институт делегирования законодательных функций: возможности и пределы

защита была 21 июня,оценка 5 ...

1.1. Понятие делегированного законодательства

Институт делегированного законодательства появился несколько столетий назад. С усложнением общественной жизни парламент не может в силу определенных причин (сложность проблемы, несовпадение подходов) быстро и своевременно урегулировать на законодательном уровне новые общественные отношения.
Парламент передает решение этих вопросов другим субъектам власти. Чаще всего таким субъектом является правительство. Как отмечает И.С. Арефина, «...исполнительная власть для эффективной реализации основных функций нуждается в возможности издавать, применять правовые нормы» .

Введение 3
1. Теоретические основы института делегированного законодательства 5
1.1. Понятие делегированного законодательства 5
1.2. Предпосылки возникновения института делегирования законодательства 15
2. Особенности института делегирования законодательства 23
2.1. Проблемы делегирования законодательства в зарубежных странах 23
2.2. Соотношение делегированного законодательства и судебного правотворчества 28
Заключение 37
Библиографический список 39

В первую группу включаются государства, конституции которых вообще не предусматривают института делегированного законодательства, но и не запрещают его (Конституция Словакии 1992 г., Конституция Литвы 1992 г., Конституция Болгарии 1991 г., Конституция Чехии 1992 г., Конституция Венгрии 1994 г.). В ст. 23 Малой Конституции Польши 1992 г. указано, что Сейм по предложению Совета министров может абсолютным большинством голосов уполномочить его на издание распоряжений с силой закона. Закон об уполномочии определяет предмет регулирования или сферу действия полномочия. Полномочие не может касаться изменения Конституции, выборов президента, Сейма, Сената, органов территориального самоуправления, бюджета государства, личных свобод и прав граждан.Ко второй группе можно отнести государства, конституции которых закрепляют возможность использования института делегированного законодательства, но при определенных условиях. Среди таких условий можно назвать «неотложную необходимость», «случаи, не терпящие отлагательства», «чрезвычайное положение или состояние войны» (Конституция Словении 1991 г., Конституция Латвии 1994 г., Конституция Албании 1998 г., Конституция Эстонии 1992 г., Конституция Хорватии 1990 г.). В ст. 108 Конституции Словении указывается, что в случаях, когда парламент не может собраться на заседание в связи с чрезвычайным положением или состоянием войны, президент республики может по предложению правительства издавать указы, имеющие силу закона. Такие указы, постановления представляются в обязательном порядке на утверждение парламента.В третью группу можно включить те государства, конституции которых содержат нормы, закрепляющие институт делегированного законодательства и регламентирующие его достаточно подробно. Данная группа представлена только Конституцией Румынии, которая содержит ст. 114 «Законодательное делегирование». В соответствии с названной статьей парламент может принять специальный закон, который уполномочивает правительство издавать ордонансы в области, не являющейся предметом органических законов, устанавливает область и срок, в рамках которого могут издаваться ордонансы. Такие акты обязательно утверждаются парламентом.Российская Федерация относится к романо-германской правовой семье. Хотя право Президента РФ издавать указы по вопросам, относящимся к сфере закона, прямо не закреплено на конституционном уровне как делегирование законодательных полномочий, предлагаем рассмотреть предпосылки закрепления института делегированного законодательства в Конституции РФ.В период существования СССР в отечественной практике отрицалось наличие института делегации законодательных полномочий и признавалось его существование в западноевропейских государствах. Но возможность принятия нормативного правового акта, охватывающего круг отношений, подлежащих регулированию законом, другим органом обоснована в трудах многих авторов. Реализация такого права виделась большинству теоретиков в форме указов, а органом, принимающим такие акты, называли Президиум Верховного Совета СССР. Например, Г.И. Петров считал, что из сессионного порядка работы верховных советов вытекает потребность в органе власти, который в период между сессиями возглавлял бы всю систему центральных государственных органов. Таким органом, по его мнению, являются президиумы верховных советов. Их указы не призваны детализировать принципиальные положения закона, потому что такая детализация означала бы расширение содержания закона, т.е. его изменение, а это составляет прерогативу законодательного органа. Е.И. Носов рассматривал указ как вспомогательное средство по отношению к закону, применяемое для изменения и восполнения закона только при исключительных обстоятельствах.Практику издания указов Президиумом Верховного Совета И.Н. Кузнецов обосновывал тем, что Верховный Совет СССР не является постоянно действующим органом, поэтому не в состоянии своевременно удовлетворять потребность в срочном изменении, дополнении или восполнении законов, ибо такая потребность может возникнуть и в период между сессиями. Ф.