Механизм исполнения решений Конституционного суда РФ и повышение его эффективности

Содержание

Введение
Глава I Особенности механизма исполнения решений Конституционного суда Российской Федерации
1.1. Особенности правового механизма реализации решений конституционного суда РФ
1.2. Порядок исполнения решений Конституционного суда РФ
Глава II Вопросы эффективности исполнения решений Конституционного суда Российской Федерации
2.1. Проблемы эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ
2.2. Повышение эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ
Заключение
Список использованной литературы:

Механизм исполнения решений Конституционного суда РФ и повышение его эффективности

Конституционный Суд может отложить вступление в силу решения о неконституционности оспоренного акта. При этом приостановление действия решения относится только к оспоренному акту. Другие законодательные положения могут быть признаны не соответствующими Основному закону на основании аргументов, выдвинутых в таком деле, или признаны аналогичными по своему содержанию неконституционным актам. Как отмечено в одном из решений Конституционного Суда РФ, это решение подлежит исполнению с 1 января 2006 года в части утраты юридической силы оспоренных нормативных положений.
Признавая правовой акт неконституционным, Конституционный Суд РФ иногда отмечает, что новый акт должен быть принят к названной в решении дате . В юридической литературе высказываются различные мнения по поводу указаний Суда законодателю о сроках принятия правовых актов или их содержании. Одни авторы отказывают отечественному органу конституционного правосудия в праве давать подобные указания нормотворческому органу.10 Другие рассматривают такие обращения Суда как рекомендательные.11 Некоторые ученые считают заключения Суда о необходимости принятия нового правового акта или внесения изменений в действующий обязательными для законодателя.12
Верной представляется третья точка зрения.
Такие положения решений Конституционного Суда не противоречат его юридической природе. Именно это, согласно п. 7 ч. 1 ст. 3 ФКЗоКС, является критерием для наделения Суда полномочиями. Орган конституционного правосудия в целях обеспечения верховенства Конституции РФ признает правовые акты не соответствующими ей. Указания этого органа федеральному законодателю преследуют ту же цель. Назначение конституционной юстиции не сводится к удалению из правовой системы неконституционных положений. Как один из высших органов государственной власти Конституционный Суд должен участвовать в создании соответствующего Конституции законодательства, хотя бы и опосредованно.
Законодательство некоторых стран прямо предусматривает право органов специализированного конституционного контроля давать указания нормотворческим органам в случае выявления пробелов в правовом регулировании. Так, Конституционный Трибунал Польши уведомляет компетентные законодательные органы о выявленных несогласованностях и пробелах в законодательстве, устранение которых необходимо для обеспечения целостности правовой системы Республики. Аналогичным полномочием наделен Конституционный Суд Молдовы.
Особенности исполнения решений конституционных судов проявляются в рекомендациях не только законодательным, но и правоприменительным органам. Нужно согласиться, что принятие исключительно негативного решения, ограничивающегося признанием акта не соответствующим конституции, недостаточно. Конституционный Суд должен выдвинуть правило, которое он выводит из Конституции. В одном из решений Конституционный Суд РФ признал положение, позволяющее арбитражному суду, являющемуся стороной спора, самостоятельно решить вопрос о передаче дела в другой суд, аналогичным признанному ранее не соответствующим Конституции. В мотивировочной части решения Суда было указано, что впредь до внесения изменений в законодательство "арбитражные суды в случае, когда суд, которому подсудно дело, является по нему стороной, должны руководствоваться правилом, предусмотренным пунктом 4 части 2 статьи 33 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, по смыслу которого решение вопроса о передаче дела в другой суд в таких ситуациях возлагается на вышестоящий суд".13
Такие формулировки решений Конституционного Суда РФ о содержании правового регулирования часто воспринимаются законодателем как обязательные и включаются во вновь принимаемые акты. Но положения, адресованные правоприменителям, не означают признание их Судом в качестве единственно возможного способа защиты конституционных прав и свобод.
Определение особенностей исполнения решения может выражаться в выявлении соответствующего Конституции толкования акта, признанного конституционным ("толковательные решения"). Такое толкование является обязательным для правоприменительных и законодательных органов.14
Таким образом, законодательный механизм исполнения решений конституционных судов дополняется установлениями, включаемыми в эти решения. Особенности реализации актов органа конституционного правосудия охватывают целый ряд вопросов. Это можно объяснить спецификой отдельных дел, определенными пробелами законодательного механизма осуществления этих решений, низкой правовой культурой исполнителей, не стремящихся самостоятельно и добровольно выполнять входящие в их компетенцию действия по реализации решений конституционных судов.
Глава II Вопросы эффективности исполнения решений Конституционного суда Российской Федерации
2.1. Проблемы эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ
В современных условиях проблемы эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ приобретают особую значимость. Это связано с особым местом и ролью Конституционного Суда РФ в формировании правовой системы, его деятельностью по осуществлению контроля за соответствием нормативно-правовых актов Конституции РФ. В немалой степени от Конституционного Суда РФ зависит качество действующего законодательства, а также то, насколько последовательно и полно будут воплощаться в жизнь конституционные принципы.
Актуальность данной проблематики обусловливается ролью решений Конституционного Суда РФ, их воздействием на процесс по обеспечению соблюдения прав и свобод граждан, созданию непротиворечивой системы законодательства на основе конституционных требований. В связи с этим особую теоретическую и практическую важность приобретает исследование эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ. Вместе с тем современная ситуация позволяет сделать вывод о том, что повышение эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ, укрепление правовой основы конституционно-контрольной деятельности - дело чрезвычайно сложное, характеризующееся многогранностью и многоаспектностью задач.
Исторический экскурс показывает, что вопросы эффективности в праве активно исследовались в прошлом столетии, в основном в 60 - 70-х годах, и касались, как правило, проблем эффективности правового регулирования, эффективности норм права, повышения эффективности работы органов народного контроля. Особо можно выделить таких ученых, как В.В. Лазарев, М.П. Лебедев, А.С. Пашков, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, Ф.Н. Фаткуллин, Д.Т. Чечот, Л.Д. Чулюкин.15 В этот период проводились определенные исследования и по проблемам эффективности правосудия. Так, Г.П. Батуровым, В.В. Лазаревым, Т.Г. Морщаковой, И.Л. Петрухиным рассмотрены основы эффективности правосудия, особое внимание уделено целям правосудия, проведен анализ эффективности правоприменительных актов, определены в общетеоретической форме основные направления и пути решения проблемы, выявлены факторы, обусловливающие эффективность.
В современной доктрине конституционного права рассматриваются некоторые аспекты эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ, в частности, в работах Н.В. Витрука рассматривается роль Конституционного Суда РФ в повышении эффективности исполнения его решений.16 В монографии М.А. Митюкова, А.М. Барнашова "Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики)" раскрываются проблемы конституционного правосудия в механизме правовой защиты Конституции РФ как эффективного правового средства ее охраны.17 Эффективность исполнения решений Конституционного Суда РФ проанализирована М.А. Митюковым с точки зрения историко-правового аспекта.18
Особое место среди научных работ занимают сборники, изданные по итогам конференций по проблемам исполнения решений органов конституционного правосудия. Отмечая теоретическую и практическую значимость названных исследований, в то же время следует сказать, что проблема эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ остается мало исследованной. Не получили достаточно полного освещения и теоретические вопросы соотношения "эффективности конституционного контроля", "эффективности судебного конституционного контроля", "эффективности конституционного судопроизводства", "эффективности решений Конституционного Суда РФ", "эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ", остается дискуссионным вопрос определения критериев эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ, создания эффективного механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ. По существу, не исследованы и поэтому не в полной мере используются принципы и методы конституционно-правовой технологии как способа повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ. Все это отрицательно сказывается на исследованиях актуальных проблем эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ.
В данном разделе остановимся лишь на некоторых из перечисленных проблем.
Прежде всего, анализ ситуации показывает, что факты неисполнения или ненадлежащего исполнения решений Конституционного Суда РФ имели место уже с момента, когда он начал функционировать, и наблюдаются по сей день. Некоторые решения исполнялись со значительным опозданием. Так, Государственная Дума более трех лет рассматривала вопрос об изменении ст. 213 действовавшего Кодекса законов о труде, которая предусматривала неполное возмещение ущерба, причиненного незаконным увольнением и вынужденным прогулом.19 Три с половиной года понадобилось законодателю для исполнения постановления Конституционного Суда РФ о неконституционности ограничения приватизации жилых помещений в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования.20 Имеют место также случаи неисполнения решений Конституционного Суда РФ не только федеральными законодательными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления, но и судами.21 Субъекты РФ также не всегда должным образом реагировали на эти решения. Либо только частично изменяли признанные недействительными законы, либо власти в некоторых регионах предпочитали не вносить никаких изменений в принятые ими законы, содержащие правовые нормы, аналогичные тем, что ранее были признаны неконституционными. Согласно парламентскому запросу "О необходимости принятия Правительством РФ мер по внесению изменений в законодательство РФ во исполнение решений Конституционного Суда РФ", утвержденному Постановлением Государственной Думы РФ от 1 июля 2005 г. N 2057-IV ГД, неисполненными оставались десять постановлений и одно определение Конституционного Суда РФ. В 2006 г. Дума приняла свыше 500 федеральных законов. Однако по некоторым из них Конституционный Суд РФ принял решения, ограничивающие их действие, а около 20 признал неконституционными.22 В июне 2007 г. Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин направил обращение на имя Председателя Государственной Думы Б. Грызлова, в котором указано на неисполнение решений Конституционного Суда РФ. В письме перечислены 25 решений Конституционного Суда, по которым парламент обязан был, но до сих пор не принял новые законы.23
Данная ситуация позволяет сделать вывод о недостаточной эффективности процесса исполнения решений Конституционного Суда РФ и необходимости решения проблемы в том числе и на теоретическом, научном уровне.
Среди этих проблем, особо важно выделить вопросы о понятии эффективности судебного конституционного контроля, а также раскрытии соотношения понятий "эффективность конституционного контроля", "эффективность судебного контроля", "эффективность решений Конституционного Суда РФ" и "эффективность исполнения его решений". Такой подход позволяет выявить дискуссионные моменты, дает возможность проанализировать сложность и неоднозначность рассматриваемых проблем. Все это будет способствовать созданию необходимых условий для повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ. Рассмотрим кратко эти вопросы.
Первый из этих вопросов - это раскрытие самого понятия "эффективность". Эффективный (в переводе с латинского - effectivus) означает "действенный".24 Такое значение данного термина в юридической науке конкретизируется применительно к правовой сфере общества. Так, по отношению к правовому регулированию под эффективностью понимается "степень результативности объективного права (правовых норм, текущего законодательства)".25 Л.П. Рожкова под эффективностью правового регулирования понимает "такое воздействие норм права на общественные отношения, которое наиболее экономичным образом способствует достижению определенных задач, поставленных законодателем, на основе познания различных социально значимых факторов общественной жизни, с целью нормального развития и функционирования данной социальной структуры".26 Термин "эффективность" применительно к нормам права, по мнению И.С. Самощенко и В.Н. Никитинского, "выражает отношение между фактически достигнутым, действительным результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие правовые нормы".27
2.2. Повышение эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ
Обобщив имеющиеся в литературе точки зрения по поводу определения эффективности, можно выделить три основных методологических подхода. Сторонники первого подхода определяют эффективность только как результативность норм и институтов государства и права, измеряемую степенью достижения поставленных перед ними целей.28 Второй подход рассматривает эффективность как составную часть более емкой категории - "оптимальность", включающей в себя три элемента: эффективность, определяемую по степени достижения цели, независимо от того, какова эта цель; полезность, понимаемую как разницу между результатом действия нормы права, института государства и разного рода последствиями, как положительными, так и отрицательными; экономичность нормы, т.е. количество материальных затрат, необходимых для ее функционирования.29 Третий подход к определению понятия эффективности основывается на сочетании степени достижения юридических целей и социально полезных результатов действия нормы права и института государства при использовании материальных затрат и средств, при этом добавляется такой важный элемент, как ценность права.30 Все эти подходы, безусловно, важны, в том числе и для научного осмысления понятия эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Отметим, что Конституционный Суд РФ сам активно использует понятие "эффективность" применительно к различным сферам общественной жизни. Скажем, Конституционный Суд РФ в большинстве случаев указывает на эффективность восстановления в правах, эффективность судебной защиты.31 Также можно встретить решения Конституционного Суда РФ, в которых содержатся такие формулировки, как: эффективное средство защиты, эффективные гарантии прав, эффективность формы народовластия, эффективный судебный контроль, эффективные правовые механизмы.32
В частности, в Постановлении от 20 февраля 2006 г. N 1-П по делу о проверке конституционности положения ст. 336 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан К.А. Инешина, Н.С. Никонова и открытого акционерного общества "Нижнекаменск-нефтехим" Конституционный Суд РФ указал на то, что право на судебную защиту предполагает конкретные гарантии эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости. Средства правовой защиты должны быть эффективными в том смысле, что они должны предотвращать предполагаемое нарушение или его прекращать, равно как и предоставлять адекватную компенсацию за уже произошедшее нарушение. Таким образом, Конституционный Суд РФ большое значение уделяет проблеме эффективности, об этом убедительно свидетельствует позиция Конституционного Суда РФ, отраженная в приведенных нами постановлениях.
