формы государственного управления понятия и виды

формы государственного управления понятия и виды присутствует актуальность метод исследования написана неделю назад ...

Оглавление


Введение…………………………………………………………………………...2
Глава 1. Сущность, определение и основные параметры категории «форма государственного устройства» в теории государственного устройства и юридической науке……………………………………...........................................4
1.1. Понятие государственного устройства…………………………......................4
1.2. Понятие формы и содержания государственного устройства………………8
Глава 2. Виды форм государственного устройства…………..…………………..19
2.1. Классификация форм государственного устройства………………………..19
2.2. Формы управленческой деятельности в системе организации государственного устройства РФ…………………………………………………24
Заключение………………………………………………………………………..39
Библиографический список……………………………………………………..41

Введение

Актуальность темы исследования. Каждый год, обращаясь с ежегодным посланием к Федеральному собранию, Президент Российской Федерации акцентирует особое внимание на проблемах реализации функций государства, проблемах построения правового государства на основании тех положений, которые закреплены в Конституции Российской Федерации , на проблемах установления правовых границ управленческой деятельности, её прозрачности, а самое главное на развитии и совершенствовании нормативной базы для всего управленческого процесса.
Базовым элементом всего процесса регулирующего воздействия являются формы государственного управления, поскольку именно они внешне выражают функции государственного управления и государства в целом, нацелены на упорядочение всей управленческой деятельности, на защиту о т произвола и коррупции, от хаоса. И только тогда, когда государственное управление надлежаще и грамотно оформлено, есть основания говорить о построении правового государства, к чему Российская Федерация стремится второе десятилетие.
Учёными вопрос о формах государственного управления обсуждается, разрабатываются различные подходы к данной категории, её признакам, видам. Но, в свою очередь, мало кто говорит о действенности выделяемых форм. А ведь именно тогда, когда форма практически реализуется (действует, а не просто существует в монографии), можно говорить о высоком качестве и эффективности исполнения функций государственного управления, достижении целей и выполнении задач публичного администрирования. Поэтому на сегодняшний день необходимо развивать как материальные основы управленческой деятельности, так и акцентировать внимание на её процессуальной основе.
Всё вышеизложенное позволяет определять вопросы процессуальной основы реализации форм государственного устройства в Российской Федерации как важные и пока ещё не получившие своего качественного развития вопросы административно-правового научного исследования, что и объясняет выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и значимость.
Степень научной разработанности темы. Анализ различных источников не позволяет нам говорить вообще о неразработанности проблемы в целом. В учебной литературе по административному праву, равно как и в научных изданиях, материальные и процессуальные аспекты позитивной управленческой деятельности исследуются, но крайне редко с определением их сущности и функционального назначения.
Так, например, в своём исследовании мы опирались на серьёзные глубокие труды известных отечественных правоведов: С.С. Алексеева, A.B. Василенко, A.M. Васильева, В.М. Горшенёва, И.И. Евтихиева, М.Д. Загряцкого, B.JI. Кобалевского, Е.Г. Лукьяновой, Ю.И. Мельникова, П.Е. Недбайло, В.Н. Протасова, H.H. Розина, В.Н. Скобелкина, А.Ф. Черданцева и др.
В процессе работы диссертантом использовались работы ведущих учёных в области административного права: А.П. Алёхина, Г.В. Атаманчука, А.И. Абрамовой, Е.Б. Абросимовой, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Галагана, A.A. Дёмина, А.И. Елистратова, А.Б. Зеленцева, И.Ш. Килясханова, В.И. Кнорринга, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова и др.
Объектом исследования стал комплекс общественных отношений, связанных с процессуальными аспектами реализации форм государственного управления в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют теоретические и практические проблемы проявления реализации форм управленческой деятельности в административном праве, а также массив правовых норм, регулирующих эти отношения. При написании настоящей работы были использованы: метод системного анализа и метод комплексного исследования. Метод системного анализа характеризуются тем, что правовые явления рассматриваются не изолированно друг от друга, а во взаимосвязи, в том ряду и системе тех отношений, в которых они находятся и функционируют. Метод комплексного исследования позволяет полнее и глубже выяснить содержание изучаемого явления, высказать более обоснованные в научном плане суждения и рекомендации.

Законность в обществе и государстве в самом распространённом толковании подразумевает совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и проведению их в жизнь: точно и неуклонно соблюдать законы всеми, кому они адресованы; соблюдать иерархию законов и иных нормативных актов.Наиболее глобально проблема законности проявляется в практической деятельности управленческих органов. Это обусловлено тем, что, во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Здесь осуществляется их многогранная деятельность по руководству экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством и поэтому строжайшее соблюдение законности является важнейшем условием слаженности и функционированиявсех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач. Во-вторых, управление осуществляют многочисленные субъекты. С ними чаще всего имеют дело граждане и различные организации. От их чёткой и слаженной работы, которая должна быть построена на строгом соблюдении законов и подзаконных актов, во многом зависит правильное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций. В- третьих, субъекты государственного управления, реализуя свои функции и полномочия, осуществляют правоприменительную деятельность, которая сопровождается разработкой и принятием управленческих решений, вызывающих возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений применительно к различным отраслям права. В-четвёртых, органы управления наряду с правоприменительной деятельностью осуществляют и правотворческую деятельность, которая охватывает широкую и многообразную сферу общественной жизни. Таким образом, законность охватывает различную управленческую деятельность и является объективным условием эффективности управления.Когда уровень законности низок в практике управления, то даже «если иные компоненты государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе законности в стране». Главное в «законности в государственном управлении состоит в том, что законы и подзаконные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение - органами государства, их должностными лицами».2. Вторым признаком формы государственного управления является совершение этих действий определённым субъектом государственного управления, а именно органом государственного управления (должностным лицом). В административной науке под органом государственного управления понимается учреждённое в структуре аппарата государственного управления в установленном порядке образование, которое характеризуется определёнными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией. Должностное лицо органа государственного управления - это служащий аппарата государственного управления, предприятий, учреждений, организаций, который правомочен совершать юридически значимые действия, влекущие за собой установление, изменение и прекращение правоотношений.Другой основной чертой, характерной для формы государственного управления является то, что действия органов государственного управления (должностных лиц) должны осуществляться в рамках закреплённой за ним в установленном порядке, компетенцией. Компетенция государственного органа - это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать конкретный государственный орган; другими словами: принадлежащий государственному органу круг ведения и пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей. Компетенции государственного органа соответствуют полномочия должностного лица. Полномочия - это конкретные права, характеризующиеся распорядительством и наличием административных функций и позволяющие государственному служащему осуществлять задачи государственных органов. Полномочия - это своего рода возможности, принадлежащие государственному органу и государственному служащему, действовать в различных ситуациях в соответствии с их компетенцией. Компетенция органов государственного управления выражена в нормативных актах, что придаёт им (органам государственного управления) определённую самостоятельность и отличает их от негосударственных органов, организаций и общественных объединений.К числу признаков формы государственного управление можно отнести и реализацию функций государственного управления. Как уже неоднократно отмечалось нами ранее, основное содержание управленческой деятельности определяют функции государственного управления. Следовательно, говоря о формах государственного управления, мы имеем в виду те внешние проявления, в которых реализуются функции государственного управления. Функции государственного управления обусловлены его внутренними свойствами и принципиальными чертами, раскрывающими его сущность и социально-правовое назначение. Функции государственного управления - это функции самого государства, ибо государственное управление есть решение задач и осуществление функций государства. Формы управления обеспечивают возможность реализации управленческих функций и мероприятий практически во всех сферах и отраслях управления. В теории государственного управления и юридической науке представлено большое многообразие форм государственного управления. Каждая форма управленческой деятельности должна соответствовать содержанию управленческой деятельности, то есть форма должна быть наиболее целесообразной для реализации той или иной функции управления.5. Посредством форм государственного управления достигаются цели государственного управления. Целям управления подчинены все используемые субъектами управления формы управления. Цель управления - это исходная категория управления, поскольку именно она отражает желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто. «Цель - это предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия» . Цель без деятельности мертва. В юридической науке предлагаются различные критерии классификации целей государственного управления. Поскольку основные задачи научного исследования не сводятся к детальному изучению данной категории, мы остановимся на наиболее приемлемой на наш взгляд классификации, согласно которой выделяют следующие цели государственного управления:социально-экономические цели, то тесть достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определённой системы экономических отношений;политические цели - поддержание всех процессов в обществе и государстве, которые способствуют развитию и совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;обеспечительные цели - обеспечение прав и свобод человека и гражданина в обществе, законности в обществе, общественного порядка и безопасности;организационно-правовые цели - формирование правовой системы ит.д.Таким образом, на основании выделенных нами признаков формы управления, предлагаем определять данную категорию в науке административного права как внешне выраженное (оформленное) действие органа государственного управления (должностного лица), которое осуществляется им в рамках, закреплённой за ним компетенции, для реализации функций государственного управления и достижения целей и основных задач государственного управления.Такое понимание форм управленческой деятельности успешно может быть использовано законодателем при разработке базового нормативно- правового акта в данной сфере.Глава 2. Виды форм государственного управления2.1. Классификация форм государственного управленияНа сегодняшний день существует значительное множество классификаций форм государственного управления. Так, например, Ю.Н. Старилов, Д.М. Овсянко, Д.Н. Бахрах, Е.А. Котельникова, И.А. Семенцова, М.Б. Смоленский, Н.И. Глазунова, Б.В. Россинский, Л.Л. Попов, Г.В. Атаманчук и некоторые другие в теории государственного управления и юридической науке выделяют наличие правовых (посредством которых устанавливаются нормы права, фиксируются управленческие решения и действия, имеющие юридический смысл) и неправовых (посредством которых фиксируются и осуществляются оперативно-организационные мероприятия, материально-технические операции и т.д.) форм государственного управления.Несколько иной подход к классификации форм государственного управления отмечен у Б.М. Лазарева, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявского. Соглашаясь с тем, что все формы государственного управления можно поделить на правовые и неправовые, они считают такую классификацию несколько условной и недостаточной. Авторы считают, что на самом деле все формы государственного управления по своей сути являются правовыми, поскольку имеют соответствующую юридическую базу, основаны на правовых актах и предписаниях, без которых они не могут возникать, функционировать и применяться на практике. Правовое начало заложено в любой из форм (издание нормативного акта, индивидуального акта, заключение административного договора, осуществление организационных действий, семинары, совещания, и др.) независимо от того относятся ли они к правовым или неправовым.Б.М. Лазарев считает, что такое деление форм государственного управления на правовые и неправовые, имеет определённый смысл, но оно не логично. Он утверждает, что «сами же сторонники такого деления отмечают, что обе группы форм регулируются правом, хотя и с разной степенью полноты и детальности, то есть в этом смысле все они являются в той или иной мере правовыми. Что же тогда их принципиально (качественно) различает? Обычно говорят, что правовые формы влекут юридические последствия: создают или вносят изменения в правой режим, порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Это действительно происходит при издании актов управления, заключении ряда соглашений и совершении материально-технических действий. Следовательно, одни виды упомянутых выше форм деятельности (например, издание актов) целиком в ходят в первую группу, а другие виды форм нужно, видимо, разделить на две части, из которых одну часть относить к первой группе, а другую часть - ко второй. Формы первой группы, вероятно, следовало бы назвать «непосредственно влекущие правовые последствия», а формы второй группы - «непосредственно не влекущие правовых последствий». Сам Б.М. Лазарев предлагает выделять следующие формы государственного управления: структурные формы государственного управления, поскольку управление есть целенаправленная деятельность определённых структур - субъектов управления, образующих управляющую подсистему. Каждый субъект управления в отдельности, чтобы наилучшем образом выполнять возложенные на него функции управления, должен быть соответственно оформлен организационно;процедурные формы, поскольку управление как деятельность осуществляется в виде последовательно сменяющих друг друга и совершаемых в определённом порядке действий, то сеть протекает по определённой процедуре, которая тоже может рассматриваться как форма по отношению к содержанию этой деятельности;формы как внешние проявления управленческой деятельности:издание актов управления;общественно - организационные действия;материально-технические операции;заключение административных договоров и др.Полагаем, что все перечисленные им формы государственного управления являются правовыми.В своё время И.И. Евтихеев предложил более развёрнутую классификацию форм управленческой деятельности, связывая их непосредственно с действиями органов управления и должностных лиц: материально технические операции, организационные мероприятия, гражданско-правовые сделки, меры непосредственного принуждения, акты государственного управления. Эта классификация также вызвала определённые возражения, а именно в том, что в ней своё внимание автор акцентрировал не на управленческой деятельности, управленческих действиях, а на результате этих действий (акт - это не действие, а его результат).В.М. Манохин выделяет следующие основные виды форм управленческой деятельности:акты управления, обращённые вовне;акты - организационные действия внутри органа управления;гражданско-правовой договор;расчёты в учреждениях Госбанка;выступление в суде или арбитраже;рассмотрение протестов прокурора;выполнение обязанностей.В предложенной классификации трудно определить критерии её построения. Кроме того, она включает в механизм управленческой деятельности нехарактерные для неё действия.Наиболее полную классификация форм управленческой деятельности, на наш взгляд, представил польский правовед Е. Старосьцяк. Он предложил выделять в качестве таковых форм: установление общеобязательных норм; издание административных актов; заключение договоров; осуществление общественно-организационной деятельности; совершение материально-технических действий.С определёнными уточнениями такая классификация является распространённой и в наши дни. Уточнения касаются формулировки той или иной формы государственного управления. Так, например, Е. Старосьцяк, в качестве одной из форм выделяет заключение договоров. Необходимо учитывать, что в данном случае речь должна идти не о гражданско-правовм договоре, как предлагает В.М. Манохин, а об административном договоре.Ранее вопрос о существовании административных договоров являлся дискуссионным, малоисследованным. Большинство учёных административистов отрицательно относилось к существованию такого феномена в административном праве, поскольку в период существования в СССР жестко централизованного руководства всеми сторонами жизни общества и государства, полномочия органов государственного управления в республиках, краях, областях, городах и районах были весьма ограниченными. В качестве основной правовой формы деятельности органов исполнительной власти рассматривалось издание подзаконных актов, под которыми понимались односторонние властные предписания, подлежащие безусловному исполнению и регулирующие управленческие отношения только по вертикали. Поэтому государственно-управленческие отношения по горизонтали, а, следовательно, административный договор в тот период практически не развивались. В наши же дни феномен административного договора исследуется многими учёными, раскрывается его сущность, выделяются его основные черты и, практически, никто уже не отрицает существования, наряду с отношениями власти-подчинения, отношениями «по вертикали», государственно-управленческих отношений по горизонтали.На сегодняшний день в теории государственного управления и административно-правовой науке сложился следующий подход к классификации форм государственного управления:издание нормативных правовых актов;издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;заключение договоров;совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определённый вид деятельности и т.д.);осуществление организационных действий;выполнение материально-технических операций.Многие авторы уточняют, что первые четыре формы являются правовыми, а две остальные - неправовыми.Г.В. Атаманчк, являясь сторонником деления всех форм управленческой деятельности на правовые и неправовые, предлагает свою классификацию, которая включает:а)установление норм права;б)применение норм права;в)осуществление организационных действий (оперативно- организаторсокй работы);г)осуществление материально-технических операций.В связи с тем, что в настоящий момент в законодательстве отсутствуют специальные нормативно-правовые акты, чётко регламентирующие и устанавливающие формы управленческой деятельности, сложно признать ту или иную классификацию основополагающей, господствующей.Но, с другой стороны, как можно принять тот или иной закон в рассматриваемой сфере, если нет какой-либо определённости в теории.Таким образом, значительный объём всех недостатков как в области государственно-управленческой деятельности в целом, так и в области форм, посредством которых она осуществляется, позволяет нам сделать вывод о том, что для государственного управления принципиальное теоретическое и практическое значение имеет системное выражение его компонентов. 2.2. Формы управленческой деятельности в системе организации государственного управления РФНа сегодняшний день, как отмечалось в предыдущем параграфе, в теории государственного управления и административно-правовой науке Российской Федерации преобладает мнение, согласно которому управленческая деятельность осуществляется в правовых (издание нормативных и ненормативных актов управления, заключение договоров, совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определённый вид деятельности и т.д.) и неправовых (осуществление организационных действий, выполнение материально-технических операций) формах управления. Данный подход к формам государственного управления в Российской федерации нами полностью разделяется и поддерживается.Позволим себе очень кратко рассмотреть данный институт административного права для того, чтобы уяснить сущность деятельности, связанной с процессом принятия правового акта управления.I. Хотелось бы оговориться, что правовые акты в России принято классифицировать по различным критериям: юридическим свойствам, функциональной роли, области и сфере применения, форме выражения и т.д. перечень данных критериев не является исчерпывающим. Для достижения целей нашей работы остановимся только на одной классификации, которая предлагает делить все правовые акты управления в зависимости от юридического содержания на: нормативные и индивидуальные. Некоторые авторы наряду с нормативными и индивидуальными выделяют ещё и смешанные правовые акты (например, Старилов Ю.Н.). Сразу же определим эти категории:нормативным правовым актом управления признаётся акт подзаконного административного нормотворчества, то есть акт, который устанавливает общие правила поведения - нормы. Данную категорию актов называют ещё правоустановительными актами;индивидуальным актом признаётся акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, то есть субъекты права должны быть чётко определены. Данная категория актов обладает чётко выраженным правоприменительным характером. Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения и не распространяются на неограниченное количество субъектов.Таким образом, индивидуальный правовой акт является ненормативным актом; - иногда в российском законодательстве встречаются правовые акты, которые включают как общеобязательные для всех правила - нормы, так и индивидуальные конкретные решения, предписания для органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Такие акты Ю.Н. Старилов предлагает называть смешанными.Как мы уже говорили выше, функциональное назначение формы государственного управления - это реализация функций государственного управления и достижению целей и основных его задач. В связи с этим, только тогда будет достигнута цель, или выполнена задача, когда будет правильно, целесообразно реализована функция государственного управления. А поскольку правовой акт управления как нормативный, так и ненормативный являются правовой формой государственного управления, формой реализацией функций государственного управления, то он должен отвечать определённым требованиям. Правовой акт не просто должен содержатся на бумаге, а основная его цель - это реализация соответствующих функций.