Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

ВВЕДЕНИЕ

Так уж сложилось исторически, что с давних времён в России государ¬ст¬венная власть была необычайно влиятельной. И в основном на власть люди воз¬лагали надежды, часто неоправданные. В лице царя от века видели намест¬ника Бога, гаранта справедливости и защитника всех “сирых и убогих”. И в сущности до сего дня мало что изменилось. Царя заменил “вождь”, Гене¬раль¬ный секретарь, теперь - Президент. То, что власть “разделилась” хотя бы фор¬мально, в народном сознании осталось не замеченным. Власть по-прежнему воспринимают как некое целое, притом власть законодательную и судебную считают лишь нижними этажами этого целого, а центром властной системы, “властью как таковой” считается власть исполнительная. Этому народному вос¬приятию власти отдают дань и многие отечественные правоведы. В ...

ВВЕДЕНИЕ

Так уж сложилось исторически, что с давних времён в России государ¬ст¬венная власть была необычайно влиятельной. И в основном на власть люди воз¬лагали надежды, часто неоправданные. В лице царя от века видели намест¬ника Бога, гаранта справедливости и защитника всех “сирых и убогих”. И в сущности до сего дня мало что изменилось. Царя заменил “вождь”, Гене¬раль¬ный секретарь, теперь - Президент. То, что власть “разделилась” хотя бы фор¬мально, в народном сознании осталось не замеченным. Власть по-прежнему воспринимают как некое целое, притом власть законодательную и судебную считают лишь нижними этажами этого целого, а центром властной системы, “властью как таковой” считается власть исполнительная. Этому народному вос¬приятию власти отдают дань и многие отечественные правоведы. Вчастности, весьма распространены взгляды, согласно которым институт президентской власти лежит “вне” системы разделения властей, а Президент как “глава госу¬дарства” имеет совершенно особый статус, возвышающий его над всеми вет¬вями власти. Естественно, отсюда недалеко и до признания права Президента вмешиваться в законодательный процесс или в судопроизводство. Кроме того, издавна не особенно доверяя местной власти (условно говоря, “воеводам”)

ВВЕДЕНИЕ

Так уж сложилось исторически, что с давних времён в России государ¬ст¬венная власть была необычайно влиятельной. И в основном на власть люди воз¬лагали надежды, часто неоправданные. В лице царя от века видели намест¬ника Бога, гаранта справедливости и защитника всех “сирых и убогих”. И в сущности до сего дня мало что изменилось. Царя заменил “вождь”, Гене¬раль¬ный секретарь, теперь - Президент. То, что власть “разделилась” хотя бы фор¬мально, в народном сознании осталось не замеченным. Власть по-прежнему воспринимают как некое целое, притом власть законодательную и судебную считают лишь нижними этажами этого целого, а центром властной системы, “властью как таковой” считается власть исполнительная. Этому народному вос¬приятию власти отдают дань и многие отечественные правоведы. В частности, весьма распространены взгляды, согласно которым институт президентской власти лежит “вне” системы разделения властей, а Президент как “глава госу¬дарства” имеет совершенно особый статус, возвышающий его над всеми вет¬вями власти. Естественно, отсюда недалеко и до признания права Президента вмешиваться в законодательный процесс или в судопроизводство. Кроме того, издавна не особенно доверяя местной власти (условно говоря, “воеводам”)

После принятия 12 декабря 1993 года новой, ныне действующей Конститу­ции РФ, где право граждан на обращение было прямо закреплено в ст. 33 и косвенно (как форма реализации права на участие в управлении) в п.1 ст. 3243, в истории правового регулирования института обращений наступил новый этап. Новые конституционные формулировки потребовали принятия федерального закона, который детально регулировал бы работу с обращениями граждан и устанавливал твёрдые юридические гарантии их внимательного и своевремен­ного рассмотрения.
