Подходы к планированию бюджетных расходов в России и за рубежом.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
1.1.Общая характеристика бюджетных расходов
1.2.Понятие бюджетного планирования, его виды и методы
2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПЛАНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
2.1. Особенности планирования бюджетных расходов в США
2.2. Особенности планирования бюджетных расходов в Швеции
3. ПЛАНИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ В РФ КАК ЭЛЕМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
3.1.Основные подходы к планированию бюджетных расходов в РФ
3.2. Основные недостатки и направления совершенствования планирования бюджетных расходов в РФ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ПРИЛОЖЕНИЯ

Подходы к планированию бюджетных расходов в России и за рубежом.

Таким образом, планирование бюджетных расходов в исследуемых трех странах во многом сходно.
Анализ обширного мирового опыта бюджетного планирования и бюджетирования показывает, что признанным лидером и ветераном в развитии ППБ и БОР являются США, которые первыми осуществили революционные новации в законодательстве. Вместе с системой долгосрочного бюджетного прогнозирования Бюджетной Комиссии Конгресса, механизмами PAYGO и секвестра бюджета, системами соизмерения затрат, выгод и результатов они составляют современную наиболее развитую основу механизма реализации целей Правительства США через бюджетное планирование и бюджетный процесс.
Опыт США в этой области ценен также тем, что он практически применяется, прозрачен, наблюдаем, открыто обсуждается в Конгрессе и обществе, исторически длителен, детально описан и осуществляется широкий мониторинг этого процесса.
Следует отметить, что опыт США по вопросам организации среднесрочного и  долгосрочного планирования представляется наиболее ценным для России в период реформ, по причине во многом аналогичной структуры планирования на федеральном уровне.
В систему плановых документов в США на уровне министерств входят следующие:
1. Стратегический план министерства, который включает:
  1.1 формулировку стратегической цели министерства;
  1.2 постановку основных целей и задач деятельности на долгосрочную перспективу;
  1.3 описание ТОО, какие затраты и действия необходимы для достижения поставленных целей.
2. План работы на год и отчет о его выполнении.
   В целом система планирования, используемая министерствами на сегодняшний день в России, во многом повторяет модель США.
Что касается практического применения в Российской Федерации программно-целевого планирования бюджета, бюджетного планирования, бюджетирования, ориентированного на результат, то как и в системе планирования США, в России, по сути, сохраняется проблема определения конкретных задач, которые в основном задаются экспертно и во многом произвольно. Поэтому системность на уровне отдельных министерств и ведомств теряется при сведении стратегических планов, появляется дублирование, параллелизм, ведущие к распылению средств и затрудняющие достижение целей Правительства в целом.
3.2. Основные недостатки и направления совершенствования планирования бюджетных расходов в РФ
Проанализировав реализацию основных положений программы по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 г. на современном этапе можно сказать:
1.Правительство приняло решение перейти на принципиально новый порядок формирования бюджета – программно-целевой принцип.
И здесь, можно сказать сразу, что появляется много сложностей. Ведь известно, что качество не только планирования, а бюджетной работы в целом на поселенческом и даже муниципальном уровне оставляет желать лучшего. Так же пока нельзя сказать о целевых программах муниципальных образований, что целевые программы, запланированные в местном бюджете, имеют четкие количественные показатели результата.
Осуществление в рамках программ экономически нецелесообразных мероприятий, проводимых муниципалитетом, становится возможным в силу отсутствия критериев оценки результатов этих программ. Плановые показатели, цели, ориентиры большинства программ сформулированы таким образом, что допускают реализацию практически любых проектов при условии их соответствия утвержденной функциональной и экономической классификации расходов. Так, например, в отчетах об исполнении разных программ в качестве критериев эффективности применяются следующие показатели:
-неукоснительное соответствие технического задания плану мероприятий по реализации программы;
-полученные результаты полностью соответствуют затратам на реализацию программы и т.д.
Приведенные формулировки наглядно свидетельствуют у муниципальных заказчиков представления о том, какие именно конкретные результаты должны быть получены при реализации программ и как следует их оценивать.
Наличие указанных нарушений делает необходимым разработать методику оценки результативности и эффективности реализации среднесрочных целевых программ, которая в настоящий момент отсутствует18. На основе такой оценки: можно перейти на программно-целевое бюджетирование, ориентированное на результат, при допустимом уровне эффективности; выявить негативные тенденции в ходе реализации ЦП и определить их причины; своевременно принять меры по улучшению планирования, регулирования и контроля реализации программных мероприятий среднесрочных целевых программ.
2. На повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг нацелены изменения в правовом положении государственных и муниципальных учреждений (Закон 83-ФЗ). Практическая реализация этих решений позволит, наконец, уйти от платы только за сам факт существования учреждения вне зависимости результатов его деятельности. Правительство РФ, региональные и местные администрации обязаны обеспечить планомерное введение новых принципов деятельности государственных и муниципальных учреждений, ее реальную отдачу для граждан.
Но и здесь органы власти и местного самоуправления не застрахованы от ошибок. О чем говорит опыт работы одного из автономных учреждений в Новосибирской области. Весь 2010 год учреждение работало самостоятельно. Анализ, проведенный в конце года, выявил накопление кредиторской задолженности, несмотря на то, что учредителем были даны все средства для выполнения задания. Причина - значительное увеличение заработной платы, прирост которой не удалось покрыть даже за счет платных услуг, стоимость которых была удвоена. В итоге учреждение имеющее задание на 12 млн. руб. образовало кредиторскую задолженность на 2,7 млн. руб. Со стороны учредителя были приняты санкции к данному учреждению, которые носили лишь административный характер19.
Таким образом, чтобы избежать таких ошибок в дальнейшем, требуется рассмотрение возможности применения финансовых санкций к автономному учреждению, которая не отражена ни в одном федеральном законе об автономных учреждениях.
3. На региональном уровне долгосрочное бюджетное планирование обороты, а на муниципальном уровне на первый план выходят внутренние недостатки сложившейся практики среднесрочного планирования. К ним можно отнести - отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок,
Применяемый в большинстве муниципальных образований перспективный финансовый план формально соответствует принципам среднесрочного планирования, однако на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год20.
Главной проблемой, которая не позволяет более или менее приблизиться к научно обоснованным принципам и методам формирования бюджетных и, можно сказать, общеэкономических прогнозов, на мой взгляд, является необходимость разработки объективной и разносторонней системы базовых и нормативных показателей. Такие показатели позволят производить оценку устойчивости и рисков планирования, увязку с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирование предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.
4. В настоящее время, как на федеральном, так и на региональном уровне осуществляется внедрение управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результат. Направления реформирования бюджетного процесса, основанного на внедрении бюджетирования, ориентированного на результат представлены в приложении 5.
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их эффективностью и общественной значимостью21.
Но существенным недостатком для внедрения БОР является отсутствие системы показателей, по которым можно оценивать результаты работы и органов власти, и конкретных учреждений. Необходимо на федеральном сформировать пакет методических рекомендаций, отработать критерии оценки результатов, формы стимулирования и т.д. Эти меры приведет к созданию стимулов улучшения качества оказываемой государственной (муниципальной) услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов, и т.д.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Одним из элементов системы управления бюджетом, предназначение которого состоит в составлении и утверждении бюджетного плана на основании прогнозируемых данных и в соответствии с целями бюджетной политики является бюджетное планирование.
В настоящее время планирование расходов в РФ ориентируется на краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное планирование и в основном производится согласно нормативному и программно-целевому принципу, причем последний на современном этапе приобретает особую значимость.
Формирование расходов бюджетов согласно новой редакции Бюджетного Кодекса РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами.
В работе исследованы подходы к планированию расходов в России, а так же в США и Швеции. Можно отметить, что всем исследуемым странам присущи схожие черты в планировании. Планирование осуществляется непрерывно и носит не директивный, а индикативный характер. Так же планирование производится на нескольких уровнях. Планирование расходов в США, Швеции и России осуществляется по программно-целевым принципам и ориентировано на результат, хотя в США, Швеции и России это направление при планировании бюджетных расходов используется давно, а в России только набирает обороты.
Основными документами, регламентирующими бюджетное планирование расходов в РФ, являются: Бюджетный Кодекс РФ, Бюджетная классификация РФ, Методика планирования объемов бюджетных ассигнований, Программа повышения эффективности бюджетных расходов и др.
Анализ состояния бюджетного планирования расходов в рамках Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года показал, что имеются существенные недостатки в организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы, существенно тормозящие повышение эффективности планирования бюджетных расходов. К ним можно отнести: отсутствие в ряде региональных и муниципальных программ четких количественных показателей результата, отсутствие системы показателей, по которым можно оценивать результаты работы и органов власти, и конкретных учреждений, недостатки по созданию и функционированию новых форм бюджетных учреждений и др.
Значит в 2012 г. и в дальнейший период предстоит работа по многим направлениям:
-совершенствование в рамках нового формата бюджета различных инструментов программно-целевого планирования;
- улучшение планирования качества и доступности услуг, предоставляемых государством (совершенствование форм бюджетных учреждений);
-разработка критериев оценки и дальнейшее внедрение методологии БОР;
-совершенствование среднесрочного бюджетного планирования (в особенности на региональном и муниципальном уровне).
Все эти мероприятия внесут решающий вклад в реализацию, как минимум, трех целей Правительства РФ: повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение высоких темпов экономического роста и создание потенциала для будущего развития.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. №145 ФЗ (ред. на 01.01.2012 г.)
2. Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 г. «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период» (в ред. 06.04.2011 г.)
3. Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 N 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.»
4. Распоряжение Правительства РФ 30 июня 2010 года № 1101-р «Об утверждении Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года»
5. Федеральный Закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
6. Федеральный Закон "О федеральном бюджете на 2011г. и на плановый период 2012г. и 2013г.г." от 13 декабря 2010 года №357-ФЗг
7. Федеральный Закон "О федеральном бюджете на 2012г. и на плановый период 2013г. и 2014г.г." от 30 ноября 201 года №371-ФЗг
8. Приказ Минфина России от 29.12.2011 г. №190-н «О внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».
9. Приказ Минфина России от 17 апреля 2008 г. N 47н. «Об утверждении Порядка планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 год и плановый период 2010-2011 г.г.»
10. Азизова И.А.Бюджетирование ориентированное на результат: учебное пособие/Азизова И.А..-Ташкент: infoCOM. UZ,2010
11. Астапов К.Л. Бюджетная и денежно-кредитная политика в условиях кризиса//Финансы.-2009.-№6
12. Батина И.Н., Тульская А.Ю. Бор как инструмент повышения эффективности бюджетных услуг// Финансы.- 2008- №8.
13. Барулин С.В., Кусмарцева В.С. Оценка результативности и эффективности долгосрочных целевых программ//Финансы.-2010.-№5.-с.18
14. Бюджет и бюджетная система: учебник / под.ред. М.П.Афанасьев, А.А.Беленчук, И.В.Кривогов.-М.:Юрайт, 2009.-784 с.
15. Бюджетная система России: учебник / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. — М.: Юрайт-издат, 2007
16. Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2012-2014 г.г//Финансы.-2011.-№7.-с.3
17. Зарубежный опыт государственного прогнозирования, стратегического планирования и программирования: монография / под ред. С.Ю. Глазьева, Ю.В. Яковца; Государственный ун-т управления, Национальный ин-т развития, Региональная научная организация исследователей прогнозистов «Прогнозы и циклы». – М., 2008. – С. 99.
18. Нестеренко Т.Г. Бюджетная реформа: альтернативы поступательному движению вперед нет//Финансы.-2011.-№4.-с.3
19. Обсуждаются проблемы региональных и местных бюджетов//Финансы.-2010.-№7.-с.10
20. Общая теория финансов: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям/ под.ред. Дробозиной Л.А. .- М: «ЮНИТИ», 2009.
21. Пронина Л.И.Федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов//Бюджет.-2012.- №1
22. Романовский М.В. Финансы, денежное обращение и кредит: учебник. - М.: ЮРАЙТ.-2007.-543 с.
23. Сенчагов В.К., Архипов А.И. и др. Финансы, денежное обращение и кредит, М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2008г.
24. Яговкина В.А. Вопросы совершенствования функционирования государственных и муниципальных учреждений//Финансы.-2012.-№1.-с.15
25. Федеральное Казначейство http:// www.roskazna.ru
26. Министерство финансов http:// www.minfin.ru
27. Cайт Правительства Швеции (http://www.sweden.gov.se).

Приложение 1
Классификация расходов бюджета22
Признаки
Содержание
Значение
По роли в общественном производстве
1.Финансирование материального производства;
2.Финансирование непроизводств.сферы
Позволяет более детально анализировать роль государства и значение бюджета в регулировании экономического и социального развития общества
По отраслевой классификации
1.Расходы на промыщленность, сельское хозяйство, транспорт, связь
2.Расходы на образование, здравоохранение, культуру, соц.обеспечение
Позволяет осуществлять перераспределение государственных ресурсов в целях структурного преобразования общественного производства
По степени предсказуемости
1.Запланированные;
2.Непредвиденные
Позволяет в полной мере направлять финансовые ресурсы для финансирования запланированных расходов. Для финансирования непредвиденных расходов в бюджете создается специальный резервный фонд.
Приложение 2
Формы предоставления бюджетных средств23
Формы предоставления бюджетных средств
Направления использования
1.Ассигнования
1.На содержание бюджетных учреждений;
2.На реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
3.На осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
4.На компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов
2.Средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам
На оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам
3.Трансферты населению
На предоставление социальных выплат гражданам, на приобретение товаров, работ услуг в пользу граждан
4. Бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и других обязательств)
На определенные цели на условиях возмездности и возвратности
5. Субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам
На возмещение затрат, недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
6. Инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц
На создание или увеличение за счет бюджетных средств стоимости государственного (муниципального) имущества
7. Межбюджетные трансферты
На достижение сбалансированности бюджетов, на софинансирование расходных обязательств, на финансовое обеспечение переданных расходных обязательств.
8. Кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований и кредиты иностранным государствам
На определенные цели на условиях возмездности и возвратности на основаниях и условиях, установленных Федеральным Законом о федеральном бюджете
9. Средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных и муниципальных гарантий
На осуществление операций по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта
Приложение 3
Характеристика методов планирования24
Метод
Содержание метода
«+»
«-»
Нормативный
Использование установленных норм и нормативов
Является:
1.качественной основой для бюджетного планирования
2. предпосылкой для соблюдения режима экономии
3.необходимым условием для внедрения автоматизированных (экономико-математических) методов в бюджетное планирование
Не существует целостного акта по социальным стандартам
Программно целевой
Предполагает четкую постановку цели и выработку комплекса мероприятий для ее достижения в заданные сроки
Обеспечивается прямая взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии установленными приоритетами государственной политики
1.практическое использование затрудняется обязательностью применения единой для всех бюджетов классификации доходов и расходов, несопоставимой с целью и задачами принимаемых программ;
2.затруднено инициирование отраслевых целевых программ как способ дополнительного финансового обеспечения
экстраполяция
Определение финансовых показателей на
основе выявления их динамики. В расчетах исходят из показателей
отчетного периода, корректируя их на относительно устойчивый темп
изменений
использование в оперативном и краткосрочном прогнозировании является достаточно точным инструментом планирования
1.не ориентирует на выявление дополнительных резервов роста доходов бюджета;
2. не способствует экономному использованию бюджетных средств, т.к. объем ассигнований планируется от достигнутого уровня;
3. не учитывает изменения отдельных фактов в планируемом году по сравнению с базовым для расчетов периодом.
Методы математического моделирования
Построение финансовых моделей, имитирующих течение реальных экономико-расчетных и социальных процессов.
1.Установление взаимосвязи между планируемым показателем и факторами, его определяющими 2.упорядочение системы экономической информации и выявление недостатков в имеющейся информации
1.необходимость серьезных затрат на оргнанизацию исследовательской
работы и оплату труда специалистов
2. невозможность охватить в моделях все наиболее существенные
тенденции развития
3.высокая вероятность внезапных изменений, разрушительных событий,
снижающих полезный эффект модели