговых доходов (и в случае передачи доли федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, и в случае передачи субъектами РФ доли закрепленных за ними федеральных и региональных налоговых доходов в местные бюджеты) закрепляются соответствующими законами о бюджете и не подлежат пересмотру в течение как минимум 3 лет.
К сожалению, в Кодексе присутствует ряд норм, противоречащих этому разумному принципу. Например, в статье 48 БК дается следующее определение регулирующих доходов: «Регулирующие доходы бюджетов – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов». Однако, как упоминалось выше, статьи 50, 52 и 58 БК не допускают фиксации регулирующих доходов на срок меньше 3 лет (за исключением случаев изменения налогового законодательства). Второе противоречие содержится внутри статьи 58, гласящей: «Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично – в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет.» Однако из статей 47, 48 Кодекса вытекает, что доходы, закрепляемые на постоянной основе и на срок не менее трех лет – принципиально разные вещи. Если первые относятся к собственным доходам бюджетов, то вторые считаются регулирующими доходами. Следовательно, упоминать эти понятия в качестве равнозначных, как это делается в статье 58, нельзя. Правильнее говорить о том, что доли отчислений от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов могут передаваться местным бюджетам в качестве регулирующих доходных источников по нормативам, утверждаемым на срок не менее 3 лет, а доли отчислений от региональных налогов могут закрепляться за местными бюджетами на постоянной основе или на временной основе на срок не менее трех лет.
Основная часть налоговых доходов субъектов федерации и местных бюджетов в настоящее время формируется за счет регулирующих доходов.
Федеральный закон о федеральном бюджете на каждый год содержит перечень регулирующих и закрепленных федеральных налогов и платежей субъектов РФ.
Соотношение между закрепленными и регулирующими доходными источниками является крайне важным аспектом межбюджетных отношений, так как степень финансовой независимости субнациональных бюджетов зависит не только и даже не столько от абсолютных размеров доходной базы, сколько от ее стабильности [21, c.98]. Чем дольше срок закрепления доходов – тем больше у региональных органов власти предпосылок для осуществления самостоятельного бюджетного планирования. Если же нормативы отчислений от федеральных налогов ежегодно пересматриваются, то субнациональные правительства лишены условий для разработки даже краткосрочной бюджетной политики и всецело зависимы от текущей конъюнктуры во взаимоотношениях с вышестоящими бюджетами. Согласно ст.47 БК собственными признаются доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом на постоянной основе полностью или частично. Вплоть до последнего времени такое закрепление налогов за бюджетами разного уровня осуществлялось актами налогового законодательства. Например, закон о налоге на прибыль предприятий устанавливает ставку федеральной части налога на прибыль (11%) и верхний предел ставки региональной части налога на прибыль (19%). Однако в ходе налоговой реформы последних лет возобладал подход, в соответствии с которым вопросы распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы должны являться исключительной прерогативой бюджетного законодательства. Теоретически отказ от регулирования налоговым законодательством этих вопросов представляется правильным, в то же время он может породить некоторые проблемы на практике. Это связано с тем, что в рамках бюджетного права вопросы распределения налоговых поступлений между бюджетами до сих пор регулировались только ежегодными законами о бюджете. Таким образом, к моменту вступления в силу всех глав нового Налогового кодекса, в действующей системе законодательства не останется ни одного постоянно действующего нормативного акта, устанавливающего распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы [21, c.112]. Тем самым фактически все налоги для субнациональных бюджетов приобретут статус регулирующих – то есть негарантированных и непостоянных доходных источников. Во избежание снижения достигнутого уровня финансовой автономии субнациональных бюджетов можно было бы закрепить перечень собственных налоговых доходов субнациональных бюджетов непосредственно в Бюджетном кодексе. Широта этого перечня в значительной степени должна определяться законодательным статусом регулирующих налогов, который в настоящее время достаточно противоречив [42, c.82].
В Приложении 1 и Приложении 2 представлено распределение налоговых доходов между бюджетами различного уровня согласно Налогового кодекса РФ до 2001 года и после, а также разделение налогов на федеральные, региональные и местные в соответствии с действующим законодательством.
К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся также трансферты – средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле [40, c.115].
Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.