Проект этого закона был подготовлен 6 лет назад депутатом Государственной Думы В.И. Зоркальцевым, однако судьба его оказалась очень сложной. Этот Закон был принят Думой 15 ноября 1996 года, но отклонён Советом Федерации. Затем, после длительных согласительных процедур, таки не приведших к об­щему консенсусу, он всё-таки был принят Думой большинством голосов, доста­точным для преодоления вето СФ. Однако после этого закон вновь был отклонён - Президентом. Дума не пыталась преодолеть президентское вето и пошла на создание специальной комиссии для доработки закона - соответст­вующее постановление было принято 15 марта 2000 г. (ровно 4 года спустя после его “первого” принятия Государственной Думой). Эта комиссия работает уже третий год, но прийти к какому-либо конкретному результату так пока и не удалось. Подробнее особенности этого законопроекта и причины столь дли­тельного и мучительного его “прохождения” мы постараемся рассмотреть в заключительной главе настоящей работы.
В заключение данной главы хотелось бы отметить следующее - институт об­ращений граждан в России имеет богатейшую историческую традицию. Впер­вые он был законодательно закреплён ещё в XV веке - раньше, чем во многих других государствах. Разумеется, большую часть своей истории российское государство было авторитарным, поэтому и институт обращений носит оттенок “челобитья”- мольбы низшего к высшему “снизойти к убожеству”. В современ­ном Российском демократическом государстве необходим принципиально иной - партнёрский - подход к регулированию вопросов, связанных с обращениями граждан. Однако тот огромный опыт работы с обращениями и нормативный и юридико-технический материал, который был накоплен в предшествующие годы может оказаться чрезвычайно полезным при формировании новой норма­тивно-правовой базы работы с обращениями граждан в современной демокра­тической России.
ГЛАВА 3
Основы правового регулирования работы с обращениями граждан в феде­ральных органах исполнительной власти
1. место права граждан на обращение в системе конституционных прав че­ловека и гражданина
Итак, мы рассмотрели основные теоретические подходы к институту обраще­ний граждан, разновидности обращений, историческое развитие этого института. Теперь нам надлежит уяснить, каковы основные принципы законо­дательного регулирования работы с обращениями в России. Прежде всего, как право обращений регулируется нормами конституционного (государственного) и административного права. Первый вопрос в этой части нашего исследования - как соотносится право граждан на обращения с иными конституционными пра­вами и свободами граж­дан? Прежде всего речь идёт, естественно, о правах и свободах, входящих, наряду с правом на обращения, в группу политических. Как известно, эта часть главы 2 Конституции РФ открывается пра­вом на сво­боду мысли и слова (ст. 29). Как известно, свобода слова может быть выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, что одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан на обращения. В этой связи принципиальное значение для обеспечения права граждан на об­ращения приобретает конституционная гарантия, закреплённая частью 3 ст.29 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть принуждён к выраже­нию своих мнений и убеждений или отказу от них. Если данная норма получит развёрнутое отражение в теку­щем законодательстве, она может стать основой демократического механизма реализации права граждан на обращения в Рос­сии.
Часть 5 ст.25 Конституции PФ устанавливает гарантии свободы массовой информации. Очевидно, что свобода массовой ин­формации в сочетании с пра­вом граждан свободно искать, полу­чать, передавать, производить и распростра­нять информацию любым законным способом (ч.4 ст.29) предполагает наличие права граждан направлять обращения в органы государственной власти и мест­ного самоуправления через средства массовой информации.
Следующее политическое право граждан, закреплённое дейс­твующей Кон­ституцией РФ - это право на объединение. Как из­вестно, в широком смысле право на объединение имеет целью удов­летворение социально-экономических и культурных потребностей граждан, а также их участия в осуществлении поли­тической влас­ти. Естественно, что одной из форм связи общественных объеди­не­ний и органов государственной власти и местного самоуправления является направление ими в эти органы коллективных обра­щений граждан (о чём шла речь в ч. 3 гл.1 настоящей работы). Последнее обстоятельство представляется принципиальным. Речь идёт не о решениях руководящих органов этих объ­еди­нений, которые также могут быть направлены в те или иные властные органы, а именно о коллективных обращениях граждан - членов данного объединения.
Дело в том, что право на обращения является субъективным правом граждан и их объединений, но оно не может подменяться решениями руководящих ор­ганов общественных объединений (хотя такой вид обращения, как гражданский наказ подписывается именно руководителями объединения), каким бы демо­кратическим путём они не были сформированы. В данном случае общественное объединение играет роль фактора, консолиди­рующего мнения отдельных граж­дан в коллективное решение, для придания ему большей значимости. Но оно продолжает оставаться обращением граждан, но не общественного объедине­ния.
