Административная ответственность в сфере бюджетного законодательства

Глава I. Развитие и становление административной ответственности за нарушения в области бюджета

1.1. Становление института юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства
Сама идея ответственности за нарушения бюджетного законодательства для России не является новой. Однако исторически такая ответственность конструировалась как уголовная и наступала за особое должностное преступление – казнокрадство. Легальное закрепление подобной ответственности мы находим уже в актах Петра I – Артикуле Воинском (арт.194) и Морском уставе (книга V, гл.XVII, ст.130) . В XIX веке нормы об ответственности за казнокрадство появляются в Своде законов уголовных 1832 года (гл.4, ст.292), а затем – в Уголовном уложении 1845 года (гл.III, гл.XI, ст.485-486) .
В советский период подобный по ...

Введение.......................................................................................................................4
Глава I. Развитие и становление административной ответственности за нарушения в области бюджета...................................................................................7
1.1. Становление института юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства...................................................................................7
1.2. Новая концепция административной ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства.................................................................................10
ГЛАВА II. Производство по делам об административных правонарушениях в области бюджета........................................................................................................17
2.1. Административные наказания и иные меры принуждения, применяемые за правонарушения в области бюджета.......................................................................17
2.2. Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях в области бюджета.....................................................................21
Глава 3. Система административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства.................................................................................30
3.1. Нецелевое использование бюджетных средств, как один из основных видов нарушений в области бюджета.................................................................................30
3.1.1. Привлечение к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств: проблемы правоприменительной практики.....................................................................................................................33
3.2. Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением....................................................................................36
3.3. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также неперечисление платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе..................37
3.4. Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе..........................................................................................................................38
3.5. Новые виды административных правонарушений в области бюджета......................................................................................................................39

Заключение.................................................................................................................51
Библиографический список литературы……………….......……………………..58

Российская Федерация наделяет субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц в целях нормального функционирования всех административно-территориальных образований, государственных и муниципальных органов, а также государства в целом компетенцией по осуществлению операций с бюджетными средствами и, в свою очередь, требует от названных субъектов бюджетного права надлежащей реализации правовых предписаний. Несоблюдение установленного государством порядка осуществления финансовой деятельности нарушает интересы всего общества, то есть приобретает публично-правовой характер. Совокупность названных факторов создает предпосылки для совершения большого числа бюджетных правонарушений (например, получение де нежных средств из государственного бюджета зачастую сопровождается желанием использовать их не по целевому назначению) и, как следствие, вызывает реакцию государства по защите своих имущественных интересов.
Актуальность изучения проблем административной ответственности, особенно в сфере бюджетных отношений, обусловлена тем, что именно в области финансов произошли наибольшие изменения, связанные с проводимыми в России экономическими реформами. Обеспечение прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для общества отмечено в качестве приоритетного в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2013 - 2015 годах Президента РФ . В Бюджетном послании Федеральному собранию от 29.06.2011 "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" Президент РФ обозначил задачу завершить в 2011 году разработку поправок и внести изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее также – БК, БК РФ), касающиеся применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, с целью усиления государственного и муниципального финансового контроля.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе комплексного анализа законодательства об ответственности за правонарушения в области бюджета и практики его применения охарактеризовать новые концепции административной ответственности в бюджетном праве.
Достижению поставленной цели служит решение следующих главных задач:
- изучить историю становления института юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
- рассмотреть новые концепции административной ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства;
- охарактеризовать административные наказания и иные меры принуждения, применяемые за правонарушения в области бюджета;
- проанализировать стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях в области бюджета;
- исследовать административную ответственность за нарушения бюджетного законодательства, проанализировав основные виды административных правонарушений:
> нецелевое использование бюджетных средств и проблемы правоприменительной практики привлечения к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств;
> непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением;
> невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также неперечисление платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе;
> неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;
- детально изучить новые виды административных правонарушений в области бюджета.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с применением норм, предусматривающих административную ответственность за правонарушения в области бюджета.
Предметом исследования стали нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие ответственность за правонарушения в области бюджета и регламентирующие производство по данной категории тел; научная и учебная литература по общей теории государства и права, конституционному, административному, гражданскому, трудовому, финансовому, справочные базы данных; материалы периодической печати; правоприменительная практика.

Ревизии и проверки, проводимые Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными подразделениями и другими структурами, осуществляющими контрольные действия в области бюджета, необходимо относить не к этапу стадии возбуждения дела об административном правонарушении и не к самостоятельной стадии производства по делам об административных правонарушениях, а к определенной части бюджетного контроля как разновидности государственного контроля в целом и финансового контроля в частности, который осуществляется не только в целях выявления и фиксации административного правонарушения. Таким образом, совершаемые в рамках бюджетного контроля действия, но проведению ревизий и проверок, на наш взгляд, не входят в структуру производства по делам об административных правонарушениях, апредставляют собой его предварительный этап.Рассмотрение дела состоит из нескольких этапов:1)  подготовка материалов к рассмотрению;2)  анализ собранных материалов и обстоятельств дела;3)  установление причин и условий совершения бюджетного правонарушения;4)  вынесение постановления.Даётся квалификация виновного. На данной стадии происходит окончательное рассмотрение дела. Постановление не может быть вынесено с момента установления правонарушения. Факт вынесения постановления носит правопрекращающий характер.На данной стадии фактически то лицо, которое уполномочено, выясняет все обстоятельства: устанавливается факт наличия бюджетного правонарушения; устанавливается лицо, совершившее данное противоправное деяние; устанавливается виновность данного лица; определяются обстоятельства смягчающие или отягчающие ответственность; устанавливается характер и размер материального ущерба, причиненного деянием; выявляются обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, а также иные юридически значимые обстоятельства. Установление обстоятельств производится путём доказательств – т.е. любых фактических данных.К числу доказательств по делу относятся: протоколы по делу об административном правонарушении; объяснения лица, по которому ведется производство по делу; показания потерпевшего; показания свидетелей; заключение эксперта; показания специальных технических средств; вещественные доказательства; и иные документы (письменные доказательства).Доказательства должны отвечать двум требованиям: требованию относимости и требованию допустимости. Относимость – доказательства должны иметь отношения к тем обстоятельствам, которые непосредственно возникают по делу. Те обстоятельства, которое не имеют отношения к делу, не могут признаваться доказательствами по делу. Допустимость – это доказательства, которые получены с соблюдением требований законодательства и  должен быть известен источник данных доказательств.Дело должно быть рассмотрено по общему правилу в 15-тидневный срок, если рассмотрение дела в указанный срок является возможным, то лицо, рассматривающее дело, вправе продлить срок, но не более, чем на 1 мес.Дела об административных правонарушениях рассматриваются по месту их совершения, вместе с тем по ходатайству лица, которое обвиняется в совершении правонарушения, рассмотрение дела может быть перенесено по месту жительства.Важнейшей гарантией деля является непосредственное исследование всех доказательств по делу лицом, уполномоченным на вынесение соответствующего решения. Принцип непосредственности означает, что орган или суд самостоятельно выявляет все обстоятельства по делу.КоАП РФ предусматривает открытое разбирательство дел об административных правонарушениях. Вместе тем, может быть и закрытое заседание.КоАП РФ не предусматривает обязательное участие в разбирательстве дела лица, привлекаемого к ответственности. В любом случае это лицо должно быть извещено и времени и месте разбирательства. Имеется ряд ситуаций, когда без участия правонарушителя не может рассмотрено дела, тогда явка лица является обязательной.По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено два основных решения:1.  О назначении административного наказания (мер бюджетного принуждения);2.  О прекращении производства по делу.В тех случаях, когда выясняется, что дело принято с нарушением требований подведомственности, либо когда лицо, осуществляющее рассмотрение дело, придёт к выводу, что необходимо применять ту меру наказания, которое оно не вправе применять, в таких случаях происходит передача дела по подведомственности: в орган финансово-бюджетного контроля соответствующего уровня (федеральный, субъектовый, местный).По результатам рассмотрения дела о назначении административного наказания выносится Постановление, в котором указывается лицо, которое вынесло данное постановление,  и лицо, которому вынесено данное постановление, а также нормы, в которых предусмотрено данное наказание.Пересмотр вынесенного Постановления по делу, как самостоятельная стадия является факультативной (лицо может обжаловать Постановление, а может и не обжаловать).Обжалование происходит в течение 10 дней с  момента вручения гражданину копии Постановления. Постановление обжалуется либо в вышестоящий орган, либо в суд. В том случае, если срок на подачу жалобы пропущен гражданином по уважительным причинам, то этот срок может быть восстановлен тем лицом, которое рассматривало данное дело.По результатам рассмотрения заявления о пересмотре возможно несколько варрантов решения:1.  Оставление жалобы без удовлетворения а Постановлении без изменения;2.  Об изменении Постановления (только в том случае, если не превышает первоначальное решение);3.  Об отмене Постановления; прекращение производства по делу.4.  Об отмене Постановления; возвращении дела на повторное рассмотрение;5.  Принято решение о приостановление и направлении дела по подведомственности.То решение, которое вынесено по жалобе или протесту, окончательным не является и оно может быть обжаловано в вышестоящий суд. Решение о назначении административного наказания может быть оспорено в порядке надзора (круг лиц, имеющих право на принесение протеста, установлен процессуальным законодательством).Подводя итог можно сказать, производство по делам об административных правонарушениях, будучи составной частью административно-юрисдикционного процесса, включает в себя совокупность стадий, характеризующихся функциональной специфической направленностью, относительной самостоятельностью и логической завершенностью.Несмотря на то, что КоАП РФ отразил определенную позицию законодателя относительно системы стадий производства по делам об административных правонарушениях, в современном административном праве признаваемая всеми система стадий указанного производства так и не сложилась.На протяжении длительного времени продолжают существовать различные позиции, касающиеся не только количества стадий рассматриваемого производства, но и их содержательного состава.Глава 3. Система административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства3.1. Нецелевое использование бюджетных средств, как один из основных видов нарушений в области бюджетаЗаконодательное формирование институтов юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств имеет системный характер. Кроме финансового права, регламентирующего вопросы ответственности, аналогичные отношения в рамках своих отраслей регулируют уголовное, административное и гражданское право. Общим и взаимодействующим фактором между указанными видами ответственности является функциональная составляющая финансов и необходимость ее эффективной защиты со стороны государства.Стоит отметить, что потенциал системности юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств реализован пока в недостаточной степени. В частности, не является решенным вопрос о ее допустимости с позиции общеправового запрета на привлечение к ответственности дважды за одно правонарушение. Так, ст. 306.4 БК РФ, ст. 15.14 КоАП РФ и ст. 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации 1996 года (далее - УК РФ) содержат различные формулировки нецелевого использования бюджетных средств: "направление и использование" (БК РФ), "использование" (КоАП РФ), "расходование" (УК РФ). Однако системность юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, заложенная законодателем в ст. 306.4 БК РФ, может получить развитие только при единообразном понимании нецелевого использования бюджетных средств. Проанализировав современное законодательство, можно увидеть, что в нем отсутствует нормативное закрепление категории "бюджетные средства", а критерии признания отдельных случаев использования бюджетных средств в качестве нецелевого использования зачастую являются спорными, что не может не вызывать разного рода проблем правового характера при назначении и применении к нарушителям соответствующих мер государственного принуждения, в том числе мер административной ответственности. Поэтому для правильной квалификации правонарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, необходимо четко определить категории "бюджетные средства" и "нецелевое использование", что поспособствует более эффективному осуществлению финансово-бюджетного контроля. Для чего, безусловно, необходимо внести дополнения в БК РФ, закрепив там данные понятия, с целью дальнейшего применения при квалификации деяний, нарушающих бюджетное законодательство.Анализ действующего законодательства, практики его применения, а также теоретических воззрений позволяют также заключить, что административное и уголовно-правовое регулирование в определении наказуемости нецелевого использования бюджетных средств исходит из того, что эти правонарушения посягают на порядок, установленный, прежде всего, финансово-правовыми нормами (правила финансового обеспечения, порядок расходования государственных средств; отношения, возникающие в процессе расходов бюджетов; принцип бюджетного права). В связи с чем закономерен вывод, что объект нецелевого использования бюджетных средств, независимо от вида юридической ответственности, возлагаемой за его допущения, един - это бюджетные отношения, возникающие в процессе использования бюджетных средств в соответствии с целями, установленными утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.Формирование единообразного правового регулирования в сфере ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, по нашему мнению, должно основываться на положениях бюджетного законодательства, т.к. именно оно закрепляет основные понятия, определяющие объективную сторону административного правонарушения и уголовного преступления, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств.Системный характер юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств предполагает, что правонарушения, лежащие в ее основе, должны различаться. Установлено, что они различаются по субъектам: бюджетно-правовая ответственность возлагается на получателя бюджетных средств; административная - на руководителя получателя бюджетных средств; уголовная - на должностное лицо получателя бюджетных средств.В ст. 15.14 КоАП РФ в качестве субъекта нецелевого использования бюджетных средств предусмотрено также юридическое лицо. Безусловно, данное положение не может быть оценено однозначно, поскольку в ст. 306.4 БК РФ юридическое лицо как субъект, на который возможно возложение административного штрафа, не указано. Кроме того, привлечение юридического лица к административной, а также к бюджетно-правовой ответственности противоречит принципу однократности привлечения одного и того же субъекта к юридической ответственности за совершение одного и того же правонарушения. По нашему мнению, приведение мер юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств к завершенной системности определяет необходимость исключения из редакции ст. 15.14 КоАП РФ ответственности юридических лиц с одновременным повышением размера штрафа в отношении должностных лиц.Весьма очевидно, что состав правонарушения, связанного с нецелевым использованием бюджетных средств, имеет место только при наличии умышленной формы вины. Действия, связанные с неосторожным указанием ошибочного кода бюджетной классификации целевой статьи при использовании бюджетных средств (нарушения принципа целевого использования бюджетных средств, имеющие неосторожный характер), следует квалифицировать как нарушения установленных правил бюджетной отчетности. Потребности обеспечения целевого использования бюджетных средств получателей бюджетных средств в их расходовании не исключают, а предполагают применение таких мер бюджетно-правовой ответственности, как блокировка расходов бюджетополучателя, при условии приведения правового регулирования блокировки расходов в соответствие с изменениями, внесенными в бюджетное законодательство за последнее время, с учетом тенденции к расширению самостоятельности получателей бюджетных средств.В заключение стоит отметить, что наличие большого количества нормативно-правовых пробелов и бессистемности правового регулирования присуще не только ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, но и другим видам нарушений бюджетного законодательства, предусмотренным гл. 30 БК РФ.Немаловажен и тот факт, что зачастую невозможно привлечь к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, поскольку истекает срок давности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, т.к. проверки Федеральной службы финансово-бюджетного надзора имеют последующий характер и осуществляются по окончании бюджетного года.3.1.1. Привлечение к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств: проблемы правоприменительной практики.Как показало время, КоАП РФ, являясь кодифицированным законодательным актом, воедино сосредоточившим многообразие норм и различных составов административных правонарушений, с точки зрения правоприменительной практики оказался очень сложным для применения. Не только «субъекты правонарушений» (граждане, должностные лица и юридические лица организаций), но и должностные лица контролирующих органов, которые были наделены правом составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, с введением в действие нового Кодекса не знали и не были готовы к столь сложному процессуальному порядку рассмотрения дел об административных правонарушениях.Согласно ст. 23.7 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14-15.16 КоАП РФ, в отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов рассматривает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.Таким федеральным органом исполнительной власти в настоящее время является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора . Необходимо отметить, что этот федеральный орган исполнительной власти осуществляет контроль и надзор исключительно за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Таким образом, в тех случаях, когда осуществляется проверка порядка использования бюджетных средств получателями, функции Росфиннадзора не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен принципами самостоятельности бюджетов и равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени Росфиннадзора вправе:1) руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и его заместители;2) руководители структурных подразделений Росфиннадзора, их заместители;3) руководители территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители (ч. 2 ст. 23.7 КоАП РФ).Однако бюджетная система Российской Федерации включает в себя не только федеральный бюджет, но и бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации. Как указано в письме Департамента межбюджетных отношений Минфина РФ от 22 августа 2006 г. № 06-04-08/01 , «ст. 15.14 КоАП РФ устанавливает ответственность за соответствующее административное правонарушение в отношении бюджетов всех уровней бюджетной системы, включая местные бюджеты». В связи с этим возникает вопрос, какие же органы вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, в случае если, например получателем бюджетных средств субъекта Российской Федерации или местного бюджета, совершено нарушение бюджетного законодательства, выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств соответствующего бюджета.Согласно Конституции Российской Федерации, финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации (п. «ж» ст. 71). Данное положение получило развитие в БК РФ, который устанавливает основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а также правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Статья 1.3 КоАП РФ закрепляет, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и другое.В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти, в КоАП РФ установлена подведомственность дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти. Также полномочия федеральных органов государственной власти, среди которых одним из наиболее важных является установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, закреплены в ст. 7 БК РФ.Таким образом, если процедура привлечения к ответственности за нецелевое использование средств федерального бюджета не вызывает сложностей, то при ненадлежащем использовании средств бюджетов других уровней, влекущем привлечение к ответственности, возникает проблема, не разрешенная до сих пор, что негативно сказывается на практике применения норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства.3.2. Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением Данная группа нарушений состоит только из одного вида, заключающегося в непредставлении либо несвоевременном представлении отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением. В соответствии с КоАП РФ в числе административных правонарушений в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг подобного состава не предусмотрено. Условно в данном случае может быть применена ст. 19.7 КоАП РФ, которой предусмотрена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом его законной деятельности, а равно представление в государственный орган таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.