История нотариата в России

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение……………………………………………………………………………Стр.4
Глава 1. Историко-правовой аспект развития института нотариата в России...Стр.7
§ 1. Этапы становления и развития института нотариата в России....................Стр.7
§ 2. Нотариат в системе правовых учреждений дореволюционной России и в эпоху советского государства ………………………..………............................Стр.19
§ 3. Основные тенденции современного периода развития нотариата в Российской Федерации…………………………..…………………………………………….Стр.33
Глава 2. Нотариат как институт предупредительного (превентивного) правосудия………………………………………………………………………..Стр.41
§ 1. Цели, принципы, полномочия современного российского нотариата…...Стр.41
§ 2. Нотариат России в механизме защиты прав граждан …………………….Стр.45
§ 3. Современное состояние нотариатав Российской Федерации и проблемы его реформирования……………………..…………………………………………Стр.55
Заключение ………………………………………………………………………Стр.59
Список использованной литературы……………………………………………Стр.60

История нотариата в России

Одним из важных элементов в деятельности нотариусов являлись правильное установление личности и проверка правоспособности. Актуальность указанным элементам придавала сама историческая обстановка России того периода времени. Как известно, в правоспособности были ограничены некоторые сословия, поляки, евреи и женщины. В помощь нотариусам были сенатские ведомости, в которых регулярно сообщалась информация об ограничении и лишении дееспособности.
Нотариус также был обязан сохранять в тайне сведения о совершенных нотариальных действиях.
Законодательство рассматриваемого периода времени, то есть второй половины XIX века, предусматривало четыре формы актов: 1) крепостные (в отношении вещных прав на недвижимое имущество) - совершались нотариусами и утверждались старшими нотариусами; 2) нотариальные - совершались нотариусами; 3) явочные - совершались участниками юридического отношения и представлялись к засвидетельствованию нотариусу; 4) домашние - совершались заинтересованными лицами при участии свидетелей. При рассмотрении классификации существовавших актов обращаем внимание на их различную юридическую силу. Так, статьей 459 главы девятой книги второй Устава гражданского судопроизводства было предусмотрено, что акты, совершенные в установленном порядке, имеют преимущество перед домашними актами и иными письменными доказательствами. Последние могут быть приняты во внимание, если они не противоречат актам, совершенным в установленном порядке.
Советский период истории России характеризуется упразднением правоохранительных систем. Так, в 1917 году Декретом о суде от 24 ноября 1917 г. были ликвидированы окружные суды и судебные палаты, институты судебных следователей, прокурорский надзор, присяжная и частная адвокатура1. Нотариат официально упразднен не был, однако, как отмечает К.С. Юдельсон2, деятельность нотариальных контор фактически была прекращена после совершения Великой Октябрьской социалистической революции.
В дальнейшем нотариусы упоминаются в Декрете ВЦИКа от 07.03.1918 N 2 "О суде". В соответствии с указанным нормативным актом нотариусы выполняли надписи о понудительном исполнении по векселям, закладным и нотариальным заемным письмам на основании соответствующих правил. Согласно Кодексу законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, принятом ВЦИКом 16.09.1918, заключение браков могло происходить в том числе и в нотариальных отделах в присутствии нотариуса и секретаря.
Несмотря на приведенные документы, уже в конце 1918 г. Наркомюстом РСФСР предложена ликвидация созданных при Советах нотариальных отделов. В феврале 1919 г. такая инициатива была остановлена. Было разрешено в случае необходимости иметь нотариальные столы при судебно-следственных подотделах губюстов - в городах и при местных народных судах - в уездах.
Усиление внимания к нотариату со стороны советской власти происходит с переходом к новой экономической политике, появлением частного капитала и, соответственно, увеличением гражданского оборота. 4 октября 1922 г. принимается Положение о государственном нотариате РСФСР. Данное Положение предусматривало создание нотариальных контор во всех городах и значительных пунктах сельской местности России. В местностях, где отсутствовали нотариальные конторы, исполнение полномочий нотариусов, за исключением совершения актов и засвидетельствования договоров, возложено на народных судей.
Количество нотариальных контор утверждалось Народным комиссариатом юстиции. Непосредственный контроль за деятельностью нотариусов был возложен на президиумы губернских советов народных судей. Указанные органы обязаны были периодически проверять деятельность нотариальных контор, предоставляемые ими отчеты, а также принимать решения по жалобам на совершение нотариальных действий либо отказам в их совершении.
Нотариальными действиями являлись: совершение различного рода актов, для которых была установлена нотариальная форма их совершения, засвидетельствование договоров, заключаемых государственными, кооперативными, общественными учреждениями, предприятиями как между собой, так и с частными лицами, совершение и засвидетельствование по желанию сторон таких договоров, которые не требуют по закону нотариального совершения или удостоверения, совершение протеста векселей, засвидетельствование доверенностей и копий с различного рода документов и выписок из торговых книг, а также подлинностей подписей, удостоверение бесспорных обстоятельств по требованию должностных лиц, учреждений и частных лиц, выдача выписок и копий из нотариальных книг и реестров, принятие на хранение документов.
В связи с принятием Гражданского и Гражданско-процессуального кодекса РСФСР и необходимостью приведения в соответствие с указанными нормативными актами законодательства о нотариате Декретом СНК от 24 августа 1923 г. было принято Положение о государственном нотариате. Указанное Положение, по сути, включало ранее зафиксированные функции нотариусов.
В литературе рассматриваемого периода высказано мнение об однородности законодательства о нотариате советских республик, что приводило к возникновению множества противоречий1. И в настоящее время специалисты задаются вопросом, являлся ли нотариат юридически самостоятельным институтом или представлял собой придаток государственного аппарата2.
14 мая 1926 г. было принято Постановление ЦИКа и СНК СССР "Об основных принципах организации государственного нотариата". Одними из приоритетных начал явились: запрет занятия нотариусом иных государственных должностей, недопустимость вхождения в состав членов коллегии защитников и участия в торговых и промышленных предприятиях, получение вознаграждения исключительно от государства, необходимость соблюдения тайны о совершенных нотариальных действиях. Назначение нотариусов происходило по представлению соответствующих судов из числа лиц, которые имели право быть избранными в народные судьи.
Возложение на нотариат функций по совершению исполнительных надписей было закреплено Декретом ВЦИКа и СНК РСФСР от 04.10.1926 "О введении в действие Положения о государственном нотариате РСФСР".
Последовательное вытеснение частнокапиталистических элементов из хозяйственной жизни страны привело к снижению, а затем и полному отсутствию таких нотариальных действий, как, например, протест векселя и совершение исполнительных надписей на опротестованных векселях. Соответственно изменялось и законодательство о нотариате. Постановлением ВЦИКа и СНК РСФСР от 20 июля 1930 г. было утверждено Положение о государственном нотариате в новой редакции.
До принятия нового всесоюзного Закона о нотариате Положение о нотариате РСФСР менялось еще два раза: в 1947 и в 1965 годах .
В 1973 был принят Закон СССР "О государственном нотариате". Указанный Закон вводился в действие с 1 января 1974 года. На наш взгляд, в Законе правильно определены задачи нотариата: охрана собственности, прав и законных интересов граждан и организаций, укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений путем совершения нотариальных действий. На основе Закона 1973 года в 1974 году был принят Закон РСФСР "О государственном нотариате".
В таком виде законодательство о нотариате просуществовало вплоть до принятия в 1993 году Основ законодательства РФ о нотариате. Указанный нормативно-правовой акт явился предпосылкой создания в России гражданского общества, основанного на принципах охраны и защиты прав и интересов граждан. Этому процессу активно способствуют принципы деятельности нотариусов, установленные в законе: независимость и беспристрастность, имущественная ответственность, а также непосредственная деятельность самих нотариусов.
Подводя итог, следует отметить, что исследование основных исторических этапов становления нотариата в России имеет важное значение для выявления его современного положения. Оглядываясь на исторические решения, можно более доказательственно говорить о положительных или отрицательных моментах
Вместе с тем, в дореволюционной отечественной юриспруденции "русский нотариальный институт" квалифицировался как "орган публичной деятельности", управомоченный "придавать публичное значение совершаемым им актам"1. Подобные выводы А.М. Фемелиди были обусловлены реформой отечественного нотариата в 1866 г., в результате которой движение русской нотариальной системы наметилось в пользу европейской модели, однако окончательного оформления данная система не получила вплоть до революционных событий начала XX в.
Юридическая литература советского периода отечественной истории изобилует сентенциями о противопоставлении социалистической и буржуазной нотариальных систем. Природа советского нотариата как государственного органа позиционировалась в качестве альтернативы нотариату капиталистических стран, в которых "нотариат имеет двойственную природу, нотариус выполняет свои функции в качестве должностного лица, но взимает вознаграждение от клиентов, идущее в пользу нотариуса"1. Из этого выводилось место государственного нотариата в системе советских органов, причем нотариат понимался как система органов, совершающих нотариальные действия, а государственными органами считались соответствующие нотариальные конторы2. Указанные подходы фиксировались и последовательно развивались в нормативных правовых актах - в Положении о государственном нотариате РСФСР от 4 октября 1922 г., в Законе СССР от 19 июля 1973 г. "О государственном нотариате" и ряде других нормативных документов.
В постсоветский период отечественной истории нотариат вступил в новую фазу своего развития, которую в целом можно охарактеризовать не только как рецепцию дореволюционных подходов к построению нотариата, но и в качестве средства реализации текущих потребностей общества и определенной интеграции в общеевропейское правовое пространство. Об этом неоспоримо свидетельствует факт того, что в 1995 г. российский нотариат в лице Федеральной нотариальной палаты был принят в члены "одной из крупнейших и почитаемых среди международных негосударственных организаций" - Международный союз латинского нотариата, в состав которого входят 66 национальных нотариальных организаций Европы, Азии, Америки, Африки и который имеет свои официальные представительства в ООН, Совете Европы, Европейском союзе и во многих других международных, межправительственных и неправительственных организациях3. При подобных обстоятельствах перед современной юридической наукой ставится задача выявления понятия и сущности нотариата с учетом различных факторов, включая как отечественные традиции, так и необходимость учета современных потребностей общества в нотариальной деятельности, общемировых тенденций правового регулирования нотариальных правоотношений.
§ 3. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ СОВРЕМЕННОГО ПЕРИОДА РАЗВИТИЯ НОТАРИАТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В сентябре 2010 г. началось активное обсуждение проекта Федерального закона "О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации". Законопроект имеет своей целью кардинальную реформу российского нотариата, направленную на переход нотариата страны на единую небюджетную основу, внедрение в нотариальную практику современных информационных технологий, расширение сферы нотариальной защиты прав граждан, а в конечном итоге на создание эффективной системы нотариальной помощи населению при одновременном обеспечении максимальных удобств для граждан.
В 2010 г. нотариусами страны широко обсуждалась Особенная часть законопроекта "Нотариальное производство". Однако проект Общей части, призванной урегулировать организационные основы нотариата, пока не направлен нотариальным палатам. На наш взгляд, причина этого кроется в том, что разработчики пока не могут окончательно определиться в вопросе об организационной модели нотариата и прежде всего о статусе нотариальных палат, объеме их полномочий. В законопроекте нет какого-либо упоминания о саморегулировании. Складывается впечатление, что разработчики законопроекта отказались от этой идеи, хотя, на наш взгляд, необходимость юридического закрепления статуса саморегулируемых организаций за нотариальными палатами давно назрела, и это должно быть краеугольным камнем организационной реформы нотариата. До настоящего времени не утверждена и концепция Федерального закона, хотя ее проект предусматривал "определить нотариальные палаты всех уровней, как саморегулируемые организации".
Идея о необходимости перевода нотариата на принципы саморегулирования высказывалась на многих публичных мероприятиях, посвященных обсуждению законопроекта, в частности на Собрании представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации в ноябре 2009 г., на круглом столе, проведенном по инициативе Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам в феврале 2010 г. Высказывались разные мнения.
Так, заслуживает внимания мнение советника Президента России В.Ф. Яковлева о том, что нотариальное сообщество - это саморегулируемая организация, которая подпадает под действия правовых норм, касающихся саморегулируемых организаций. Однако, по его мнению, "это не значит, что все структуры, которые обладают подобным признаком (саморегулируемостью), автоматически подпадают под закон". В качестве примера он приводит систему правосудия: "Она построена так, что в ней есть элементы саморегулирования, - есть квалификационные коллегии, без решения которых Президент РФ не может назначить ни одного судью. Но никому не приходит в голову распространять на судейское сообщество закон о саморегулируемых организациях, поскольку есть специальный закон, относящийся к системе правосудия"1.
В.В. Ярков, делая краткий отчет о работе над проектом закона, говорит следующее: "Мы прямо не указывали на придание нотариальным палатам статуса саморегулируемых организаций, хотя, по сути, они ими являются. Но если такого рода указание будет сформулировано в тексте закона, мы можем подпасть и под регулирование, существующее специально для них"1.
И наконец, Министр юстиции РФ А.В. Коновалов на заседании расширенной коллегии Минюста России по итогам работы за 2010 год более четко высказал свое мнение о перспективах перехода адвокатуры и нотариата на принципы саморегулирования: "И адвокатская, и нотариальная корпорации должны уйти от контроля Минюста и какого-либо другого органа исполнительной власти. Нужно понимать, что должны быть гарантированы высочайшие стандарты качества услуг, которые будут обеспечиваться этими саморегулируемыми сообществами профессиональных юристов. Должны быть отработаны безупречные механизмы этики, внутрикорпоративные механизмы соблюдения этих стандартов и жесточайшей реакции при их нарушениях"2.