И. Калинычев проводил идею о том, что Верховный Совет СССР, будучи единственным законодательным органом, осуществляет законотворчество двуединым порядком: путем принятия законов и путем утверждения нормативных указов Президиума Верховного Совета по различным вопросам. А.В. Мицкевич считал, что Президиум Верховного Совета СССР как постоянно действующий высший орган государственной власти обладает правом принимать законодательные акты.По мнению Е.А. Лукьяновой, указы, принимаемые по вопросам, прямо отнесенным к ведению Президиума Верховного Совета СССР, в том числе направленные на конкретизацию и детализацию законов, принадлежат к числу подзаконных актов, ибо не выходят за рамки закона и издаются в целях организации его исполнения; указы же, вносящие изменения в законы, являются актами законодательного значения, обладающими в период между сессиями Верховного Совета юридической силой закона.На V Съезде народных депутатов РСФСР президенту фактически было делегировано право принятия до 1 декабря 1992 г. указов законодательного характера по вопросам банковской, биржевой, инвестиционной, таможенной деятельности. Их цель - оперативно урегулировать отношения, нуждающиеся в быстром реформировании. Эти акты представлялись в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями - в Президиум Верховного Совета РСФСР и при неотклонении вступали в юридическую силу в 7-дневный срок. Такая практика делегирования Президенту РСФСР права издания указов законодательного характера не основывалась на прямом предписании Конституции РСФСР, но она не противоречила смыслу Основного Закона, так как в соответствии со ст. 104 Конституции съезд мог решить любой вопрос, относящийся к ведению РСФСР.В ст. 90 Конституции РФ 1993 г. закреплено, что Президент РФ издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Относительно юридической силы установлено, что они не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В тексте этой статьи указы не названы подзаконными актами (слова «издается на основании законов» отсутствуют). В Конституции РФ закреплено, что указы не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.Особую группу нормативных правовых актов составляют указы Президента РФ, имеющие целью урегулировать те отношения, которые по той или иной причине не были урегулированы законом. Например, указы от 30 ноября 1993 г. «О Государственном гербе Российской Федерации», от 11 декабря 1993 г. «О Государственном флаге Российской Федерации».Полагаю, что целесообразно закрепить в Конституции РФ право Президента издавать указы по вопросам, относящимся к сфере закона, как делегированное законодательство. Данное право не означает узурпации законодательной власти, так как эти акты оперативны. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 апреля 1996 г. подчеркнул, что практика издания указов, восполняющих пробелы в регулировании вопросов, требующих законодательного решения, конституционна, если: 1) эти указы не расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами; 2) их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законов.Что касается Республики Беларусь, то первым актом, которым Верховный Совет Республики Беларусь 12-го созыва делегировал часть своих полномочий Президиуму Верховного Совета, было Постановление от 15 февраля 1991 г. «О передаче некоторых полномочий Верховного Совета Республики Беларусь в сфере земельных отношений Президиуму Верховного Совета Республики Беларусь». Этим Постановлением предусмотренные в Кодексе о земле полномочия Верховного Совета по предоставлению и изъятию земель, а также разрешению земельных споров переданы Президиуму Верховного Совета. Одним из постановлений Верховный Совет поручил утвердить порядок купли-продажи квартир, предусмотрев концепцию соответствующего решения правительства, определив таким образом рамки его действий. В то же время парламент ограничил себя, приняв «акт-рамку», где предусмотрены лишь самые принципиальные моменты, детали же отдал на решение исполнительного органа. Постановлением о формировании валютных фондов 1992 г. Верховный Совет предоставил правительству право изменять утвержденные Верховным Советом ставки, т.е. предоставил Совету министров право корректировать решение парламента.На конституционном уровне впервые в Республике Беларусь институт делегированного законодательства был закреплен в Конституции от 24 ноября 1996 г. Часть 1 ст. 101 Основного Закона закрепляет, что Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий президента на издание декретов. В части 2 названной статьи установлен круг общественных отношений, по которым не допускается передача полномочий президенту на издание декретов.Таким образом, предпосылками возникновения института делегированного законодательства в странах романо-германской правовой семьи являются уменьшение роли парламента как высшего законодательного органа государства и переход законодательных функций к правительству.Данный институт предусмотрен как исключение в ситуации, при которой парламент не успевает оперативно реагировать на изменения, происшедшие в обществе, путем принятия соответствующих нормативных актов. Объясняется это тем, что основной источник права в странах романо-германской правовой семьи - закон - нормативный правовой акт, принимаемый высшим представительным органом государственной власти и регулирующий наиболее важные общественные отношения. В соответствии с принципом разделения властей принятие законов - прерогатива законодательной ветви власти.Широкое распространение в странах, относящихся к романо-германской правовой семье, института делегированного законодательства объясняется особенностями концепции «верховенства закона» данной правовой семьи. Одной из них является употребление закона не только в узком, но и в широком смысле слова как термина, обозначающего все законодательные акты, исходящие от уполномоченных на их издание органов законодательной и исполнительной власти. Главное требование к такому виду актов выражается в том, что законы должны исходить от конституционно признанных законодательных органов, а в отношении делегированных актов - приниматься в строго регламентированном порядке и в форме, предусмотренной конституцией. Поэтому закон в странах романо-германской правовой семьи не всегда является актом высшего законодательного органа - парламента. В систему нормативных правовых актов в указанных странах включаются нормы, принятые не только законодательным органом, но и исполнительно-распорядительными органами.Особенности института делегирования законодательстваПроблемы делегирования законодательства в зарубежных странахДелегированное законодательство существует во многих странах, положения о нем содержатся как в ранее принятых (ст. 38 Конституции Франции 1958 г., ст. 82 Конституции Испании 1978 г., ст. 78 Конституции Армении 1995 г. и др.), так и в новейших (ст. 80 Конституции Финляндии 1999 г., п.2 ст. 164 Конституции Швейцарии 1999 г.) конституциях. По утверждению специалистов в области английского права, во второй половине XX в. произошел перенос центра тяжести в законодательной деятельности парламента с издания частных актов на все более частое делегирование своих законодательных полномочий исполнительным органам. В настоящее время интерес к данному институту усилился также в связи с его своеобразным использованием в постсоциалистических странах. Для института делегированного законодательства характерно наличие определенных условий, которые соблюдаются при его применении: во-первых, парламент сам должен уполномочить какой-либо другой орган законодательствовать вместо себя; во-вторых, этот орган должен принадлежать к исполнительной ветви власти. В некоторых новейших конституциях предусматривается делегирование законодательных полномочий президенту, который при этом не входит в исполнительную ветвь власти. В классическом варианте институт делегированного законодательства предполагает передачу полномочий от парламента к правительству, и его предназначение в том числе состоит в урегулировании отношений между этими двумя органами. Такая модель существует в странах со старыми демократиями (Великобритания, Австралия, США и др). В постсоциалистических странах – другая ситуация. Институт делегированного законодательства появился в них недавно и призван, в первую очередь, урегулировать взаимоотношения между парламентом и президентом. Почему президенту отдается предпочтение перед правительством? Ответ состоит в том, что институт делегированного законодательства является инструментом управления государством, и его появление, содержание, условия зависят от политической ситуации в стране. В странах с классической моделью при помощи этого института создается большая часть законодательства. В постсоциалистических странах, хотя имеются соответствующие положения в конституциях, глава государства не спешит использовать институт делегированного законодательства для расширения своих полномочий в области нормотворчества, а использует другие полномочия для издания актов, имеющих силу закона. Можно предположить, что данный институт был внесен в эти конституции как резервный инструмент. Существуют различные подходы к определению понятия «институт делегированного законодательства». Обычно под термином «делегированное законодательство» понимается как деятельность исполнительного органа или главы государства по изданию нормативно-правовых актов, имеющих силу закона на основании уполномочия парламентом, так и совокупность актов, изданных в результате этой деятельности. Понятие делегированного законодательства тесно связано с поня-тием делегирования полномочий. Тем не менее, это – разные понятия. При использовании института делегированного законодательства уполномочиваемый орган получает такие правотворческие полномочия, которых ранее у него не было. Причем и орган, который производит передачу (делегацию), не теряет своей компетенции на издание нормативных юридических актов по данному кругу вопросов. Конституционное регулирование делегированного законодательства в различных странах отличается значительным своеобразием.В Великобритании в понятие делегированного законодательства вкладывается иной смысл, чем в странах континентальной Европы. Поскольку в этой стране нет писаной конституции, следовательно, нет формального ограничения передачи законодательных полномочий. Кроме того, статут, наделяющий правительство нормативными функциями, отнюдь не всегда имеет в виду предоставление права издавать акты, имеющие силу закона. Следовательно, под делегированным законодательством в Великобритании понимается законодательное решение издавать любые акты, в том числе и такие, которые представляют собой подзаконные акты. Главным, с точки зрения правовой доктрины Великобритании, считается то, что правительство законодательствует по уполномочию парламента. Таким образом, основной целью системы делегированного законодательства в Великобритании является наделение правительства реальным правом издавать постановления в отсутствие какого-либо другого органа, обладающего этим правом. Систему австралийского законодательства составляют не только законы, но и огромное количество актов делегированного законодательства, создаваемых органами исполнительной власти и имеющих силу закона. Их число постоянно растет, и в настоящее время примерно половину законов Союза составляют акты делегированного законодательства. По мнению австралийских исследователей, данная ситуация нарушает принцип разделения властей, по которому законы должны приниматься выборными представителями в парламенте. Сохранение разделения властей требует парламентского контроля над актами делегированного законодательства. Такая система контроля была создана усилиями сената много лет назад и основывается на праве любой палаты запретить издание таких законов исполнительными должностными лицами. Когда создавалась Конституция США, отцы-основатели заложили в ее основу систему разделения властей, стремясь четко определить рамки компетенции каждой из трех властей, чтобы избежать подмены одной ветви власти другой. Казалось бы, это исключает возможность появления института делегированного законодательства, так как согласно «доктрине неделегирования» передача законодательных полномочий исполнительному органу посягает на принцип разделения властей. На практике Верховный суд США сегодня разрешает широкое использование делегированного законодательства, обосновывая это тем, что на современном этапе развития общества существует практическая необходимость в данном институте. Новая Конституция Республики Беларусь 1996 г. существенно изменила правовой статус и компетенцию президента Республики Беларусь. Были расширены его полномочия, касающиеся участия в правотворчестве, в первую очередь, полномочия по изданию правовых актов. При этом совершенно новым явлением в конституционном законодательстве Беларуси явилось наделение президента правом издания декретов, имеющих силу закона. По Конституции, возможны два вида таких декретов: декреты, изданные в рамках делегирования парламентом законодательных полномочий, и так называемые временные декреты, имеющие силу закона, изданные по собственной инициативе президента или по инициативе правительства без уполномочивания парламента. 10 декабря 1993 г. Верховный Совет Республики Казахстан принял закон о временном делегировании президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий. На его основании было принято огромное количество указов, имеющих силу закона. Этот закон стал прецедентом для введения нормы о делегированном законодательстве в Конституцию Республики Казахстан. В то же время можно предположить, что появление института делегированного законодательства в Конституции Республики Казахстан связано с отходом от социалистической модели построения государства и попыткой перенять ту практику, что нашла применение в развитых странах мира. Согласно Конституции РК президенту могут быть переданы полномочия по принятию конституционного закона, а также обычного закона. Однако, согласно Регламенту парламента, последний делегирует законодательные полномочия принятием обычного закона, следовательно парламент не может делегировать право на издание конституционного закона, имеющего большую юридическую силу, путем принятия обычного закона. Республика Армения также относится к тем постсоциалистическим странам, где на конституционном уровне был закреплен институт делегированного законодательства. Согласно ст.78 Конституции Республики Армения правительство издает постановления, имеющие силу закона в определяемых Национальным собранием временных и содержательных рамках. На практике складывается иная ситуация. Президент, ссылаясь на медлительность парламента, а также на разногласия между правительством и Национальным собранием, принимает в опережающем порядке указ по данному вопросу, тем самым вмешиваясь в прерогативу законодателя. А институт делегированного законодательства остается незадействованным. Учитывая, что некоторые ученые видят президента Республики Армения как лицо, выполняющее совместно с правительством функции исполнительной власти, можно предположить, что пока данный институт держится в резерве.Российской практике также известны примеры делегирования законодательных полномочий, например, Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 01.11.1991 № 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы» передал президенту РСФСР Б.Н.Ельцину право издавать указы, имеющие силу закона .