1.3.2. Расходные обязательства субъектов РФ
Одной из основных качественных характеристик системы межбюджетных отношений является ее способность обеспечить соответствие доходов бюджетов каждого уровня объему возложенных на них расходных полномочий [27, c.58]. Естественно, абсолютное соответствие здесь в принципе недостижимо, и любое федеративное государство в той или иной мере сталкивается с проблемой так называемых «необеспеченных мандатов» – то есть несоответствия между объемом расходных обязательств, возложенных федеральным законодательством на субнациональные бюджеты, и объемом доходных источников этих бюджетов. Однако в современной России разрыв между возможностями бюджетной системы и совокупностью расходных обязательств государства приобрел угрожающий характер. Во многом это является следствием характерного для первого этапа становления российской государственности принятия законов, предусматривающих бюджетные расходы, без анализа их бюджетных последствий и указания на реальные источники финансирования [44, c.102]. Негативные последствия такого положения вещей проявляются, во-первых, в том, что существование фиктивных, не обеспеченных финансированием законодательных норм подрывает общественное доверие к государству и принимаемым им законам. Во-вторых, это нарушает целостность единого правового пространства: в условиях заведомой недостаточности доходов для покрытия всех расходов, предусмотренных федеральным законодательством, состав принимаемых к финансированию федеральных законов определяется каждым регионом самостоятельно. В-третьих, это провоцирует рост кредиторской задолженности субнациональных бюджетов: для судебных властей, рассматривающих требования кредиторов к субнациональному бюджету, основанные на нормах федерального законодательства, это законодательство имеет приоритет над региональным законом о бюджете, а следовательно, существует вероятность принудительного списания средств со счетов регионального бюджета [24, c.10].
Расходные полномочия по уровням бюджетной системы представлены в Приложении 3.
Решение проблемы необеспеченных мандатов невозможно без инвентаризации системы федеральных нормативных актов, предусматривающих расходы за счет консолидированного бюджета [31, c.19]. Целью инвентаризации должно быть составление перечня федеральных нормативных актов, фактически финансируемых (полностью или частично) за счет бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определение соответствия фактических расходов бюджета каждого уровня определенному Бюджетным кодексом разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и объему его доходных источников. В отношении каждого вида расходов, возложенного федеральным законодательством на субнациональные бюджеты, должно быть принято одно из следующих решений: о приостановлении или прекращении его осуществления либо о сохранении данного вида расходов при условии полной или частичной компенсации соответствующих расходов из федерального бюджета или без таковой компенсации [35, c.8].
Для снятия напряженности в межбюджетных отношениях по поводу существования необеспеченных мандатов необходимо закрепить в бюджетном законодательстве правила, касающиеся порядка и условий их установления. Эти правила должны предусматривать специальные процедуры согласования с субъектами Федерации проектов нормативных актов, предусматривающих частично компенсируемые или некомпенсируемые дополнительные расходы субнациональных бюджетов, обязательное указание в законе порядка и условий компенсации, когда таковая предусмотрена.
Что касается действий конкретных планов правительства в области межбюджетных отношений на 2003 год, то, согласно «Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию России» построение системы межбюджетных отношений в 2003 году во многом определялось предусмотренными на следующий год изменениями налогового законодательства [2]. В связи с отменой налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств произошло сокращение доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации. Для компенсации потерь бюджетов регионов в 2003 году предусмотрен комплекс мер, среди которых: увеличение региональной ставки налога на прибыль организаций с 14.5% до 16%; зачисление в размере 100% поступлений земельного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации, увеличение ставок акцизов на бензин автомобильный, дизельное топливо и автомобильные масла на 45% с распределением акцизов на нефтепродукты в следующих пропорциях – 40% в федеральный бюджет и 60% в бюджеты субъектов Российской Федерации и другие.
Помимо мер налогового регулирования в 2003 году предусматривается предоставление финансовой помощи регионам, передаваемой из федерального бюджета в сумме 294.5 млрд.руб., что на 7.2% выше ожидаемой оценки текущего года.
Финансовая поддержка бюджетов субъектов Российской Федерации будет осуществляться в рамках действующих в текущем году форм перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы с использованием созданных в федеральном бюджете специальных фондов финансовых средств.
В результате оказания финансовой помощи из федерального бюджета доля налоговых доходов бюджетов регионов в общем объеме налоговых доходов консолидированного бюджета увеличится в 2003 году с 44.2% до 52.7%. Доля налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 2003 году будет на 0.8 процентных пункта выше чем по ожидаемой оценке текущего года.
