Принципы и методы оценивания и оценок качества управленческой деятельности

СОДЕРЖАНИЕ

Введение
1. Общетеоретические проблемы эффективности государственного аппарата
1.1. Основные подходы к определению эффективности государственно-управленческой деятельности
1.2. Государственное управление: новые подходы к повышению эффективности деятельности властных структур
2. Направления и факторы повышения эффективности государственного управления
2.1 Поиск путей повышения эффективности государственного управления в зарубежной и отечественной практике
2.2 Факторы повышения эффективности современной российской государственной власти
Заключение
Список литературы

Принципы и методы оценивания и оценок качества управленческой деятельности

Но это не значит, что полностью исключается риск в действиях. Насколько применим риск в деятельности органов власти и управления? Риск в управленческой деятельности обусловлен динамичностью общественных процессов, их способностью менять свои характеристики, параметры с течением времени. Риск не может быть сведен к нулю, он всегда существует. Деятельность государственного и муниципального служащего не может быть реализована без определенной степени риска. Связано это с тем, что государственный служащий при принятии решения не обладает всей полнотой информации и не может предусмотреть последствий действий объектов управленческого воздействия. Задачей специалиста становится минимизация риска в условиях нестабильности развития, обеспечение объективной и адекватной оценки степени риска для принятия необходимого, наиболее оптимального решения. Риск государственного служащего существенно отличается от риска хозяйствующего субъекта. Хозяйствующий субъект может потерять свою собственность, у него рыночный риск. Риск государственного и муниципального служащего связан с реализацией интересов населения всего территориального образования. Негативные последствия риска непосредственно не отражаются на финансовом положении государственного и муниципального служащего. Но последствия отразятся на деятельности хозяйствующих субъектов, социальном положении населения территории.Особенность менеджмента управленческой организации состоит в том, что управленческое воздействие осуществляется на внешнюю среду. С одной стороны, внешняя среда в условиях нестабильного развития находится в состоянии непрерывного изменения. С другой стороны, управленческая организация тоже стремится изменить внешнюю среду. В свою очередь, под воздействием этих процессов происходят изменения в самой управленческой структуре. Стратегия управленческой деятельности органа власти должна содержать стратегию развития территории. В условиях нестабильного развития экономической системы такая стратегия должна быть нацелена на реализацию концентрированного роста развития территории. Суть ее должна сводиться к усилению позиций субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на рынке, поиску новых рынков, в т. ч. и международных. При этом, управленческой структуре всегда приходится действовать с учетом особенностей развития территории, функционирования хозяйствующих субъектов. Она должна правильно оценивать процессы и изменения в окружающей среде, прогнозировать возможные последствия своего управленческого воздействия, выбирать наиболее оптимальный вариант действий. Поэтому менеджмент органов власти и управления в отношении хозяйствующих субъектов может осуществляться в следующих формах:- блокирование множественных факторов внешней среды;- создание благоприятных условий для хозяйствующих субъектов;- проведение специальных мероприятий (программ) поддержки бизнеса, особенно малого и среднего; - формирование инфраструктур, поддерживающих функционирование отраслей и сфер экономики территории.Территория как сложная социально-экономическая система постоянно развивается, и поэтому любые изменения в ее элементах, к которым относятся не только сфера малого и среднего предпринимательства, но и сектор муниципальной экономики, социальная сфера и другие отрасли, могут привести к серьезным последствиям. Поэтому управленческая структура в процессе воздействия на такую систему должна учитывать возможные последствия своей деятельности. Как нам представляется, здесь органы власти не случайно прибегают к широкому использованию программ социально-экономического развития, в которых пытаются осуществить комплексный подход к развитию территории. Так, например, в г. Хабаровске реализуется 60 целевых программ, которые охватывают, практически, все стороны жизнедеятельности населения муниципального образования.Эффективно осуществлять свои управленческие функции орган власти сможет лишь в том случае, если он регулярно обновляется, использует передовые технологии управления, постоянно находится в процессе развития. Во внешней среде постоянно происходят экономические, социальные, технические, технологические, демографические и другие изменения, на которые должна быть адекватная реакция управленческой структуры.Орган власти и управления как развивающаяся организация постоянно совершенствует организационную структуру, формирует гибкую обоснованную стратегию своей деятельности, привлекает в свой управленческий состав способных специалистов, повышает их культурный, образовательный уровень. Не случайно термин «новый государственный менеджмент», который предполагает управление на высоком качественном уровне, получил распространение в научной литературе. Постоянно изменяющиеся условия внешней среды, новые практики жизни общества выдвигают иные требования к государственным служащим. Они, чтобы повысить эффективность своего функционирования, должны отреагировать адекватным образом. «Доктрина человеческих отношений», предложенная Э. Мейо, внесла в науку управления понимание необходимости внедрения отношений сотрудничества как в сфере производства, так и в области государственного управления. Государственный служащий должен и может эффективно реализовывать государственную политику, осуществлять свою трудовую деятельность только во взаимодействии с обществом, учитывать требования граждан.Однако не всегда государственным органам удается обеспечивать эффективное взаимодействие с хозяйствующими субъектами. ДВАГС в 2005 и 2007 гг. провела социологические исследования по данному вопросу. Анализ представлений предпринимателей об ожидаемом характере их взаимоотношений с государственными органами власти показал, что большинство опрошенных (65%) рассчитывают на поддержку и помощь со стороны государственных органов, по крайней мере, на начальных этапах инновационной деятельности (45%). 30% считают, что это должны быть отношения равноправных партнеров на основе социально-психологической готовности к сотрудничеству и учету взаимных интересов. Сегодня пока низкий уровень сотрудничества, что образно выражено в ответах: «Чтобы государство не мешало работать».Пути, механизмы повышения эффективности функционирования органов государственной власти могут быть разные. Повышению эффективности функционирования государственных органов способствует разработка и внедрение административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг. Исследования, проведенные Институтом государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшей школы экономики – в 2008 г. показали, что лишь 39,3% из опрошенных государственных служащих выделили в качестве основной цели внедрения административных регламентов совершенствование деятельности органа исполнительной власти.Отбор работников, отвечающих по своим профессиональным, деловым и личностным качествам требованиям организации, требует комплексного подхода.Комплексный подход к поиску и отбору персонала на государственную службу состоит, по меньшей мере, из ряда основных задач: определение потребности в персонале с учетом основных целей организации власти; получение точной информации о том, какие требования к работнику предъявляет вакантная должность; установление квалификационных требований, необходимых для успешного выполнения работы; определение личностных и деловых качеств; поиск возможных источников кадрового пополнения и выбор адекватных методов привлечения подходящих кандидатов; определение методов отбора кадров; обеспечение наилучших условий для адаптации новых работников к работе в органе власти и управления.Составной частью отбора граждан на государственную и муниципальную службу является профессиональный отбор. Это более тонкая, по сравнению с отбором, процедура идентификации характеристик человека и требований государственной должности. Критерии профессионального отбора обусловлены той предметной областью, которая составляет содержание функционала должности. Именно в ходе профессионального отбора человек подбирается на должность по критериям профессиональной подготовленности и опыта, уровня и профиля образования.2. Направления и факторы повышения эффективности государственного управления2.1 Поиск путей повышения эффективности государственного управления в зарубежной и отечественной практике Реализация административной реформы осуществляется в контексте преобразований, направленных на демократизацию и либерализацию всех сфер общественной жизни и установление в России рыночных форм хозяйствования. Более 10 лет в стране проводятся рыночные реформы самой различной направленности. При этом многие из них позволили достичь существенных результатов, коренным образом изменивших общественные отношения (и, в частности, хозяйственную сферу). Очевидно, что принципиально новая модель общества и экономики требует изменения самой сути государственного управления. Однако эта система не претерпела серьезных изменений и все менее и менее отвечает потребностям новой структуры российской рыночной экономики. Дальнейшее проведение всего комплекса либеральных преобразований во многом тормозится именно отсутствием административной реформы и реформы государственной службы. На фоне довольно заметных подвижек, наблюдаемых по многим реформируемым направлениям, несостоятельность существующей системы исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственных решений становятся все более и более очевидными. Со временем указанные проблемы превратятся в главные ограничители дальнейшего поступательного развития отечественной экономики. Основным недостатком существующей в настоящее время системы государственного управления является неэффективность, проистекающая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы – излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), – так и о внутренних – чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия. Соответственно, реформирование государственной деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе, экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую полную и качественную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям: - устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными ведомствами; - четкое разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации; - принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программно-целевому бюджетированию (по результатам); - создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов. В процессе реализации административной реформы и реформы государственной службы выработалось относительно четкое структурное понимание их сути, несколько отличающееся от первоначальной постановки вопроса. Широко понимаемая административная реформа включает три основных направления. Во-первых, это законодательное наполнение и разграничение конституционных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Во-вторых, модернизация института государственной службы. В-третьих, трансформация на основе уточнения функций собственно федеральных органов исполнительной власти. Задача пересмотра функций исполнительной власти и способов их реализации является основной для административной реформы в узком ее понимании. Основными ее целями заявлены: - Обеспечение требования Конституции по свободе экономической деятельности; внедрение адекватного (в рамках либерализации экономической деятельности) механизма управления рыночным сектором экономики с целью повысить его эффективность; переход от преимущественно прямых методов регулирования рынка к косвенным; упразднение избыточных функций государственного регулирования. - Упразднение функций органов исполнительной власти, не связанных непосредственно с правоустановлением, непосредственно исполнением (регулированием хозяйственной деятельности) и контролем (надзором). Функции, связанные с оказанием различного рода конкурентных услуг, в том числе и платных, должны передаваться на аутсорсинг, т.е. выполняться рынком (презумпция нецелесообразности предоставления конкурентных услуг органами исполнительной власти). - Повышение эффективности работы государственного аппарата, устранение дублирования функций различными ведомствами, снижение издержек, связанных с межведомственными взаимодействиями, разрешение проблемы коллизии функций, которая во многом затрудняет работу органов исполнительной власти и превращает их деятельность очень часто в лоббирование узковедомственных, отраслевых интересов. - Конкретная реализация принципа разграничения полномочий, делегировать согласно принципу субсидиарности части властных функций в регионы и на места с целью устранения излишнего централизма власти. - Проведение в жизнь принципов разделения властей, сдержек и противовесов, раскрытия информации, недопущения конфликтов интересов (в первую очередь, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций). Масштабность и комплексность административной реформы (значительная часть осуществляемой в рамках реформы деятельности и используемого инструментария не имеет аналогов не только в России, но и в мире) обуславливает длительность и многоэтапность ее проведения. Первая часть осуществляемой работы связана с ревизией функций государственного регулирования, выявлением избыточных и недостающих функций (реализуется в настоящее время). В рамках этого этапа проводится паспортизация функций органов исполнительной власти (выделено более 5600 функций государственного управления), их инвентаризация и ревизия, упразднение избыточных функций (устранение дублирования), наполнение общего перечня функций отсутствующими в настоящее время государственными функциями, реализация которых будет признана необходимой. На втором этапе будет осуществлено внедрение обновленной модели государственного управления, которое будет заключаться в проектировании новой структуры органов государственного управления, разработке и принятии комплекса соответствующих законодательных актов, непосредственном преобразовании структуры органов власти. Предполагается также спроектировать и внедрить в обновленных государственных структурах реальные управленческие процессы и поддерживающие их информационные технологии, в частности, систему раскрытия информации, дающую реальный контроль общества за деятельностью органов исполнительной власти (связь с ФЦП «Электронная Россия»). Данный этап завершает административную реформу, однако очевидно, что после формального ее окончания работа, направленная на выявление и устранение недостатков, будет продолжаться. Непосредственно в ходе реализации административной реформы уже выявились положительные и отрицательные аспекты, связанные с ее проведением. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической воли, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых реальных сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. При этом были выявлено несколько концептуальных недостатков. Основной из них заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. При этом создается ситуация, когда одной политической воли недостаточно для проведения масштабных преобразований и достижения заявленного результата в силу очевидным образом возникающего конфликта. Не углубляясь далее в проблему, укажем в качестве примера на существование опыта взаимодействия независимых экспертов с представителями ведомств, свидетельствующего об отсутствии в отдельных случаях нацеленности на конструктивную работу по упразднению избыточных функций, устранению дублирования, оптимизации внутренней и внешней структуры органов исполнительной власти. Таким образом, разнонаправленность поступающих политических импульсов может стать главным препятствием на пути успешной реализации административной реформы и создания эффективной функциональной модели государственного управления. Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, является отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации. Качество полученных на подготовительном этапе результатов заслуживает высокой оценки (достаточно отметить, что привлекались крупные специалисты в сфере государственного управления, государственные служащие, представители экспертного сообщества, научных и образовательных организаций), однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике. Приведем в качестве примера две методические наработки, использование которых (если оно вообще возможно) связано с дополнительными издержками (потерей эффективности): - Общий сводный перечень функций государства в сфере промышленности и научно-технической деятельности по всем ведомствам. Изначально был предложен для работы как базовый, однако впоследствии от него пришлось отказаться ввиду существования явных недостатков. Данный перечень формировался из разных источников и содержит множество неточностей и ошибок (разнородность перечисленных функций, присутствие нигде не прописанных функций и, наоборот, отсутствие реально существующих, неточность формулировок). - Алгоритм выявления избыточных функций федеральных органов исполнительной власти. Алгоритм строился на основе критериев избыточности функций и представляет собой детально проработанный качественный инструмент, основанный на четкой структуризации существующих теоретических подходов с учетом эмпирических соображений. Однако алгоритм оказался практически непригодным к применению именно в силу своей детальности. По оценкам экспертов, за рабочий день реально рассмотреть порядка 5-7 функций с использованием указанного алгоритма, фактически же рассматривается несколько десятков (и даже такие темпы признаются недостаточно быстрыми).