Территориальные основы местного самоуправления

Академия МЧС (Отлично). Материал свежий, авторы, сноски - всё как полагается)) ...

Образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований представляет собой значимый процесс, направленный на обеспечение максимальной эффективности функционирования муниципальных органов исходя из территориальных основ местного самоуправления.

Территория всякого государства является одним из основных его признаков, поскольку она определяет пространство, на которое распространяется государственный суверенитет и власть народа. Согласно Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) территория России как федеративного государства включает в себя территории всех ее 83 субъектов, при этом единая территория каждого субъекта Федерации подразделяется на две составные части:

Муниципальное образование как субъект местного самоуправления первичного уровня по своей сути является микрогосударством, которое должно соответствовать всем требованиям его существования и быть максимально приближенным и доступным для своих граждан (независимо от места их проживания). Особые надежды относительного максимального приближения и максимального упрощения взаимоотношений между органами местного самоуправления и жителями муниципального образования выражаются в соблюдении таких определяющих принципов, как:пространственное приближение: характеризуется эффективным административно-территориальным делением государства в зависимости от его географических размеров и плотности населения, а также от выделения муниципальных образований как субъектов местного самоуправления первичного уровня;фактическое приближение: отражено в личных взаимоотношениях муниципального образования и его жителей, особенно по оказанию социально-бытовых услуг;социальное и политико-личностное приближение: свидетельствует о создании и наличии достаточной и развитой сети для реализации социальных и политических прав и удовлетворения потребностей жителей конкретного муниципального образования;эмоциональное приближение: речь идет об идентификации гражданина как жителя конкретного муниципального образования, при этом взаимоотношения между ними зависят от многих внешних факторов.Существующее административно-территориальное устройство можно охарактеризовать с помощью таких ключевых принципов, как:1) пропорциональность - количество административно-территориальных единиц каждого ранга иерархии должно вписываться в так называемые "пределы оптимальности".Пропорциональность характеризуется наличием диспропорций в регионах по территории, плотности населения, социально-экономического и научного потенциала, степени промышленного, культурного и туристического развития, а также по показателю количества населенных пунктов разного типа и подчинения. Однако региональные диспропорции по территории, густоте и количеству населения, социально-экономическому или промышленному потенциалу не должны быть слишком большими.2) компактность - административно-территориальные единицы должны быть компактными по территории, без анклавов (территория определенного подчинения в пределах другой административно-территориальной единицы) и удаленных отступлений (территория определенного подчинения вне своей административно-территориальной единицы).При этом прежде всего необходимо обратить внимание на существование полуискусственных анклавов, обусловленных физико-географическими особенностями данной территории (река или озеро), что иногда затрудняет доступность по линии периферия-центр.Рациональной схемой административно-территориального устройства нужно считать такую, при которой населенные пункты в пределах своего иерархического уровня размещены равномерно и для одного из них (собственно, идет речь о столице региона) желательно центральное размещение.К критериям, которые влияют на положительное соблюдения принципа компактности, принадлежат такие как:степень доступности (в частности территориальная доступность) от периферии к региональному центру и наоборот;свободный доступ к осуществлению административных полномочий и предоставлению различных услуг;совпадение реального и геометрического регионального центров - это достигается вследствие исторической и географической обусловленности отдельно взятой административно-территориальной единицы;равноудаленность от регионального центра.3) преемственность - границы административно-территориального деления по возможности должны сохранять имеющиеся пределы инфраструктур и коммуникаций и не быть прерванными.Имеющееся административно-территориальное деление государства с учетом установленных ранее материально-финансовых связей и прогнозов о перспективах их существования предполагает наличие возможностей взаимосвязи региона с центром в определении приоритетов его промышленного развития и согласовании с национальными программами.Органы местного самоуправления должны обеспечить промышленное и социально-экономическое, инвестиционное развитие региона как единого целого, принимая во внимание его территорию и по возможности избавившись от территориальных анклавов как образований, наличие которых считается негативным признаком административно-территориального устройства. Кроме того, в зависимости от социально-экономических факторов, к которым относятся промышленный потенциал, инвестиционная привлекательность, демографическая ситуация, насыщенность природными ресурсами, наличие транспортных коммуникаций и социально-бытовая инфраструктура региона, территориальные границы местного самоуправления не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц.4) необходимость "критической массы" - речь идет о наличии достаточной финансово-экономической базы административно-территориальных единиц для обеспечения существования органов местного самоуправления и их населения соответствующими услугами.Этот принцип территориальной организации местного самоуправления характеризует финансово-материальную самостоятельность органов местного самоуправления, которая достигается с помощью определения общегосударственных налогов на едином для всех административно-территориальных единиц уровне как стимула для развития каждого региона.5) взаимодополняемость - в административно-территориальных единицах (особенно это касается высших иерархических рангов) должны соблюдаться пропорции между богатыми и бедными районами, узкоспециализированными населенными пунктами и территориями с диверсификационными функциями.Этот принцип способствует обеспечению территориальной справедливости и предоставлению равного доступа жителям административно-территориальных единиц к социальным услугам за счет дотаций, субсидий, кредитов и грантов со стороны государства, а также инвестиций со стороны других субъектов, заинтересованных в устойчивом развитии региона.6) гибкость и адаптивность - административно-территориальное устройство государства должно быть легко и адекватно приспосабливаться к любым изменениям в обществе (технологическим, экономическим, а также касающимся расселения и потребления), основной целью которых является самодостаточность административно-территориальных единиц.С целью соблюдения этого принципа желательно пределы административно-территориальных единиц установить так, чтобы на отдельно взятых территориях были сконцентрированы природные ресурсы, соответствующий демографический потенциал с учетом тенденций их регионального развития и др.7) саморегулирование - любые административно-территориальные реформы эффективны тогда, когда они вводятся демократическим путем с учетом исторических традиций развития государства и культурных различий его регионов.Этого можно достичь посредством обеспечения экономической (материально-финансовой) и административной самостоятельности муниципальных образований как субъектов местного самоуправления первичного уровня. Вместе с этим, центральные органы государственной власти получают возможность сосредоточить усилия на решении политических и экономических проблем в масштабе всего государства.8) перспективность - осознание потенциальных изменений в процессе социально-экономического развития территорий с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций.Указанные принципы территориальной организации местного самоуправления способствуют его развитию и обеспечению максимальной доступности органов местного самоуправления для граждан.Границы и состав территории муниципального образованияГраницы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами.Согласно ст. 11 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с различными требованиями, например: территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов; территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями; в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый); сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.Ч. 2 ст. 131 Конституции РФ предусматривает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения или с согласия населения соответствующих территорий. При этом, согласно положений ст. 12 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», границы муниципальных образований могут быть изменены по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти. Согласие населения при изменении границ муниципального образования необходимо в случаях, когда:а) изменяются границы муниципальных районов, что влечет отнесение отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов;б) изменяются границы поселений, что влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений. Изменение границ муниципального образования с учетом мнения населения, выраженного представительными органами муниципальных районов и поселений, осуществляется тогда, когда данные изменения не влекут отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений.Таким образом, изменение границ муниципального образования может осуществляться в одних случаях – с согласия населения, а в других – с учетом мнения населения. При этом изменение границ муниципальных образований осуществляется прежде всего с целью обеспечения доступности муниципальной власти и органов местного самоуправления для населения, а также с целью рационального расходования управленческих, материальных и кадровых ресурсов муниципальной службы.В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения. При этом территория муниципального образования включает в себя земли различного назначения – непосредственно земли определенного поселения, а также примыкающие к указанным территориям земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования.Кроме того, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает установление на территориях муниципальных образований территориальных зон различных видов, необходимых для осуществления градостроительной деятельности.Таким образом, за муниципальным образованием закрепляются земли, составляющие непосредственную территорию данного поселения, а также примыкающие территории, используемые для развития поселения, осуществления градостроительной и иной деятельности.Образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образованийОбразование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований представляет собой значимый процесс, направленный на обеспечение максимальной эффективности функционирования муниципальных органов исходя из территориальных основ местного самоуправления. Образование муниципальных образований представляет собой процесс самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Образование новых муниципальных образований происходит в связи с возникновением нового поселения с численностью населения, позволяющей указанное поселение рассматривать как новое муниципальное образование. Муниципальные образования, численность которых составляет менее законодательно установленной нормы, установленной ст. 11 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», могут быть объединены в единое муниципальное образование. К примеру, сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек могут быть объединены в рамках единого муниципального образования, если численность населения такого муниципального образования составит менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый), и если при этом населенные пункты, входящие в состав указанного объединенного муниципального образования будут объединены общей территорией. Кроме того, объединение муниципальных образований с учетом мнения населения может осуществляться и при присоединении более мелкого поселение к более крупному поселению.Объединение муниципальных поселений осуществляется с учетом либо с согласия населения в порядке, предусмотренном ст. 13 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».Исходя из аналогичных подходов и на основе установленных в установленной ст. 11 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется преобразование населенных пунктов, предполагающее также разделение населенных пунктов, наделение населенных пунктов с одним статусом – иным статусом с учетом перспектив развития поселения. Преобразование муниципальных поселений осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 13 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».Упразднение муниципальных образований осуществляется в порядке ст. 13.1 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Упразднение муниципальных образований не может осуществляться в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. Специфика осуществления упразднения муниципального образования регламентируется нормами законодательства субъектов федерации.Организационно-территориальные формы местного самоуправления в Российской Федерацииа) особенности организации местного самоуправления в городских поселениях и сельских поселенияхНесмотря на сходство организации местного самоуправления в городских поселениях и сельских поселениях, они имеют и определенные различия. Указанные различия связаны с:правовым статусом поселения;инженерной инфраструктурой, которая является централизированой и не обслуживается жителями в городах, в то время, как в сельских поселениях инженерная инфраструктура не централизована и поддерживается непосредственно жителями;преобладание сельскохозяйственных видов занятости в сельских поселениях и несельскохозяйственными – в городских;застройка в сельских поселениях преимущественно низкоэтажная и малоквартирная, тогда как в городах – преимущественно многоэтажная и многоквартирная;в сельских поселениях заключаемые сделки имеют, как правило, личностный характер и вызывают низкий уровень трансакционных издержек, в то время как в городских поселениях сделки осуществляются, как правило, между малознакомыми людьми и вызывают высокий уровень трансакционных издержек.Указанные особенности обуславливают и специфику организации местного самоуправления в городских поселениях и сельских поселениях, что связано с различиями в управлении муниципальным образованием как с точки зрения внутренней организации управления, так и во взаимоотношениях с внешней средой.Организация местного самоуправления в сельском поселении преследует целью обеспечение устойчивости развития сельского поселения и осуществление перехода к интенсивному развитию в долгосрочной перспективе.Обеспечение устойчивого развития города требует активной, целенаправленной собственной политики городской власти. Эта политика должна быть одновременно реалистичной и эффективной. Иногда употребляют термин «активный» город в отношении города, имеющего и реализующего такую политику.