1.4. Юридические основы финансово – бюджетной деятельности субъекта РФ
Рассмотрим юридические основы финансово-бюджетной деятельности субъекта на примере бюджетного процесса Новосибирской области.
Бюджетный процесс в Новосибирской области строится в соответствии со следующими нормативными документами: Федеральным законом РФ от 25.09.97 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «О федеральном бюджете РФ», Законами Российской федерации ”Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации”, ”Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”, Уставом Новосибирской области, Законом Новосибирской области «О внесении изменений в Устав Новосибирской области», Областным законом НСО «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области» в ред. от 26.04.99 N 53-ОЗ и другими нормативными документами, на основании которых ежегодно принимается Закон Новосибирской области о бюджете на соответствующий год, а также решениями представительных органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий.
Так, согласно статье 107 Закона Новосибирской области от 28.03.02 г. №16 – ОЗ «О внесении изменений в Устав Новосибирской области», Бюджетный процесс в Новосибирской области осуществляют органы, наделенные бюджетными полномочиями в соответствии с федеральным и областным законодательством.
Согласно статье 4 закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области» под бюджетным процессом понимается регламентированная настоящим Законом деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Также закон Новосибирской области регулирует порядок составления и рассмотрения проекта областного бюджета, утверждения и исполнения областного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, утверждения отчета об исполнении областного бюджета Новосибирской области устанавливается законом области.
Бюджетный процесс подразделяется на следующие этапы:
- разработка прогноза социально-экономического развития области;
- рабочая документация к проекту бюджета, представляемая в областной Совет депутатов;
- рассмотрение проект бюджета в первом чтении;
- рассмотрение проекта бюджета во втором чтении;
- утверждение областного бюджета;
- исполнение и внесение изменений в областной бюджет;
- организация контроля бюджетного процесса;
- отчет об исполнении областного бюджета.
Рассмотрим эти этапы более подробно.
1. Разработка прогноза социально-экономического развития области
Решение о начале работы над составлением проекта бюджета в области принимает глава администрации области не позднее чем за 6 месяцев до начала соответствующего финансового года. На основании этого решения администрация области организует поэтапную работу по составлению проекта бюджета.
В течение полутора месяцев составляется прогноз социально-экономического развития области, сводный баланс финансовых ресурсов, определяются основные направления бюджетной политики, уточняется перечень целевых общеобластных программ подлежащих бюджетному финансированию. На основании этого решения и положений настоящего Закона управление финансов и налоговой политики области осуществляет расчеты и обоснование нормативов отчислений от регулирующих доходов, сумм дотаций, субвенций, которые доводит до органов местного самоуправления не позднее 3,5 месяца до начала финансового года.
Расходы на целевые общеобластные программы предусматриваются в областном бюджете и не могут быть включены в бюджеты местного самоуправления.
2. Рабочая документация к проекту бюджета, представляемая в областной Совет депутатов
Глава администрации области не позднее, чем за два месяца до начала нового финансового года представляет к рассмотрению областного Совета депутатов бюджетное послание.
Бюджетное послание главы администрации области должно включать:
а) Предварительные итоги развития области за отчетный период, прогноз социально-экономического развития области на плановый период, основные направления бюджетно-финансовой политики области на предстоящий период, сводный баланс финансовых ресурсов области, сведения о государственных доходах области, обоснования и расчеты по целевым программам, нормативам отчислений от регулирующих доходов, суммам дотаций и субвенций, основным разделам, главам и статьям областного бюджета и областных внебюджетных фондов.
б) Проект Закона ”Об областном бюджете” и приложения к нему:
- приложение N1 ” Прогноз консолидированного бюджета области”;
- приложение N2 ” Проект областного бюджета”;
- приложение N3 ” Нормативы отчислений по регулирующим источникам доходов в бюджеты городов, районов”;
- приложение N4 ” Дотации и субвенции бюджетам городов, районов, административно-территориальных образований”;
- приложение N5 ” Перечень приоритетных отраслей бюджетного финансирования и защищенных статей”;
- приложение N6 ” Капитальные вложения” с расшифровкой по территориям, направлениям финансирования и укрупненным объектам.
в) Проекты Законов о бюджетах областных внебюджетных фондов.
3. Рассмотрение проект бюджета в первом чтении
Бюджетное послание главы администрации области после регистрации направляется для предварительного рассмотрения в комитеты областного Совета депутатов.
В течение 15 дней все комитеты областного Совета представляют в комитет по бюджетной, налоговой и кредитно-денежной политике заключения по этому проекту. Комитет по бюджету в течение 20 дней с момента регистрации проекта бюджета готовит Сводное заключение по проекту бюджета.
При первом чтении перед обсуждением проекта бюджета слово для доклада предоставляется главе администрации области (или его представителю) и для содоклада - председателю комитета по бюджету. После этого проводится обсуждение проекта бюджета. Председательствующий ставит на голосование вначале предложения комитета по бюджету, а затем предложения комитетов или отдельных депутатов, не принятые комитетом по бюджету, если авторы настаивают на проведении голосования, а также предложения, внесенные главой администрации области в ходе обсуждения.
По итогам обсуждения проекта бюджета областной Совет депутатов может принять решение о принятии его за основу или о его отклонении.
При принятии проекта бюджета за основу областной Совет депутатов поручает комитету по бюджету совместно с администрацией подготовить проект ко второму чтению, устанавливает предельный срок внесения письменных предложений и замечаний и определяет дату рассмотрения бюджета во втором чтении.
При отклонении проекта бюджета в первом чтении областной Совет принимает одно из следующих решений:
- о создании согласительной комиссии, которая исходя из рекомендаций, изложенных в Сводном заключении в течение 15 дней разрабатывает согласованный вариант уточнений показателей проекта областного бюджета, после чего администрация области вносит проект бюджета на рассмотрение областного Совета во втором чтении;
- о возвращении данного законопроекта областной администрации. В течение последующих 20 дней областная администрация представляет новый проект бюджета с учетом рекомендаций, изложенных в Сводном заключении, для рассмотрения его в первом чтении. Новый вариант проекта бюджета направляется областному Совету депутатов и рассматривается им в порядке, установленном настоящим Законом.
До принятия проекта бюджета в первом чтении администрация области может вносить в него любые изменения по результатам обсуждения и информировать о них областной Совет депутатов.
4. Рассмотрение проекта бюджета во втором чтении
В течение 20 дней после внесения администрацией области проекта бюджета на второе чтение он рассматривается в комитетах и на сессии областного Совета по статьям, разделам, частям.
Перед постатейным обсуждением доработанного с учетом замечаний проекта бюджета председательствующий ставит его на голосование для принятия ”за основу”.
Постатейное обсуждение состоит из доклада комитета по бюджету о работе с поступившими предложениями, замечаниями, поправками, обоснованием их включения в проект или отклонения, выступлений депутатов и главы областной администрации (его представителя).
Обсуждение доходной и расходной частей бюджета проводится отдельно по видам доходов с рассмотрением нормативов отчислений от регулирующих доходов, а также по разделам, главам и укрупненным статьям расходов в соответствии с бюджетной классификацией.
При рассмотрении проекта бюджета во втором чтении сессия областного Совета рассматривает и утверждает следующие основные характеристики бюджета:
- распределение регулирующих доходов между областным бюджетом и бюджетами районов и городов области;
- доходы областного бюджета;
- объем расходов областного бюджета, в том числе бюджета текущих расходов и бюджета развития;
- превышение доходов над расходами или дефицит бюджета и его предельный размер в процентах от суммы расходов;
- перечень защищенных статей областного бюджета;
- оборотную кассовую наличность;
- дотации и субвенции бюджетам местного самоуправления;
- перечень приоритетных программ областного бюджета;
Второе чтение – окончательное. Третьего чтения для приема проекта бюджета не существует.
5. Утверждение областного бюджета
После утверждения бюджета во втором чтении областной Совет депутатов принимает Закон Новосибирской области об областном бюджете.
Затем рассматриваются и утверждаются проекты бюджетов областных внебюджетных фондов.
Текст принятого Закона об областном бюджете с приложениями направляется для подписания и опубликования главе областной администрации в порядке, установленном регламентом областного Совета депутатов.
Одновременно с Законом об областном бюджете для опубликования направляется решение областного Совета депутатов о порядке введения Закона в действие.
В случае непринятия проекта Закона ”О бюджете области” областной Совет до 1 января принимает Закон ”О финансировании расходов из областного бюджета в 1 квартале финансового года”.
В случае неутверждения ассигнований в срок администрация области имеет право расходовать средства в размере 1/12 объема областного бюджета предыдущего года в течение каждого месяца вплоть до утверждения расходов бюджета областным Советом депутатов. При этом объем бюджетных ассигнований, израсходованных органами исполнительной власти по неутвержденным расходам, не может превышать расходов 4-го квартала предыдущего года.