Второй вопрос - это анализ соотношения понятий "эффективность конституционного контроля", "эффективность судебного конституционного контроля", "эффективность конституционного судопроизводства", "эффективность решений Конституционного Суда РФ", "эффективность исполнения решений Конституционного Суда РФ". В конституционном праве данная проблема остается неисследованной. Покажем соотношение понятий с помощью выявления специфической природы их содержания и структуры. В то же время выясним их соотношение с точки зрения факторов, определяющих эффективность.
Конституционное правосудие в этом соотношении понятий эффективности в сфере конституционно-контрольной деятельности представляет собой синтез двух начал. Содержание - "это конституционный контроль, который реализуется в форме судопроизводства, в результате мы имеем дело с самостоятельным видом государственно-властной контрольной деятельности в специализированной судебной процедуре. Именно эта форма обеспечивает объективность и беспристрастность осуществления контроля". В свою очередь, под эффективным конституционным судопроизводством, как верно отмечается, понимается то, что приносит "соответствующие плоды", в чем доминирует законодательство, а принятые решения исполняются надлежащим образом, неукоснительно и в установленные сроки. Все это свидетельствует о том, что эффективное правосудие не может существовать без эффективного исполнения судебных решений, в противном случае оно полностью теряет смысл.33
При этом следует иметь в виду, что "эффективность правосудия в любой из его процессуальных форм непосредственно связана с целями судопроизводства и наиболее оптимальными способами их реализации". Конституционное правосудие может эффективно функционировать при наличии определенных предпосылок, среди которых: функциональная, институциональная, организационная, материальная и социальная независимость судебного конституционного контроля; последовательность в конституционном осуществлении принципа разделения властей; адекватность и сопоставимость основных конституционных принципов и соответствующих конституционных механизмов осуществления государственной власти; правильный и обоснованный выбор объектов конституционного контроля; определение оптимального круга субъектов, имеющих право обращения в Конституционный Суд; системный подход в обеспечении функциональной полноценности судебной власти; наличие четкой законодательной политики; определенный уровень восприятия демократических ценностей в обществе.
Кроме того, следует отметить, что в литературе отсутствует единство мнений по поводу того, относится исполнение решений Конституционного Суда к стадии конституционного судопроизводства или нет. Аргументы авторов, не относящих исполнение решений к стадии конституционного судопроизводства, обычно сводятся к тому, что законом не предусмотрено участие Конституционного Суда РФ в исполнении собственных решений.34 Мы придерживаемся иного подхода, согласно которому исполнение решений Конституционного Суда относится к стадии конституционного судопроизводства, в силу того, что исполнение решений Конституционного Суда является своего рода итогом, результатом.35 Конституционный Суд РФ может осуществлять контроль исполнения собственных решений, анализировать причины их неисполнения и при необходимости направлять соответствующую информацию органам и лицам, ответственным за исполнение. Иначе говоря, между понятиями "эффективное конституционное правосудие" и "исполнение решений Конституционного Суда РФ" существует внутренняя связь. Таким образом, исполнение решений Конституционного Суда - это важнейший показатель эффективности как его деятельности в целом, так и самого института конституционного судопроизводства.