Референдум в России

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение
1. Правовые основы референдума, защита избирательных прав
1.1. Правовые основы организации и проведения референдума
1.2. Защита избирательных прав на участие в референдуме
2. Судебная практика и уголовная ответственность при проведении референдума
2.1. Некоторые особенности судебной практики по вопросам, связанным с организацией и проведением местных референдумов
2.2. Уголовная ответственность за фальсификацию документов референдума
Заключение
Библиография

Референдум в России

Частью 2 статьи 5.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлен административный штраф для должностных лиц за нарушение права зарегистрированного кандидата, избирательного объединения на предоставление для встреч с избирателями помещения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также за нарушение равных условий предоставления такого помещения.
Условия предоставления помещений для проведения агитационных публичных мероприятий установлены в пунктах 3 - 5 статьи 53 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Должностные лица избирательных комиссий могут привлекаться к административной ответственности по части 2 статьи 5.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случае нарушения данными лицами положений пунктов 3 и 4.1 статьи 53 указанного Федерального закона.
На основании Федерального закона от 4 октября 2010 г. N 263-ФЗ с 8 ноября 2010 г. статьей 5.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность не только за незаконную выдачу избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме, но и за их получение (официальный сайт Свердловского областного суда).
Верховный Суд Российской Федерации, обобщив судебную практику рассмотрения дел по защите избирательных прав, на очередном Пленуме 31 марта 2011 г. принял Постановление N 5 "О практике рассмотрения судами дел по защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".18
Пленум Верховного Суда Российской Федерации пояснил, что конституционной гарантией защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации является обеспечение правильного и своевременного рассмотрения судами дел о защите указанных прав, а учитывая возникающие у судов при рассмотрении данной категории дел вопросы, в целях формирования единообразной судебной практики Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, постановил дать судам разъяснения, которые помогут нижестоящим судам устранить пробелы законодательства.
Итак, Конституция Российской Федерации закрепляет право дееспособных граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Данное право обеспечено возможностью судебной защиты (ст. 46 Конституции Российской Федерации). Судебная защита предусмотрена для следующих прав граждан России в избирательной сфере и сфере участия в референдуме: активное избирательное право; пассивное избирательное право; право на участие в референдуме.
2. Судебная практика и уголовная ответственность при проведении референдума
2.1. Некоторые особенности судебной практики по вопросам, связанным с организацией и проведением местных референдумов
Вначале рассмотрим вопрос о "сроке действия" решения, вынесенного на референдуме. На первый взгляд сама постановка такого вопроса является довольной странной. Очевидно, что решение, принятое на местном референдуме, при соблюдении всех требований действующего законодательства не имеет "срока действия" и может быть изменено только на другом референдуме. Вместе с тем анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что данный вопрос является не очень простым.
Согласно п. 6 и 7 ст. 73 Федерального закона N 67-ФЗ решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме. Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:
- нарушение установленного Федеральным законом N 67-ФЗ, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;
- несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;
- несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, а также закону субъекта РФ.
Согласно ч. 2 ст. 84 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"19 приведение устава муниципального образования в соответствие с положениями ч. 6 - 8 ст. 35, ч. 2 и 3 ст. 36, ч. 2 - 6 ст. 37 данного Закона осуществляется решением представительного органа муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Иными словами, федеральный законодатель предоставил право представительному органу муниципального образования вносить изменения в решения, принятые на референдуме, так как Федеральный закон N 154-ФЗ20 допускал возможность принятия устава муниципального образования на референдуме.
Вопрос о сроке действия решения, принятого на референдуме, исследовался Конституционным Судом РФ в Определении от 15 мая 2007 г. N 344-О-П.21 29 сентября 2002 г. в г. Якутске был проведен референдум по вопросу организации местного самоуправления. Впоследствии правоприменительные органы и суды придали этому референдуму смысл, в соответствии с которым мнение населения поселка Маган о преобразовании якобы было учтено. Фактически было отмечено, что при изменении фактических и правовых обстоятельств необходимо было выяснять мнение населения еще раз по правилам, предусмотренным Федеральным законом N 131-ФЗ.
Вопрос о сроке действия решения, принятого на референдуме, рассматривался судами общей юрисдикции по Уставу г. Обнинска (Калужская область). На референдуме 1995 г. в г. Обнинске ставились вопросы о концепции устава и структуре органов местного самоуправления, в частности об избираемом непосредственно населением мэре. В 2005 г. была сделана попытка внесения изменения в устав города в части введения должности сити-менеджера и избрания главы муниципального образования из числа депутатов. Основываясь на результатах референдума, жители города обратились в суд, оспаривая изменения в уставе города и требуя неизменности структуры органов местного самоуправления, основанной на результатах референдума.22
В решении Обнинского городского суда Калужской области от 8 февраля 2005 г. N 2-158/2005 отмечалось, что воля законодателя с 1990 г. неуклонно направлена на то, что решение референдума любого уровня может изменяться лишь путем принятия нового решения референдума соответствующего уровня.
Исключение из данного правила предусмотрено лишь абз. 4 п. 2 ст. 84 Федерального закона N 131-ФЗ, которая предоставляет полномочия представительному органу местного самоуправления для приведения устава муниципального образования, в случае его противоречия положениям ч. 6 - 8 ст. 35, ч. 2 и 3 ст. 36, ч. 2 - 6 ст. 37 данного Закона, в соответствие с ними путем принятия решения без проведения местного референдума, даже в том случае, если положения, противоречащие новому Закону, принимались на соответствующем референдуме.
Однако указанная норма не могла быть применена при принятии Обнинским городским собранием 11 января 2005 г. оспариваемого нормативного правового акта, так как Устав г. Обнинска в части вносимых решением N 01-27 изменений и дополнений соответствовал положениями ч. 6 - 8 ст. 35, ч. 2 и 3 ст. 36, ч. 2 - 6 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ. Исковые требования граждан, обратившихся в суд, были удовлетворены.
На основании кассационной жалобы Обнинского городского собрания и кассационного представления прокурора г. Обнинска Определением Судебной коллегии по гражданским делам Калужского областного суда от 14 марта 2005 г. N 33-320/2005 данное решение было отменено, дело направлено на новое рассмотрение.
В новом решении Обнинского городского суда от 5 апреля 2005 г. N 2-300/2005 позиция суда кардинально поменялась. В удовлетворении исковых требований было отказано. По мнению суда, решение местного референдума, на которое ссылаются заявители, не могло служить препятствием для принятия оспариваемого решения Обнинского городского собрания.
Фактически в новом решении Суд подтвердил возможность изменения результатов референдума решением представительного органа местного самоуправления в связи с появлением новой "политической целесообразности". Последний вывод следует из показаний заместителя председателя Обнинского городского собрания, данных в ходе первого судебного заседания, который пояснил, что целью принятия решения Обнинского городского суда Калужской области от 8 февраля 2005 г. N 2-158/2005 было не приведение устава в соответствие с названным Законом, а унификация структуры органов местного самоуправления со структурой органов местного самоуправления других муниципальных образований Калужской области.
Возможно ли проведение референдума по вопросу, который уже урегулирован решением органа местного самоуправления? Такая ситуация возникла в Озерском городском округе Челябинской области. Главой Озерского городского округа Челябинской области было вынесено постановление о предоставлении ООО "Энергоинвест-Озерск" в аренду земельного участка для строительства первой очереди торгово-досугового комплекса в районе жилого дома. Во исполнение данного постановления между Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству администрации Озерского городского округа Челябинской области и ООО "Энергоинвест-Озерск" был заключен договор аренды. Органы местного самоуправления действовали в соответствии с законодательством в пределах своих полномочий.
Граждане, проживающие на данной территории, образовали инициативную группу по проведению местного референдума. Решением собрания депутатов Озерского городского округа на 7 октября 2007 г. был назначен референдум по вопросу запрещения строительства торгово-досугового комплекса в районе пр-та Карла Маркса, ул. Дзержинского, и дворовой территории от жилого дома N 32 по ул. Дзержинского до жилого дома N 1 по пр-ту Карла Маркса в г. Озерске.
Референдум не состоялся, в нем приняло участие 38,88% участников местного референдума, внесенных в списки избирателей. Однако ООО "Энергоинвест-Озерск" обратилось в суд, оспаривая законность вопросов, вынесенных на референдум, и действий представительного органа по назначению референдума.
Определением от 5 октября 2007 г. Озерский городской суд в соответствии со ст. 220, 221 ГПК РФ23 прекратил производство по делу, указав, что дело подведомственно Арбитражному суду Челябинской области.
В решении Арбитражного суда Челябинской области от 22 января 2008 г. N А76-22392/2007-57-879/29 говорится, что данный вопрос относится к вопросам местного значения, но действующим законодательством его решение отнесено к компетенции органов местного самоуправления, а не населения. Участие граждан при предоставлении земельных участков под строительство и разрешений на строительство регламентировано ст. 29, 31 ЗК РФ и ст. 39, 46 ГсК РФ. Речь идет о разных формах участия населения в решении вопросов местного значения (например, публичные слушания), а не о формах осуществления местного самоуправления. Кроме того, формулировка вопроса не соответствует требованиям п. 5 ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ, поскольку нарушает права и законные интересы ООО "Энергоинвест-Озерск" в сфере предпринимательской деятельности. Требования заявителя ООО "Энергоинвест-Озерск" были удовлетворены.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2008 г. N 18АП-1526/2008 по делу N А76-22392/200724 данное решение было отменено, в удовлетворении требований ООО "Энергоинвест-Озерск" отказано. Суд отметил, что само по себе решение по такому процедурному вопросу, как признание соответствующим требованиям действующего законодательства, не может затрагивать экономических интересов заявителя, поскольку определение судьбы строительства на конкретном участке территории города могло быть решено лишь после проведения местного референдума и признания его состоявшимся. Результаты состоявшегося референдума могли быть оспорены в соответствующем порядке. Однако материалы дела свидетельствуют, что местный референдум признан несостоявшимся, что также исключает нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Вроде бы справедливость восторжествовала, однако обращает на себя внимание и еще одно обстоятельство. В обоих судебных решениях исследовались нормы ст. 3 Конституции РФ о том, что народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Но не приводились нормы ст. 130 Конституции РФ о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Причем данные нормы обладают прямым действием и высшей юридической силой.
С точки зрения судов получалось, что если вопрос местного значения урегулирован решением органа местного самоуправления, то он не может быть предметом местного референдума. Очевидно, это противоречит нормам Конституции РФ.
Такой подход фактически "узаконен" в отношении референдумов субъектов РФ. В Определении Верховного Суда РФ от 9 июля 2008 г. N 4-Г08-2425 исследуется вопрос о формулировках вопросов, выносимых на областной референдум. К формулировкам вопросов, выносимых на референдум субъекта РФ, действующее законодательство предъявляет несколько иные требования: нельзя выносить на референдум вопрос, если он уже урегулирован федеральным законом.
Координационный совет Московской областной общественной организации "Общественная солидарность и альтернатива" 22 ноября 2007 г. принял решение о выдвижении инициативы проведения референдума Московской области по следующим вопросам.
1. Должно ли быть условием принятия генеральных планов поселений и установления границ поселений одобрение не менее 50% населения соответствующей территории?
2. Следует ли условие, выраженное в первом вопросе, применять с 8 октября 2003 г.?
3. Обязательно ли установление на 6 октября 2003 г. границ населенных пунктов и сельских округов?
4. При разрешении вопросов административно-территориального устройства должно учитываться мнение не менее 50% населения соответствующей территории?
5. Считаете ли вы, что условием принятия генеральных планов поселений и решения вопросов административно-территориального устройства должно быть одобрение не менее 20% собственников недвижимости, находящейся на соответствующей территории?
Постановлением Московской областной Думы от 12 декабря 2007 г. N 13/26-П "Об инициативе по проведению референдума Московской области" вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум, признаны не соответствующими требованиям ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ. Именно это Постановление и оспаривалось в суде.
Верховный Суд РФ в вышеназванном Определении подтвердил вывод суда о том, что Московская областная Дума обоснованно признала выносимые на референдум вопросы не соответствующими требованиям ст. 12 данного Закона, поскольку они уже урегулированы федеральным законом. Такие ограничения для местного референдума не установлены, хотя правоприменительная практика дает примеры именно таких решений.
Возвращаясь к референдуму в Озерске, следует обратить внимание еще на одну проблему. Если бы референдум состоялся, то ООО "Энергоинвест-Озерск" вынуждено было бы прекратить свою деятельность по строительству торгово-досугового комплекса, понеся значительные убытки, из материалов дела следует, что организацией заключены договоры на выполнение подготовительных работ (топографическая съемка, выполнение инженерно-геологических работ, подготовка эскиза проекта и др.) на общую сумму около 9 млн. руб. Если органы местного самоуправления действовали добросовестно и в пределах собственных полномочий, то каким образом возмещаются убытки ООО "Энергоинвест-Озерск"? Или их нужно отнести к предпринимательскому риску, к форс-мажорным обстоятельствам?
Применение норм законодательства о референдуме к смежным формам осуществления населением местного самоуправления. Федеральное законодательство предусматривает несколько форм осуществления населением местного самоуправления, правовое регулирование которых частично осуществляется законодательством о местных референдумах. К таким формам можно отнести: голосование по изменению границ муниципальных образований; голосование по преобразованию муниципальных образований; отзыв выборных должностных лиц органов местного самоуправления.
Согласно ч. 1 и 5 ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ голосование по отзыву проводится в порядке, установленном Федеральным законом N 67-ФЗ и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных данным Законом.
Анализ правоприменительной практики показывает, что зачастую происходит подмена одних форм другими.26
Довольно показательная ситуация сложилось в г. Новомосковске Тульской области.27 Решением собрания представителей Новомосковского района от 30 апреля 2008 г. N 63-1 на 29 июня 2008 г. на территории муниципального образования "Новомосковский район" было назначено голосование по вопросу: согласны ли вы с изменением статуса городского поселения "Город Новомосковск Новомосковского района" путем его преобразования в городской округ "Город Новомосковск" с последующим присоединением всех поселений, расположенных на территории муниципального образования "Новомосковский район"? Таким образом муниципальный район предполагалось преобразовать в городской округ (Федеральным законом N 131-ФЗ эта процедура не предусмотрена).
В состав муниципального образования "Новомосковский район" входят городские поселения: г. Новомосковск, г. Сокольники, сельские поселения: Гремячевское, Рига-Васильевское, Спасское. Поскольку в составе района кроме городского поселения Новомосковск есть еще одно городское поселение - Сокольники, для вынесения на голосование вопроса о присоединении Сокольников к Новомосковску как городскому округу нужно сначала придать Сокольникам статус сельского поселения. А этот вопрос находится в исключительном ведении органов государственной власти Тульской области и не может быть предметом местного референдума.
Кроме того, на голосование, по сути, выносятся сразу два вопроса: о придании городскому поселению Новомосковску статуса городского округа и об объединении его с иными поселениями в районе, что недопустимо.28
На основе рассмотренных примеров, можно сделать вывод, что публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений: эти дела рассматриваются на основе применения норм искового производства, но с учетом действия специальных норм.
2.2. Уголовная ответственность за фальсификацию документов референдума