6. Исполнение и внесение изменений в областной бюджет
После утверждения бюджетных нормативов завершается планирование нижестоящих бюджетов. Областные нормативы не могут быть изменены, кроме как в соответствии с пунктом 2 статьи 20 настоящего Закона.
В соответствии с решениями областного Совета администрация области заключает соглашения с территориями о совместных расходах.
В соглашениях указываются взаимные обязательства вышестоящего и нижестоящего органа власти, включая порядок выплат причитающихся сумм и систему контроля расходов.
Кассовое исполнение областного бюджета, районных бюджетов районов и бюджетов городов областного значения осуществляется через систему расчетно-кассовых центров Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Новосибирской области или через систему органов федерального казначейства по Новосибирской области
Утвержденные ассигнования и состав финансируемых программ пересматриваются областным Советом депутатов в случаях: изменения программ, недостаточности доходов, превышения доходов запланированного уровня.
В случае, если в ходе исполнения бюджета вышестоящий орган государственной власти принимает решение, приводящее к уменьшению доходов или увеличению расходов нижестоящего территориального уровня, то недостающие в связи с этим для сбалансирования минимального бюджета средства компенсируются указанным вышестоящим органом власти, принявшим решение, за счет его бюджета. При этом при исчислении недостающих средств в расчет не принимается свободный остаток средств бюджета нижестоящего уровня, образовавшийся на начало текущего финансового года и не израсходованный к моменту принятия указанного решения.
Передача объектов бюджетного финансирования с одного уровня бюджетной системы на другой в процессе исполнения бюджета осуществляется с передачей соответствующего финансирования.
В случаях, когда при максимальной мобилизации собственных источников не обеспечивается финансирование неотложных мероприятий, администрация области по ходатайству администраций территорий вправе предоставлять ссуду нижестоящим бюджетам.
Исполнительные органы местного самоуправления, получившие ссуду, обеспечивают её погашение в строго установленные сроки и используют по назначению.
7. Организация контроля бюджетного процесса
Контроль за формированием и исполнением областного бюджета, расходованием средств областных внебюджетных фондов осуществляет областной Совет депутатов.
Контроль бюджетного процесса в области осуществляется:
а) на этапе составления и представления бюджета в областной Совет
депутатов - в форме их рассмотрения, обсуждения и утверждения;
б) на этапе исполнения - в форме анализа, проверки и утверждения
отчетов об исполнении бюджетов соответствующего года.
Администрация области обязана ежеквартально представлять в комитет по бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политике областного Совета депутатов информацию о ходе исполнения областного бюджета, использовании средств областных внебюджетных фондов.
Администрация области обязана осуществлять контроль за правильностью использования предприятиями, учреждениями и организациями выделенных им ассигнований из областного бюджета, средств внебюджетных фондов.
Администрация области вправе осуществлять надзор за ходом исполнения бюджетов исполнительными органами местного самоуправления исходя из требований соблюдения действующего законодательства, решений органов государственной власти области, принятых в пределах их компетенции. В случае, если субвенции, выделенные бюджету местного самоуправления, не израсходованы в установленный срок или расходуются не по целевому назначению, субсидирование прекращается, а выделенные средства подлежат возврату в областной бюджет.
8. Отчет об исполнении областного бюджета
Администрация области предоставляет областному Совету депутатов отчеты об исполнении областного бюджета, бюджетов областных внебюджетных фондов за год и за периоды, на которые были утверждены бюджеты в течение года не позднее 2-х недель после окончания установленного срока представления отчетов в Министерство Финансов Российской Федерации.
Отчеты об исполнении областного бюджета, бюджетов областных внебюджетных фондов составляются администрацией области или органами управления внебюджетных фондов в соответствии с Положениями об этих фондах.
Отчеты об исполнении бюджетов должны составляться по всем основным показателям доходов и расходов, утвержденными Законами о бюджетах, с пояснительной запиской о полученных доходах и расходовании средств.
Отчеты об исполнении областного бюджета и бюджетов областных внебюджетных фондов рассматриваются областным Советом депутатов, который по результатам рассмотрения принимает решение об их утверждении или отклонении.
Таким образом, порядок формирования, утверждения и исполнения бюджета субъекта РФ сложный, длительный процесс и его необходимо тщательно осуществлять на основе бюджетного и налогового законодательства РФ.[37, c.9]