В связи с рассматриваемым вопросом представляется необхо­димым обратить внимание на проблему направления гражданами об­ращений в общественные объединения. Как известно, до недавнего времени отечественная государст­венно-правовая наука и практика не делала различий между обращениями в эти объединения и госу­дарственные органы. Это было обусловлено особенностью формиро­вания советской политической системы, ядром которой выступала КПСС. Сегодня функции государственных органов, органов местного само­управления и общественных объединений строго разграничены. Поэтому на­правление гражданами обращений в общественные объеди­нения носит не пуб­лично-правовой, а корпоративный характер. Естественно, что общественные объединения не вправе разрешать по существу те или иные жалобы и предло­жения, связанные с деятельностью государственных органов и органов мест­ного самоуправле­ния. Вместе с тем, обращения граждан в общественные объе­динения могут иметь место, как форма связи объединения со своими члена­ми. а также решения иных вопросов внутрисоюзного значения.
Следующее конституционное право граждан, входящее в группу политиче­ских, - это право собираться мирно, без оружия, прово­дить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Смысл этого субъективного права состоит в том, что граждане участвуют в публичном меро­приятии с целью привлечь внимание властей к какому-то общественно значи­мому вопросу, оказать на них давление. Вместе с тем, ответной реакцией тех органов, на которые призвана воздействовать та или иная акция, должно быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требования манифестан­тов. Это решение должно приниматься не на основе анализа выступлений на митинге или транспарантов демонстрации, а на основании какого-то обраще­ния, принятого в ходе публичного мероприятия или заранее подготовленного его органи­заторами и переданного полномочному органу. Таким образом, пра­во на обращения является важнейшей составной частью права граж­дан на мирные собрания, придающей публичному мероприятию завер­шённый, общественно значимый характер.
Что касается такого права граждан, как участие в управле­нии делами госу­дарства ( ч.1 ст.32 Конституции РФ), то автор вполне разделяет позицию Ю.А. Дмитриева и А.А. Златопольского. которые придают этому праву смысл одного из принципов правового статуса гражданина, обобщающего понятия по отно­шению ко всем остальными субъективным политическим пра­вам и свободам44. С этой точки зрения право граждан на обраще­ния не является исключением (что было показано и в гл.1), причём особенно ярко право на участие в управле­нии проявляется в таких видах обращений, как предложения, петиции, гражданские наказы.
Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие вы­воды:
а) Право граждан на обращения в органы государственной власти и мест­ного самоуправления выступает составной частью на­родовластия, содержанием которой является непосредственное вы­ражение гражданами и их объедине­ниями своей воли в различного рода посланиях, направляемых в названные ор­ганы.
б) Право граждан на обращения может рассматриваться не только как лич­ное субъективное право, но и как одна из форм не­посредственной демократии. При этом под формами непосредствен­ной демократии понимаются способы не­посредственного волеизъяв­ления граждан и их объединений, имеющие целью решение общест­венно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые орга­нами государственной власти и местного самоуправления решения, кон­троль за их действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с ин­тересами субъектов волеизъявления.
в) Право граждан на обращения является элементом обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и мест­ного самоуправления и в этом смысле - не­отъемлемой составной частью сис­темы представительной демокра­тии.
г) Право на обращения входит в систему политических прав и свобод гра­ждан и в этом смысле является органической составной правового статуса гра­жданина в РФ.
2. основные принципы работы с обращениями граждан в РФ
Учитывая, что право граждан на обращения является комп­лексным правовым институтом, нормативно-правовое регулирование которого не может быть огра­ничено одним нормативным актом, представляется необходимым выделить те правовые принципы, кото­рые должны лежать в основе всего механизма реа­лизации этого субъективного права и, по возможности, быть реализованы во всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотно­ше­ний.
Как известно, принципы - это руководящие начала, лежащие в основе меха­низма правового регулирования тех или иных общест­венных отношений. Есте­ственно, что большинство правовых принци­пов, регламентирующих поведение человека в обществе, закреплено Конституцией страны. Однако, если говорить о принципах институ­та права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, то они, кар: и в любых других конкрет­ных общественных отношениях, имеют свою специфику.
В частности, одним из принципов, лежащих в основе данного института, должен быть принцип всеобщности. Смысл этого принци­па состоит в опреде­лении субъекта права обращения. Вопрос об определении субъекта этого права не так прост, как кажется.
Традиционно отечественное законодательство распространяет это право на граждан России. К сожалению, и действующая Консти­туция РФ оказалась не свободна от этой традиции. С одной сторо­ны, если говорить о политическом характере права на обращения, то его субъектами, действительно, могут быть только граждане РФ. С другой стороны, такой подход означает лишение нахо­дящихся на территории России иностранцев права обжаловать действия её должностных лиц. Является ли допущение иностранцев в число субъектов права на обращения нарушением сущности данного право­вого института? Ду­мается, что нет, поскольку выше мы отмечали двойственный характер этого права, входящего одновременно в группу политических и личных субъективных прав.
В этой связи нельзя не поддержать подход авторов проекта Федерального за­кона "Об обращениях граждан", распространяющих это право на "иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Феде­рации", хотя вполне естественно, что право на обращение последних должно быть несколько ограничено. В частности, лица, не являющиеся гражданами России, не должны вносить предложения и подавать петиции, т.к. участие в управлении государством - право и прерогатива граждан этого государства.
Таким образом, принцип всеобщности означает, что любое фи­зическое лицо в соответствии с Российским законодательством об­ладает правом на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законом и нормами международного права. Эти изъя­тия касаются тех обращений, которые носят политический характер, субъек­тами которых выступают исключительно граждане РФ, или противоречат меж­дународно-правовым обязательствам РФ.
Следующий принцип - это принцип свободы подачи обращений. Смысл его состоит в том, что субъекты права обращений вправе направить в государст­венные органы и органы местного самоуправ­ления любые по содержанию об­ращения, кроме прямо нарушающих за­кон. Иными словами, в компетентные органы могут быть направлены любые жалобы, любые обращения, любые заяв­ления и петиции, не противоречащие действующему законодательству. А в от­ношении гражданской инициативы, направленной в федеральный Парламент, должно действовать единственное ограничение - не противоречие Конституции РФ.
Здесь возникает новая проблема: в случае подачи жалобы, на ком должно ле­жать бремя доказывания вины? В действующем законо­дательстве по этому во­просу единство мнений отсутствует. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гласит, что жалоба гражда­нина, направленная в суд, рассматривается судом по правилам гражданского судопроиз­водства (ст.6). Это означает, что вина ответчика презюмируется. Ис­тец даже, в соответствии с Законом, не обязан формули­ровать точно, какая пра­вовая норма, с его точки зрения, наруше­на. Федеральный конституционный за­кон "О Конституционном Суде Российской Федерации", наоборот, требует от лица, направившего в суд запрос или жалобу, не только точно сослаться на на­рушен­ный Закон, но и приложить его текст к жалобе. Хотя судебное обжалова­ние остаётся за рамками данной работы, пример судов может быть весьма поле­зен.
Проект Феде­рального закона "Об обращениях граждан" возлагает на лицо, по­давшее заявление или жалобу, обязанность представить необходимые доказа­тельства (ст. 10). В условиях развитой российской бюрок­ратии возмож­ность выполнение последнего требования представля­ется весьма сомнительной. Думается, подход в части администра­тивного порядка рассмотрения жалоб и заявлений граждан должен быть иным: необходимо заложить принцип равной ответственности должностного лица - за нарушение прав, свобод и законных инте­ресов человека, а инициатора жалобы - за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. Тогда поиск доказательств можно возложить на орган, занимающийся рассмотрением жалобы или заявления.
В связи с вышесказанным, представляется необходимым закре­пить законода­тельно ещё один принцип - равноправия. При всей очевидности данного под­хода необходимо всё же сказать несколько слов в поддержку данной идеи. Дело в том, что принцип равнопра­вия в данном случае имеет две стороны. Первая - равноправие граждан в части реализации права на обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления. Здесь имеет место пря­мое дей­ствие статьи 19 Конституции РФ, устанавливающей равенс­тво граждан перед законом и судом, и задача законодателя сво­дится лишь к обеспечению в теку­щем законодательстве, регламен­тирующем порядок реализации права граждан на обращения, реали­зации гарантий этого принципа.
А вот вторая сторона действия этого принципа не столь очевидна. Речь идёт о равноправии сторон: истца и ответчика в суде, заявителя и виновного должно­стного лица в процессе административного производства по жалобе. Дело в том, что гражданин в со­ответствии со статьёй 45 Конституции РФ вправе обжа­ловать дейс­твия любого государственного органа, органа местного самоуправ­ления или их должностного лица в административном порядке. Это означает, что, в конечном счёте, ответчиком по жалобе граждани­на оказывается государ­ство, поскольку оно не только обязано на­казать виновное лицо, но и восстано­вить нарушенное право граж­данина, в том числе - и путём материальной ком­пенсации понесён­ного им ущерба. Сегодня - это вопрос очевидный для судеб­ного порядка рассмотрения жалоб, но, думается, что эти необходимые эле­менты должен дести в себе и административный процесс.
Однако, равноправие гражданина и государства - положение далеко не ак­сиоматичное для российской правовой науки и практи­ки. Мы видим, что равно­правие сторон должно быть обеспечено как в услови­ях судебного, так и административного порядка разрешения жало­бы. В этой связи возникает необ­ходимость нормативного закрепле­ния ещё одного принципа реализации права граждан на обращения - принципа гласности.
На сегодняшний день данный принцип, пришедший в государс­твенное (конституционное) право из политической сферы, не имеет чётко определён­ного содержания, но в отношении реализации права на обращения он может означать открытость процесса рассмотрения обращения, с участием заинтере­сованного лица (лиц) - субъектов конкретного обращения и их законных пред­ставителей.
Итак, подводя итог сказанному можно прийти к следующим вы­водaм. Право­вой механизм реализации права граждан на обращения в органы государствен­ной власти и местного самоуправления дол­жен быть основан на следующих принципах (смысл некоторых из них мы постарались раскрыть выше): всеоб­щего права на об­ращения, свободы подачи обращений, равноправия и равной ответс­твенности гражданина и государства, гласности разбирательства, объек­тивности, подведомственности обращений, комплексном подхо­де к рассмотре­нию, законности всего порядка работы с обращения­ми граждан.
Перечисленные принципы имеют ряд особенностей, учитывающих специ­фику регулируемых правоотношений, и самостоятельное содержание. В частно­сти:
1. Принцип всеобщего права на обращения означает, что лю­бое физическое лицо обладает в соответствии с российским зако­нодательством правом на об­ращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за ис­ключением случаев, уста­новленных законом (требующих наличия российского гражданства) и нормами международного права.
2. Принцип свободы направления обращений означает, что субъекты права на обращения вправе направлять в государственные органы и органы местного са­моуправления любые по содержанию об­ращения, кроме прямо нарушающих закон.
3. Принцип равноправия означает, что любой человек, неза­висимо от граж­данства, законности нахождения на территории РФ, социального происхожде­ния, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков, вправе на­правлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправле­ния. Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех видов разбира­тельства обращений граждан.
4. Принцип равной ответственности должностного лица за действия и реше­ния, нарушающие права, свободы и законные инте­ресы человека, и инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. При этом сбор доказательств за­конности тех или иных действий должен быть воз­ложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина.
5. Принцип гласности означает открытость процесса рассмотрения обраще­ний, участие в нём заинтересованного лица (лиц) - субъектов конкретного об­ращения, и их законных представителей. Разбирательству должны подлежать все без исключения обра­щения граждан,- в том числе - анонимные. Законода­тельно должны быть установлены гарантии безопасности граждан - инициато­ров обращения, а также неразглашения сведений об их личной жизни, ставших известными в ходе рассмотрения обращения. В случае вы­явления в обращении сведений клеветнического характера, орган, рассматривающий обращение, обя­зан передать материалы проверки компетентным правоохранительным орга­нам для возбуждения уголов­ного дела по факту клеветы.