Необходимо отметить, что Конституционный Суд России отнес саморегулируемые организации к субъектам публичного права. Э.В. Талапина верно замечает, что в этом вопросе судебная практика вновь опередила законодательную власть. Следует также согласиться с ее выводом, что включение саморегулируемых организаций в число квазигосударственных субъектов влечет необходимость их строгой публично-правовой регламентации. В случае же, если саморегулируемые организации по-прежнему останутся для законодателя лишь субъектами гражданского права, расчет государства на их активную регулятивную роль может не оправдаться3.
Вместе с тем в юридической литературе практически не исследуется вопрос о нотариальных палатах как саморегулируемых организациях, как юридических лицах публичного права, хотя вполне очевидно, что придание нотариальным палатам такого статуса будет отражать интересы общества и государства.
Это подтверждает правильность позиции Министра юстиции о том, что саморегулируемая нотариальная корпорация должна перейти на новый уровень организации, уйти от контроля Минюста и какого-либо другого органа исполнительной власти.
Еще 12 лет назад Конституционный Суд РФ в своем историческом для нотариата Постановлении от 19 мая 1998 г. N 15-П сделал важные выводы, некоторые из которых здесь необходимо привести дословно:
"Осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов и обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля за их деятельностью, включая деятельность нотариусов, занимающихся частной практикой и в качестве таковых принадлежащих к лицам свободной профессии. В связи с этим Основами законодательства Российской Федерации о нотариате предусматривается создание во всех субъектах Российской Федерации нотариальных палат - некоммерческих организаций, представляющих собой профессиональные объединения, которые основаны на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой, и организуют работу на принципах самоуправления (части первая, третья и четвертая статьи 24 Основ).
Публично-правовое предназначение нотариальных палат проявляется прежде всего в том, что они осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей, а также обращаются в суд с ходатайствами или представлениями о лишении их права нотариальной деятельности за нарушение законодательства (пункт 3 части пятой статьи 12, часть вторая статьи 17 и часть первая статьи 34 Основ). Реализация нотариальной палатой такого рода полномочий предполагает обязательность членства в ней нотариусов, занимающихся частной практикой (часть четвертая статьи 2 и часть первая статьи 24 Основ)".
Если сопоставить данную Конституционным Судом РФ характеристику правового статуса и предназначения нотариальных палат с названными признаками саморегулируемой организации, то обнаруживается их полное сходство. Это имеет определяющее значение при решении вопроса о статусе нотариальной палаты. Отсюда следует однозначный вывод: нотариальные палаты должны иметь статус саморегулируемых организаций, что и должно найти свое отражение в новом Федеральном законе.
Для выяснения вопроса о приобретении статуса саморегулируемой организации необходимо обратиться к работе Д.Н. Парфирьева "Проблемы получения статуса саморегулируемых организаций в России"1.
В ней автор отмечает, что в законодательстве отсутствует единый подход в вопросе о приобретении статуса саморегулируемых организаций (далее - СРО). Базовым нормативным актом по вопросу приобретения этого статуса является упомянутый ФЗ. Кроме него, указанный вопрос регулируется иными законодательными актами:
- когда СРО, члены которых осуществляют определенную деятельность, прямо исключены из сферы регулирования ФЗ (ч. 3 ст. 1 ФЗ) и правовое регулирование осуществляется в специальных законах: Федеральном законе "Об инвестиционных фондах", Федеральном законе "О рынке ценных бумаг" и др.;
- когда отдельные аспекты правового статуса СРО несколько видоизменены или дополнены (по сравнению с ФЗ о СРО) в законах, посвященных определенным видам предпринимательской (профессиональной) деятельности (ч. 2 ст. 1 ФЗ о СРО): Федеральном законе "Об аудиторской деятельности", Градостроительном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве)", Федеральном законе "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и др.
Таким образом, в любом случае приобретение нотариальной палатой статуса саморегулируемой организации возможно только путем прямого указания об этом в законе.
Как же должна быть организована система нотариата, если определить нотариальные палаты как саморегулируемые организации?
Как указывалось, применительно к нотариальным палатам сегодня налицо оба признака саморегулируемой организации - разработка и установление стандартов (правил) и контроль за соблюдением их требований.
Вполне естественно, что закрепленные Основами (ст. ст. 4, 9, 12, 18, 25, 28, 34) публично-правовые полномочия нотариальной палаты, о которых говорилось в приведенном Постановлении Конституционного Суда РФ, должны быть расширены, и в-первую очередь за счет предоставления ей права устанавливать обязательные для своих членов (нотариусов) стандарты и правила, как это предусмотрено ФЗ о СРО. Они условно могут быть разделены на две группы: общероссийские и на уровне субъекта Российской Федерации (региональные).
Таким образом, нотариат как профессиональное сообщество нотариусов, по всей видимости, должен представлять собой следующую двухзвенную организационную систему: