Президент РФ в системе фед иполнит власти

СОДРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПРЕЗИДЕНТ РФ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
1.1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА РФ
1.2. ОБЩИЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ
1.3 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРЕЗИДЕНТА РФ С ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И СУДЕБНОЙ ВЛАСТЬЮ
ГЛАВА 2. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ С ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
2.1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕЗИДЕНТА И ПРАВИТЕЛЬСТВА
2.2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОГЛАСОВАННОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
2.3. ОСОБЕННОСТИ РУКОВОДСТВА НЕКОТОРЫМИ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
2.4. НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРЕЗИДЕНТА И ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
ГЛАВА 3. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ И ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
3.1. ДОСРОЧНОЕ ПРЕКРАЩЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА
3.2. ОТСТАВКА ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СЛОЖЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СВОИХ ПОЛНОМОЧИЙ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ:
ЛИТЕРАТУРА:

Президент РФ в системе фед иполнит власти

Полномочия Президента
Российской Федерации
Организует реализацию внешней
политики Российской Федерации
(ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").
Правительство координирует деятельность федерального Министерства иностранных дел (ст. 32 Закона).

Председатель Правительства
представляет Правительство за пределами территории Российской Федерации (ст. 24 Закона).
Правительство обеспечивает
представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (ст. 21 Закона).
Осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации (ст. 21 Закона).
В пределах своих полномочий
заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими
участниками указанных договоров
их обязательств (ст. 21 Закона).
Отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории (ст. 21 Закона).
Осуществляет регулирование и
государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно - технического и культурного
сотрудничества (ст. 21 Закона).
Определяет основные направления внешней политики (ч. 3 ст.80 Конституции Российской Федерации).

Как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях (ч. 4 ст. 80 Конституции).
Осуществляет руководство
внешней политики (ст. 86 Конституции).
Ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (ст. 86 Конституции).
Подписывает ратификационные
грамоты (ст. 86 Конституции).
Принимает верительные и отзывные грамоты аккредитируемых при нем дипломатических представителей (ст. 86 Конституции).
Руководит деятельностью Министерства иностранных дел
(ст. 32 Закона).
Руководство внешней политикой - сфера непосредственной деятельности Президента, его "верховного управления". В качестве главы государства Президент представляет государство в его внутренних и внешних отношениях. Только Президенту принадлежит право действовать за рубежом от имени государства, представлять его как целое. Председатель Правительства представляет за пределами Российской Федерации только Правительство.
Таким образом, прерогативы Президента как главы государства в области внешней политики, международных отношений бесспорны. Но также очевидно и другое. При строгой иерархии взаимоотношений Президента - Правительства - МИД компетенция каждого из них в сфере внешней политики достаточно четко разведена и не предполагает, что Правительство и МИД являются только исполнителями указаний главы государства. Безусловно, они связаны политическим курсом Президента, его поручениями и указаниями. Но в рамках полномочий они имеют достаточную свободу действий, чтобы проводить согласованную внешнюю политику. Этот как раз тот случай, когда в рамках верховного управления Президента по руководству внешней политикой происходит активное совместное властвование многих уполномоченных государственных структур при обязательном условии соблюдения Конституции и федеральных законов.
Очевидно, что во внешней политике, равно как и в других упомянутых областях (оборона, безопасность), функции и полномочия Правительства имеют несколько иной, чем у Президента, характер и назначение. Они хотя и пересекаются с конституционными полномочиями Президента, но более конкретны и предметны. Федеральное Правительство выступает одним из главных конституционных институтов, используемых Президентом для проведения в жизнь внешнеполитического курса. Причем и Правительство, и Президент реализуют свои полномочия через соответствующие органы исполнительной власти. Такая специфика объясняет "близость" к Правительству тех федеральных министерств и ведомств, которые ведают вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел и находятся в непосредственном подчинении Президента.
Положение Правительства в отношении упомянутых министерств было предметом дискуссий при подготовке Федерального конституционного закона «О Правительстве». Не случайно именно ст. 32 Закона стала предметом компромисса между Президентом и Парламентом и трансформировалась из полномочия по направлению деятельности до прямого руководства названными органами. Роли и функции Президента и Правительства в окончательной редакции Закона с учетом последних замечаний главы государства (в декабре 1997 года) поменялись. Конечно, функция руководства гораздо сильнее и убедительнее, чем полномочия по направлению деятельности федеральных органов исполнительной власти.31
И все-таки пока имеет место стремление включить под непосредственное руководство Президента другие министерства и ведомства. Это стремление проявляется, прежде всего, со стороны самих руководителей министерств и ведомств, представителей Администрации Президента. Причины здесь вполне объяснимы - повышение статуса госоргана, некоторые облегчения с его финансированием, большая автономность от Правительства и близость к главе государства и т.д.
Ясно также, что при расширении числа федеральных органов исполнительной власти, которые напрямую подчинены Президенту, автоматически возрастает роль Администрации Президента и ослабляется роль Правительства. Заметим, что ранее Администрация Президента уже институировалась в указах Президента как госорган, координирующий власть и других структур, подчиненных Президенту, т.е. фактически становилась неким "вторым" управляющим центром в отношении исполнительных органов.
Приведем некоторые доводы "за" и "против" относительно предложений о включении в перечень непосредственно подведомственных Президенту следующих органов исполнительной власти: Министерства юстиции, Государственного таможенного комитета, Министерства по налогам и сборам и Управления делами Президента.
При обсуждении проекта Указа по этому вопросу в 1998 году высказывалось мнение, что, исходя из возложенных на Президента задач и функций (в том числе и функции обеспечения безопасности), перечисленные министерства и ведомства следует подчинить непосредственно Президенту. В качестве аргумента указывалось на то, что они относятся к правоохранительным органам, а что касается Управления делами Президента Российской Федерации, то оно даже по своему наименованию тяготеет к президентским структурам. Обращалось внимание на необходимость включения в перечень этих министерств и ведомств также Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности (ранее он был в числе таких органов). Аргументом для этого является якобы назначение этого органа: он осуществляет меры в области обеспечения безопасности и поэтому руководить им должен Президент.32
Между тем ст. 32 Федерального конституционного закона не дает оснований для расширения перечня. В ней указаны только федеральные органы исполнительной власти, ведающие вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации стихийных последствий.
Нельзя забывать и юридико-технический аспект: в законах, исходя из требований нормативности и стабильности их действия, не принято указывать конкретные наименования министерств и ведомств. Вместе с тем не вызывает сомнений, что в Законе речь идет о конкретных федеральных органах: Министерстве обороны, Министерстве внутренних дел, Службе внешней разведки, Федеральной службе безопасности, Федеральной пограничной службе и других аналогичных ведомствах.
Количество федеральных органов, ведающих соответствующими сферами управления, не является постоянной величиной, многое зависит от направленности административной реформы, укрупнения (или дробления) управленческих структур, но функциональное назначение основных ведомств вполне определенно. Речь идет, прежде всего, о федеральных органах, стабильно осуществляющих управленческие функции в области иностранных и внутренних дел. К примеру, МИД всегда был в непосредственном подчинении Президента, а вот Министерство по сотрудничеству с государствами - участниками СНГ находилось в непосредственном ведении Правительства, хотя очевидно, что тот и другой орган занимались вопросами реализации внешней политики и имели совместную сферу деятельности.
Сложнее обстоит дело с федеральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами безопасности. В правовых актах, принятых до издания Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", содержались различные формулы руководства ими.
К примеру, в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"33 было записано, что руководство деятельностью органов службы безопасности осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (ст. 1), а контроль за их деятельностью - Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и судебные органы в пределах полномочий, определяемых Конституцией и федеральными законами (ст. 23). Отсюда видно, что функция руководства "делилась" между Правительством и Президентом, а записана в общем виде.
Что же касается термина "безопасность", то в законодательном регулировании его границы весьма широки. Сюда включаются государственная, экономическая, экологическая, общественная, оборонная, промышленная и иные виды безопасности.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. "О безопасности" (в ред. Закона РФ от 25.12.1992 N 4235-1, Указа Президента РФ от 24.12.1993 N 2288, Федерального закона от 25.07.2002 N 116-ФЗ)34 (ст. ст. 1 и 8) безопасность личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз обеспечивается функционированием органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Среди многочисленных органов исполнительной власти в систему обеспечения безопасности наряду с правоохранительными органами были включены, в частности, Минсельхозпрод, на которое возложен государственный контроль и надзор за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами, МПС и Министерство транспорта, Министерство торговли и другие ведомства, которые обеспечивают, в частности, безопасность соответственно на транспорте и в промышленности, и многие другие федеральные ведомства.
Поэтому при определении подведомственности Президенту органов исполнительной власти надо делать выбор: либо исходить из логики широкого понимания безопасности, с которой связана деятельность большинства государственных структур власти, либо ограничиваться конституционными полномочиями Президента. Но даже если руководствоваться широкой трактовкой деятельности Президента по обеспечению безопасности, то она не должна сводиться к административному подчинению всех министерств и ведомств, имеющих отношение к этой сфере деятельности. Речь идет не столько о руководстве, сколько о контроле, что, как известно, не одно и то же.
Существует точка зрения о том, что Президенту должны быть непосредственно подчинены 3 - 5 структур исполнительной власти, представляющих государство как политическую организацию, обеспечивающую защиту основ конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности. Безусловно, это МИД, Минобороны, МВД и федеральные службы безопасности, внешней разведки и охраны. Руководить другими органами федеральной исполнительной власти должно Правительство.
2.2. Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом о Правительстве обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти.
Ст.30 Закона о Правительстве конкретизирует одно из основных направлений деятельности Президента: обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Для реализации этой задачи в отношении Правительства глава государства принимает различные меры к обеспечению взаимодействия Правительства с палатами Федерального Собрания и, прежде всего с Государственной Думой.
Конечно, добиться согласованного функционирования этих органов весьма непросто, учитывая разные политические ориентации парламентского большинства и членов Правительства. Конституционные полномочия Президента позволяют ему в случае неразрешимых противоречий между Парламентом и Правительством либо отправлять Правительство в отставку, либо путем назначения выборов Государственной Думы нормализовать политическую обстановку в стране.35
Особое место в этой сфере деятельности Президента занимает организация согласованной работы Администрации Президента и Правительства. Здесь характер взаимодействия существенно отличается от отношений Правительства с законодательной властью. Они выражаются в постоянных деловых контактах, согласовании проектов, которые готовятся в этих государственных структурах, большей степенью ответственности за эту работу. Решениями Правительства и Президента урегулированы различные стороны совместной деятельности: в области правотворчества как при подготовке указов Президента, так и при подготовке постановлений Правительства, затрагивающих пограничные сферы деятельности Правительства и Президента.
Положения ст.30 Закона о Правительстве имеют императивный характер. Это означает, что в целях ее реализации Президент должен использовать свои полномочия, а также различные политические методы давления, дозволенные законом, включая средства массовой информации для выполнения своей конституционной задачи. Однако его полномочия в этой области не безграничны, поскольку реализуются "в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом", т.е. не должны выходить за рамки положений этих актов.
Так, к примеру, Президент не вправе действовать в отношении Правительства как глава Правительства, преобразовать Правительство Российской Федерации в иной орган, например в Кабинет Министров, или брать непосредственное руководство этим органом в свои руки. Он также не уполномочен Конституцией назначать членов Правительства без представления (предложения) Председателя Правительства, не вправе распределять обязанности между Председателем Правительства и его заместителями, поскольку это прерогатива самого Председателя.
Особое внимание уделяется главой государства обеспечению слаженной работы внутри системы органов исполнительной власти, укреплению координационных функций министров и других членов Правительства в связи с формированием новой структуры федеральных органов исполнительной власти.36
Установлено, что координацию деятельности госкомитетов, федеральных комиссий, федеральных служб, российских агентств и федеральных надзоров России осуществляют в соответствии со схемой, утверждаемой Правительством, Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. В целях повышения роли членов Правительства в координации работы соответствующих федеральных органов власти введено важное правило о том, что проекты решений Правительства по вопросам, относящимся к ведению госкомитета, федеральной комиссии, федеральной службы, агентства или федерального надзора, а также бюджетные заявки и предложения по штатной численности вносятся на рассмотрение Правительства членом Правительства - куратором соответствующего ведомства.
В свою очередь для обеспечения интересов курируемого ведомства предусматривалось, что в случае, если координация деятельности федерального органа исполнительной власти возложена на федерального министра, то руководитель этого федерального органа исполнительной власти входит по должности в состав коллегии соответствующего министерства Российской Федерации. Таким образом, федеральное министерство как бы обрастало сетью курируемых им органов исполнительной власти, находящихся по иерархии исполнительных органов ниже, чем министерство. Идея заключалась в том, чтобы основная работа по взаимодействию этих структур осуществлялась на уровне министерств, а не через Правительство в лице его руководящих органов.
Особо выделяются в упомянутом Указе федеральные органы исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент. Координация их деятельности в пределах компетенции федерального Правительства была возложена непосредственно на Председателя Правительства.
Для оценки взаимоотношений федерального Правительства и Президента необходимо иметь в виду, что приоритетные полномочия в этой области даны Президенту. Это видно из содержания ст. ст. 30, 31, 32, 35 Закона о Правительстве. Вместе с тем правовая основа их отношений не содержит элементов прямого административного подчинения Правительства Президенту.
В принципе Президент не должен вмешиваться в дела Правительства. Конституционный статус Правительства требует от главы государства соблюдения дистанции по отношению к Правительству, иначе он не сможет выполнять координирующие функции по обеспечению согласованного функционирования власти.
Действующая Конституция не обусловливает жесткую "сцепку" Президента именно к Правительству. Как отмечают авторы, нынешнее положение является скорее свидетельством соответствующих политических ситуаций, нежели следствием конституционной доктрины.37
2.3. Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти
Особенность правового положения некоторых федеральных органов исполнительной власти заключается в том, что руководит ими непосредственно Президент. Это касается деятельности федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, то, что эти ведомства находятся в ведении Президента, конкретизируется также в его полномочиях утверждать по представлению Председателя Правительства Положения о каждом из названных органов и назначать их руководителей. В то же время упомянутые министерства и иные федеральные органы исполнительной власти не исключены из юрисдикции Правительства, поскольку возложенные на него задачи по обеспечению обороны и государственной безопасности, а также в сферах внешней политики и международных отношений, обеспечения законности, борьбы с преступностью могут осуществляться Правительством, прежде всего через упомянутые органы.
Закон о Правительстве применительно к этой форме деятельности Правительства употребляет термин "координация".
В Законе не указаны конкретные органы, которыми руководит Президент, учитывая частые реорганизации и изменения в их наименованиях. Федеральные органы исполнительной власти, руководит которыми Президент, перечислены в структуре федеральных органов исполнительной власти .
К ним относятся:
- Министерство внутренних дел Российской Федерации;
- Федеральная миграционная служба;
- Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
- Министерство иностранных дел Российской Федерации;
- Министерство обороны Российской Федерации;
- Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;
- Федеральная служба по оборонному заказу;
- Федеральная служба по техническому и экспортному контролю;
- Федеральное агентство специального строительства;
- Министерство юстиции Российской Федерации;
- Федеральная служба исполнения наказаний;
- Федеральная регистрационная служба;
- Федеральная служба судебных приставов;
- Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации
(федеральная служба);
- Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба);
- Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная
служба);
- Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом;
наркотиков (федеральная служба) (в ред. Указа Президента РФ от 28.07.2004 N 976);
- Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба);