Проекты создания мелкой земской единицы в дореволюционной России (вторая половина XIX – начало XX в.)

Введение 2
Глава 1.Историко-теоретические основы местного самоуправления в России 9
1.1 Общее понятие об органах местного самоуправления 9
1.2 Основные выгоды и преимущества местного самоуправления 14
Глава 2. Развитие местного самоуправления в России во второй половине XIX - начале XX века 19
2.1 Земская и городская реформа 19
2.2 Дальнейший ход реформ 26
Заключение 33
Литература 36

Были отменены сельские избирательные съезды, а гласные избирались губернатором из числа кандидатов, определившихся на волостном сходе. Таким образом, принцип выборности управ был практически упразднен, власть сосредоточилась в руках титулованных особ и высших структур власти. Председатели и члены управ состояли на государственной службе (ст. 124), а председателем управы не мог быть избран тот, кто не имеет прав на государственную службу. Это стало особенно удручающим для провинций, где, как правило, руководство управой складывалось из купцов и крестьян. Ст. 87 Положения дала губернатору право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усмотрит, что данное постановление «не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения» (принцип целесообразности).Были в Положении 1890 года и определенные позитивные стороны, как, например:- расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ - ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз- некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления (ст. 108); -восстановление почти в полном объеме прав земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным мерам, имеющим своей целью уменьшение самостоятельности земских органов власти, прежде всего следует отнести лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед правительством. Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 года во многом строилась по образцу, принятому в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 годов внесли столь существенное ограничение избирательного права и такое радикальное вмешательство со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство. Реально действующее земство не продержалось и 25 лет... Официозные «Московские Ведомства» тех лет писали: «Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а местное «благоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земских дельцов». Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов XIX века наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания земских собраний. Исполнение земских дел в управах при отсутствии должного контроля со стороны гласных принимало все более формальные рамки, не связанные с решением реальных нужд населения. Земства быстро превращались в еще одну «начальственную» надстройку, существовавшую за счет дополнительных поборов с населения. К концу XIX века тревоги «смутных» 60-80-х годов были забыты, формальное земство демонстрировало «верноподданичество», крестьянский мир, ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 году разнобой деревенского самоуправления, был освобожден от «тягот» не прижившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере, так казалось царскому двору и хотелось правительству. Тем более что источник «смут и потрясений» - местное самоуправление, было благодаря усилиям администрации Александра III сведено на нет. В таких условиях думать о реформе земского и городского «самоуправления, расширении его прав и демократизации вряд ли было плодотворным».Перемены, произошедшие в обществе в начале XX столетия, повлекли за собой преобразование всего государственного строя в духе конституционного общества. 6 августа 1905 года было опубликовано Положение о законосовещательной Государственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II перед правительством была поставлена цель «установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей».С появлением в стране новых законодательных органов власти вновь обратили внимание на вопросы регулирования местного самоуправления. Реформа земства вновь оказалась актуальной. Тем не менее, большое количество обсуждений и теоретических проектов так и не привело к практической их реализации. Политические события начала века, нестабильность в аппарате государственного управления привели к тому, что проблемы земства отодвинулись на второй план. Первая государственная Дума была распущена, так же, как и вторая, хотя во вторую Думу правительством был внесен проект положения о поселковом и волостном управлении, а кадетами - о выборах земских гласных. Также на рассмотрение Думы готовился проект общей земской реформы, выдвинутый Министерством внутренних дел. Как у правительства, так и у кадетов в проекте присутствовала общая черта - мысль о необходимости определения первичной земской единицы, для включения в самоуправление основной массы населения Российской Империи. Затем, когда была распущена вторая Государственная Дума, правительство вновь переработало свои проекты о поселковом и волостном управлении и уже в 1908 году представило их к обсуждению в третью Государственную Думу. Дальнейший процесс обсуждения занял три года; многие из проектов так и не дошли до самого обсуждения, оставшись лишь в форме бумажных тезисов, такая судьба постигла, к примеру, проект поселкового управления. Законопроект о волостном земском управлении, несмотря на процесс, растянувшийся во времени и в дебатах, все же был принят думой, и представлен на рассмотрение Государственного совета, где ждал своей очереди еще три года, пока в 1914 году не началась Первая мировая война, и правительству стало уже совсем не до прений по вопросам земства. Финальная попытка утвердить местное самоуправление аппаратом государственной власти была предпринята Временным Правительством. 3 марта 1917 года им была принята Декларация, в которой одна из главенствующих ролей отводилась реформе местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. В итоге данной работы, были достигнуты следующие результаты:1) Усовершенствование системы городских выборов основанных на демократических началах. В ряде городов было введено Городовое Положение, где городскому самоуправлению давалась значительная самостоятельность при решении проблем местного значения. Также было увеличено финансирование на нужды городского самоуправления, изменена организация и планирование в масштабе города, осуществлено; выделение более крупных городов из земств и предоставление им самых широких прав по вступлению в союзы и с городами, и с земствами.2) Создание поселковых органов самоуправления, по образцу прежнего упрощенного городского устройства.3) Преобразование губернских и уездных земств, по принципу демократических начал. В качестве первичной земской единицы было установлено волостное земство, было изменено Земское Положение, с устранением опеки и подавления самостоятельности земства; улучшено финансирование и система кредитования для земств, также земства теперь были вправе образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Земство вводилось почти повсюду в стране с разницей, обусловленной лишь исторически сложившимися особенностями той или иной местности.4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Введены административные суды, призванные охранять законность, подготавливалось преобразование губернского и уездного управления.К наиболее существенным достижениям реформы можно отнести новый регламент выборов, утвержденный Положением. Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, по мажоритарной системе. Число гласных составляло по 29-50 на волость. Гласные входили в волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем. Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональной системе. Города считались самостоятельным избирательным округом. Города с населением 50 тысяч жителей и более, приравнивались к уездному земству, Гласные губернии избирались на уездных собраниях, либо городскими думами.Представители ведомств и должностные лица более не имели полномочий назначаться гласными. Собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности. Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.В общей структуре государственного управления земство заняло прочные позиции, ему передавалась вся полнота местной власти. Земство было уполномочено самостоятельно решать вопросы правового характера, учреждать образовательную политику, организовывать биржи труда и мероприятия по охране труда и порядка.Выводы по главе 2.Несмотря на то, что каждая из реформ реформы имела своей целью, по сути, одно и то же - создание органов местного самоуправления, они существенно разнятся между собой. В числе немногочисленных общих черт можно выделить следующие: -обе реформы проходили на фоне выраженного изменения экономической ситуации в стране, что, вне всякого сомнения, сказалось на политической и правовой системах государственной власти. В частности, это повлекло за собой необходимость территориального деления и создания самоуправления на местах. -в дореформенный период большая часть населения не имела права участвовать в создании и работе органов власти местного уровня, однако, с изменением в политической структуре общества, такая возможность появилась. Также следует отметить, что как в первом, так и во втором случае реформ структура органов местного управления и их компетенция формировались по схожему принципу. Органы местной власти являлись выборными и состояли из представительного и исполнительного органов, а также главы местного самоуправления. В их функции входило управление хозяйственной и социальной деятельностью: образованием, здравоохранением, благоустройством, статистикой, в меньшей степени - решением правовых вопросов и охраной порядка, безопасностью.ЗаключениеПроследив за этапами становления самоуправления, важно отметить, что процесс этот, разумеется, далеко не закончен. Российское государство с давних времен отличалось сильной централизацией власти. И если рассматривать власть как сложное понятие, в которое входит и муниципальная, и государственная власть, то, безусловно, последняя значительно преобладала над первой, стремясь взять муниципальную власть под жесточайший контроль. Таким образом, территориальная организация местной власти практически на всех этапах истории зависела от власти центральной.В ходе становления земства в России, происходили реформы, их динамика была достаточно высока в начале процесса реформ, и сильно замедлилась под конец. Прогрессивные решения, принятые во второй половине XIX века, очень быстро сошли на нет под давлением множества вновь изданных указов. На наш взгляд, это обусловлено недостатком смелости, гибкости и дальновидности правительственной политики, отсутствия отлаженного механизма централизованного регулирования отношений между органами верховной власти и местного самоуправления.Так, в результате Земской реформы 1864 года в России было введено земское самоуправление, однако, в целях сохранения незыблемости государственной власти были введены ограничения, которые не позволяли считать публичную муниципальную власть того периода властью политической. Земства существовали не на всей территории страны, а лишь только в уездах и губерниях, и отсутствовали в волостях. Контроль государства над земской властью был, по нашему мнению , излишне жестким. Модель земского самоуправления характеризовалась сильной зависимостью от государственной власти и, как следствие, территориальной ограниченностью. Однако неоспоримым достоинством являлось то, что в систему государственного управления привносились элементы самоуправления, гарантией развития которых являлась заложенная возможность самофинансирования.В дальнейшем был предпринят ряд проектов реформ мелкой земской единицы, однако, исторические события наряду с инертной государственной машиной начала XX столетия, свели все усилия на нет, лишь ужесточив регламент самоуправления на уровне местных властей. Лишь в 1917 году за короткий срок было достигнуто больше, чем за всю предыдущую историю земства в России, однако, Октябрьская революция вновь аннулировала достигнутое.В данной работе нами была изучена концепция местного управления в целом, история местного управления в России и сосредоточили свое внимание на местном управлении в России в середине XIX века. На основе изученного можно сказать, что система местного управления есть совокупность организационных форм реализации местного управления в рамках муниципалитета. Под системой местного управления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, и прочих организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, посредством которых население муниципального образования реализует власть, решает вопросы местного значения, исходя из своих собственных интересов, исторических и прочих местных традиций. Кроме того, не вызывает никаких сомнений родство понятий«местное управление» и «местное самоуправление», поскольку различаются они лишь по масштабам и полномочиям. Местное управление – более широкая структура, чем местное самоуправление.Хочется отметить, что процесс становления системы местного управления в России весьма сложен и до сих пор не завершен, так как после Октябрьской революции система эта была разрушена, и в дальнейшем потребовались годы и десятилетия, чтобы восстановить ее наследие. В настоящее время в стране проводится комплекс мер по восстановлению региональной системы самоуправления, однако, она все еще далека от совершенства, как далек от совершенства и сам механизм верховной власти. Основной проблемой являлась крайняя бюрократизация аппарата местного управления, мешавшие осуществлять реальные управленческие функции. проводились различные преобразования для устранения этого недостатка, но, несомненно, местное самоуправление имело много положительных моментов. Во- первых, оно противостояло монархии, сдерживало абсолютизм, централизацию власти. Во-вторых, местное управление позволяло учитывать диалектику, особенности губерний, в которых оно функционирует, извлекать максимальную пользу из местного ресурса, бережно относиться к нему. Местное управление также обеспечивало социальную защищенность населения, создавая ряд муниципальных учреждений.Так или иначе, местное управление сыграло большую роль в судьбеРоссии. Остается надежда на ее возрождение и модернизацию в настоящее время.ЛитератураБондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. - М., 1993. - № 3Бородкин Ф.М. Новая концепция территориального самоуправления // Регион. - Новосибирск, 1994. - №3Быстренко, В.И. История государственного управления и местного самоуправления в России. - М., 1997Васильев В.И. Местное самоуправление. - М., 1999Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. - М., 1993. - № 11. - с. 14-19Веселовский, Б.Б. История земства за сорок лет. В 4 Т. / Б.Б. Веселовский - С-Пб.: изд-во О.Н. Поповой, 1909-1911Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград: 1918Герасименко, Г.А. Земское самоуправление в России / Г.А. Герасименко. - М.: Наука, 1990Коваленко А.И. Конституционное право РФ. М., 1998Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- М., 2002Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М., 1993Николаев Д.А. Нижегородское земство и Февральская революция 1917 г. / Д.А. Николаев // Запад и Восток: традиции, взаимодействие, новации: докл. