Правовое регулирование охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации

.... ...

Введение 2
Глава 1. Объекты культурного наследия как правовая категория, подлежащая охране
1.1. Понятие и классификации объектов культурного наследия
1.2. Порядок формирования и ведения государственного реестра объектов культурного наследия
1.3. Особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия. Охранные обязательства
Глава 2. Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия
2.1. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия
2.2. Государственные целевые программы и мероприятия по охране ОКН. Государственный контроль за соблюдением законодательства об охране объектов культурного наследия
2.3. Ремонт, реставрация и приспособление для современного использования объекта культурного наследия
Глава 3. Ответственность за нарушение законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия
3.1. Уголовная ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об охране объектов культурного наследия
3.2. Административная ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об охране объектов культурного наследия
Заключение
Список использованной литературы

В условиях понижающегося уровня культурного воспитания нации с каждым годом всё труднее становится сберечь материальные носители истории и искусства. К таким носителям можно отнести объекты культурного наследия. Некогда пышные усадьбы, поражающие взгляд своим убранством, великолепием и архитектурным стилем теперь разграблены, разрушены и служат приютом для наркоманов и бомжей. Поразительной красоты храмы, соборы и церкви, веками принимавшие молящихся, одиноко стоят на пустошах, «украшенные» надписями и мусором. Ветхие, оскверненные, они никогда уже, наверное, не потревожат округу праздничным пением колоколов. Места их расположения забыты, тропинки поросли непроходимой травой.
Настоящая работа основана на анализе имеющихся в российском законодательстве норм об охране объектов культурного на следия. В ходе исследования мы ставим задачу ответить на следующие вопросы:
-достаточна ли материально-правовая база об охране ОКН и существуют ли в ней пробелы;
- насколько эффективно реализуются нормы права в данной сфере;
- какие проблемы возникают при реализации вышеуказанных норм.
Предметом исследования данной работы является правовое регулирование охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации.
Актуальность темы исследования обусловлена несовершенством функционирования института защиты памятников истории, архитектуры и искусства, прямым следствием которого являются учащающиеся случаи разрушения, уничтожения и запустения объектов, имеющих культурную ценность.
Выявленными дефектами правовой системы являются, к примеру, отсутствие единых критериев при оценке фактической стоимости ОКН, чрезвычайно гуманные санкции за совершение в отношение ОКН преступлений и административных проступков, а также не до конца оформленный статус вновь выявленных ОКН.
Не стоит забывать также о том, что к сегодняшнему дню не существует единого списка ОКН всех уровней защиты, что даёт недобросовестным собственникам право на отсрочку в оформлении столь необходимых для сохранения ОКН охранных обязательств.
Стоит отметить, что нельзя говорить о полной проработанности темы выпускной квалификационной работы. Тем не менее данная тема нашла отражение в работах таких современных научных деятелей, как А.В. Афонина, Л. А. Нудненко и А.В. Текнеджи.
В соответствии с целью исследования в рамках настоящей работы поставлены и решены следующие основные задачи:
1) Рассмотреть понятие «объекты культурного наследия», определить их место в правовой, духовной и экономической сферах жизни населения РФ;
2) Охарактеризовать основные подходы к классификации объектов культурного наследия в соответствии с действующим законодательством;
3) Рассмотреть порядок формирования и ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия;
4) Выявить особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия, а также охарактеризовать сущность охранных обязательств;
5) Дать понятия сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, определив полномочия органов государственной власти РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Уделить особое внимание государственным целевым программам, проводимым в настоящее время в сфере охраны объектов культурного наследия;
6) Рассмотреть особенности проведения ремонтных работ, работ по реставрации и приспособлению ОКН для современного использования;
7) Разработать предложения по улучшению функционирования института охраны ОКН.
В ходе решения поставленных задач выпускной квалификационной работы в качестве методологической основы исследования были использованы синтез, анализ, метод сравнения и классификации, изучение статей, монографий и учебной литературы. Наилучшие результаты достигнуты при помощи общенаучных методов исследования, таких как логический и системно-аналитический методы.
К числу материалов, представляющих информационное обеспечение работы относятся нормативные правовые акты Российской Федерации, материалы специализированных периодических изданий, в частности научных журналов, информационные сети Интернет, база СПС КонсультантПлюс.
Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Каждый лист кроме титульного нумеруется по особым правилам: порядковый номер листа ставится строго в верхнем поле по центру арабскими цифрами.
Под номером экземпляра паспорта указывается регистрационный номер ОКН, присвоенный ему в Реестре. Каждая цифра и символ номера должны проставляться в отдельной клетке так, чтобы последняя цифра номера находилась в последней клетке установленной формы.
В центре титульного листа паспорта размещается цветное фотографическое изображение ОКН. Как правило, это высококачественный снимок общего его вида, который наиболее удачно отражает его характерные особенности, послужившие основанием для включения объекта в Реестр. Желательно, чтобы на данном снимке видны были элементы объекта и части его декора, подлежащие обязательному сохранению и охране. Фотография по общему правилу имеет размер 10 х 15 см. Под ней обязательно должна быть проставлена дата съёмки.
В графе «наименование» указывается наименование объекта культурного наследия в точном соответствии с актом органа государственной власти о его включении в Реестр или об отнесении объекта к памятникам истории и культуры.
В том случае, когда памятник входит в состав ансамбля, в данном разделе паспорта сначала указывается наименование ансамбля, а после точки и интервала, без абзацного отступа - наименование памятника, на который составлен паспорт.
Также в паспорте имеются сведения:
-Указывается дата создания (возникновения) объекта культурного наследия и (или) дата связанного с ним исторического события в соответствии с актом органа государственной власти о включении данного объекта в Реестр или об отнесении его к памятникам истории и культуры.
При отсутствии в акте органа государственной власти даты создания объекта или даты исторического события, с которым объект тесно связан, данный раздел паспорта не заполняется;
-Указывается адрес (местонахождение) объекта культурного наследия в соответствии с актом органа государственной власти о его включении в Реестр или об отнесении объекта к памятникам истории и культуры;
- Категория историко-культурного значения объекта культурного наследия;
- Вид объекта культурного наследия;
- Общая видовая принадлежность объекта культурного наследия;
- Использование объекта культурного наследия или пользователь;
-Наименование, дата и номер решения органа государственной власти о включении объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
- Сведения о включении объекта культурного наследия в Список всемирного наследия либо об отнесении его к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, наименование, дата и номер принятия соответствующего решения;
- Сведения об учете объекта культурного наследия и (или) земельных участков в границах его территории в государственном кадастре объектов недвижимости;
- Сведения о регистрации прав на объект культурного наследия и (или) земельные участки в границах его территории в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- Основная библиография и (или) архивные источники об объекте культурного наследия;
- Общие сведения об объекте культурного наследия:
В данном разделе приводится краткое описание объекта культурного наследия, указываются сведения о его возникновении, изменениях, перестройках, утратах, связанных с объектом исторических событий, о работах по его сохранению, в том числе:
для объекта археологического наследия - датировка, принадлежность к той или иной археологической культуре, топографическая характеристика вскрытых сооружений, информация о проводившихся археологических полевых работах, важнейших находках и месте их хранения;
для памятника - сведения о времени и обстоятельствах его создания, архитекторах и строителях, перестройках, утратах, работах по сохранению, связанных с объектом исторических событий, информация о примененных при строительстве и работах по сохранению материалах, описание объемно-пространственной и планировочной структуры, архитектурно-художественного оформления фасадов, пространственно-планировочной структуры и декоративно-художественного оформления интерьеров, наличие или отсутствие информационных надписей и обозначений, композиционной связи с рядом расположенными памятниками и ландшафтами;
для памятника монументального искусства - сведения о времени и обстоятельствах его создания, скульпторах и архитекторах, композиционном расположении, материале, технике, размере, основных особенностях композиционного и колористического решения, помещенных текстах и декоре, перестройках, утратах, работах по сохранению памятника, связанных с ним исторических событиях, наличии или отсутствии информационных надписей и обозначений;
для ансамбля - сведения о времени и обстоятельствах его создания (возникновения), формирования и развития, архитекторах и строителях, перестройках, утратах, работах по сохранению, связанных с ансамблем исторических событий, информация о примененных при строительстве и работах по сохранению материалах, описание объемно-пространственной и планировочной структуры, архитектурно-художественного оформления элементов ансамбля, их композиционной связи с ландшафтами, наличие или отсутствие информационных надписей и обозначений;
для достопримечательного места - характеристика его расположения, сведения о времени и обстоятельствах формирования (возникновения) и развития, о главных элементах (памятниках, ландшафтах, культурном слое), об объемно-пространственной структуре (рельефе, древесной растительности, открытых пространствах (водоемы, поля, луга)), наличии на территории населенных пунктов, отдельных объектов капитального строительства, трубопроводов, автомобильных дорог, железнодорожных линий, иных линейных объектов и коммуникаций, характеристика соотношения между природными и культурными компонентами ландшафта;
- Наименование, дата и номер решения органа государственной власти об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия;
- Описание предмета охраны объекта культурного наследия;
- Наименование, дата и номер решения органа государственной власти об утверждении границ территории объекта культурного наследия;
- Описание границ территории объекта культурного наследия (в таблице координаты характерных (поворотных) точек указываются одновременно во Всемирной геодезической системе координат 1984 года (WGS-84) и соответствующей местной системе координат (МСК). Примерная форма таблицы приведена ниже.
Координаты характерных (поворотных) точек границы (границ)
территории объекта культурного наследия
Обозначение
(номер)
характерной
точки
Координаты характерных
точек во Всемирной
геодезической системе
координат (WGS-84)
Координаты характерных
точек в местной системе
координат (МСК)
северной
широты
восточной
долготы
X
Y
- Графическое отображение границ территории объекта культурного наследия;
- Наименование, дата и номер решения органа государственной власти об утверждении правового режима (режимов) земельных участков в границах территории объекта культурного наследия;
- Описание правового режима (режимов) земельных участков в границах территории объекта культурного наследия;
- Наименование, дата и номер акта (актов) органа государственной власти об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон;
-Данные о размещении сведений об объекте культурного наследия, его территории, границах зон охраны, режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности;
- Сведения об охранном обязательстве, охранно-арендном договоре или охранном договоре.
Последний лист паспорта содержит информацию об общем количестве листов, должности, инициалах и фамилии должностного лица, ответственного за оформление паспорта ОКН, его оригинальную подпись и печать регионального органа по охране ОКН, а также дату составления паспорта.
Не предусмотренные разделами паспорта сведения, которые однако имеют существенное значение для охраны ОКН, к примеру, сведения о месте утверждения проекта зоны охраны объекта культурного наследия или о месте хранения кадастровых дел по данному объекту, могут включаться в раздел «Примечания».
Что касается других материалов, таких как карты, схемы, планы, то они к паспорту объекта культурного наследия не прикладываются.
1.3. Особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия. Охранные обязательства
ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и искусства) народов РФ» предусматривает, что данные объекты могут находиться в нескольких видах собственности: федеральной, собственности субъектов федерации, муниципальной собственности, а также в частной собственности (физических и юридических лиц). Владение, пользование и распоряжение объектами культурного наследия осуществляется согласно принципам гражданского, градостроительного и земельного законодательства РФ.
Прежде всего, стоит отметить, что гражданским законодательством регулируются особенности приватизации объектов культурного наследия. До 2001 года приватизация объектов культурного наследия осуществлялась на основании ряда подзаконных актов. К ним можно отнести Указ Президента РФ от 26.11.1994 N 2121 "О приватизации в РФ недвижимых памятников истории и культуры местного значения". Он был принят для регулирования отношений, возникающих при приватизации одной категории памятников культуры и искусства, а именно местного значения. Целью данного нормативно-правового акта было привлечение инвестиций для реставрации данных объектов, а также развитие экономических процессов в сфере популяризации ОКН.
С принятием ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ, приватизация ОКН фактически приостановлена до момента составления перечней ОКН, находящихся в собственности РФ, в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Об этом свидетельствует п. 2 ст. 63 ФЗ "Об объектах культурного наследия".
Однако основные принципы приватизации ОКН всё же провозглашены, и одним из наиболее значимых можно назвать обязанность будущего собственника оформить охранное обязательство по содержанию, сохранению и использованию ОКН.
Законодательство Российской Федерации определяет различные условия, включаемые в охранные обязательства, а также уполномочивает органы государственной власти на установление таких условий:
в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере историко-культурного наследия;
в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) - уполномоченными в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых находятся данные объекты;
в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения - органами местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых находятся данные объекты.
Согласно Положению «О подготовке и выполнении охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия», утвержденному Постановлением Правительства от 16.12.2002 г № 894, охранное обязательство должно включать условия, касающиеся сохранения, содержания и использования объекта культурного наследия, характеристику предмета охраны, а также порядок выполнения и подтверждения выполнения собственником охранного обязательства. При установлении условий охранного обязательства немаловажную роль играет принадлежность объекта культурного наследия к тому или иному виду, его индивидуальные особенности, функциональное назначение, а также физическое состояние.
Также Положением оговорены условия охранного обязательства, касающиеся сохранения ОКН, такие как:
а) непосредственное участие собственника в финансировании, организации и (или) выполнении работ по сохранению объекта, в том числе консервация, реставрация, воссоздание, ремонт, приспособление объекта культурного наследия для современного использования или иных необходимых мероприятиях;
б) перечень работ по сохранению объекта культурного наследия, проведение которых возлагается на собственника;
в) для сохранения ОКН большое значение имеет качество и сроки проводимых работ. Именно поэтому в охранное обязательство могут быть включены пункты, касающиеся технических характеристик материалов, подлежащих использованию, а также технологий, подлежащих применению и квалификации персонала, ведущего работы по сохранению ОКН;
г) при обнаружении собственником в процессе работ археологических или иных объектов, которые могут представлять собой культурную ценность, направить в трёхдневный срок письменное сообщение об их обнаружении в соответствующих орган охраны ОКН;
д) одной из наиболее значимых обязанностей собственника при приватизации архитектурных ансамблей, усадебных и дворцово-парковых комплексов является обязанность соблюдать их композиционную целостность;
е) в охранное обязательство включается также требование о том, что при подготовке проектной документации и производстве работ по сохранению ОКН собственник должен обеспечивать их соответствие нормам и правилам проведения ремонтных, строительных и реставрационных работ на объектах культурного наследия, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществлять производственные работы на указанных объектах с разрешения (или при наличии согласования) органа охраны объектов культурного наследия или иных органов исполнительной власти;
ж) включается в охранное обязательство и порядок подтверждения выполнения работ по сохранению объекта культурного наследия.
Законодательно закреплены основные принципы условий охранного обязательства, такие как:
а) обеспечение собственником соблюдения требований законодательства Российской Федерации в отношении порядка сохранения, содержания, использования и охраны объектов культурного наследия при передаче объекта во владение и (или) пользование третьим лицам;
б) порядок и условия обеспечения собственником доступа граждан к приватизированному объекту культурного наследия, в том числе в научных и образовательных целях, включая периодичность посещений, предельный размер взимаемой платы за посещения, а также основания и порядок изменения указанных условий;
в) сохранение профильной деятельности (услуг) объекта культурного наследия или социально значимого способа его использования, а также организацию обслуживания льготных категорий населения;
г) технические и иные параметры допустимого использования и содержания объекта культурного наследия в случаях, когда его состояние требует соблюдения определенного режима использования, а также приобретение на праве собственности или ином законном основании и применение необходимых для этого оборудования, инвентаря, устройств и материалов;
д) обеспечение собственником доступа к объекту культурного наследия представителей органа охраны объектов культурного наследия с целью осуществления ими в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля за соответствием порядка сохранения, содержания и использования данного объекта условиям охранного обязательства и требованиям законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, предоставление указанному органу необходимых документов и иной информации, относящихся к предмету проверки;
е) к обязанностям собственника относятся:
осуществление расходов по содержанию объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии;
поддержание территории объекта культурного наследия в благоустроенном состоянии;
обязанность не производить работы, изменяющие предмет охраны;
обязанность незамедлительно извещать соответствующий орган охраны объектов культурного наследия обо всех известных ему повреждении, аварии или ином обстоятельстве, причинивших ущерб объекту культурного наследия и его территории или угрожающих причинением такого ущерба, и безотлагательно принимать меры для предотвращения дальнейшего разрушения, а также незамедлительно проводить необходимые работы по его сохранению;
обязанность не использовать объект культурного наследия и его территорию:
под склады и производства взрывчатых и огнеопасных материалов, материалов, загрязняющих интерьер объекта культурного наследия, его фасад, территорию и водные объекты, а также материалов, имеющих вредные парогазообразные и иные выделения;
под производства, имеющие оборудование, оказывающее динамическое и вибрационное воздействие на конструкции объекта культурного наследия, независимо от их мощности;
под производства и лаборатории, связанные с неблагоприятным для объекта культурного наследия температурно - влажностным режимом и применением химически активных веществ.
При приватизации ансамблей, усадебных и дворцово-парковых комплексов обязательным является требование согласованного режима доступа населения к частям ОКН, находящимся в собственности разных лиц.
При отчуждении ОКН может предусматриваться обязанность нового собственника заключить договор страхования ОКН на случай его полного или частичного разрушения. Такое требование должно быть реализовано в месячный срок после перехода права собственности.
Гражданско-правовое регулирование восходит также к договорному порядку оформления факта владения, пользования и распоряжения имуществом, или оформления права собственности на него. Среди таких договоров можно выделить, в первую очередь договор купли-продажи объекта культурного наследия. В качестве существенных условий такого договора выступает передача охранного обязательства от прежнего собственника настоящему, что по своей юридической сути можно назвать ограничением права собственности.
Не стоит забывать, что ОКН может быть предоставлен физическому или юридическому лицу по договору аренды или безвозмездного пользования.
При составлении договора аренды ОКН, необходимо помнить, что, прежде всего, ОКН обладает статусом недвижимого имущества. Таким образом, нужно руководствоваться общими положениями ГК РФ, регулирующими отношения сторон по договору аренды. Ст. 609 ГК РФ закрепляет, что при заключении договора аренды на срок более 1 года или, если одной из сторон договора выступает юридическое лицо, необходима письменная форма.
Одним из существенных условий договора является указание индивидуальных данных имущества, подлежащего передаче. В договоре аренды объекта культурного наследия также обязательно указываются:
- включенные в Реестр сведения об особенностях, составляющих предмет охраны данного объекта культурного наследия;
- требования к сохранению объекта культурного наследия независимо от формы собственности данного объекта8.
А. В. Афонина в качестве примера судебной практики, касающейся существенных условий договора аренды ОКН приводит Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 13 мая 2008 г. по делу N А72-3662/2007: в соответствии с п. 1 ст. 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
Это означает, что при отсутствии в договоре аренды ОКН указаний на имущество подлежащее передаче, срока действия договора и условий охранных обязательств, договор может быть признан незаключенным.
Также стоит отметить, что невыполнение охранных обязательств и других существенных условий договора является поводом для досрочного расторжения договора аренды ОКН.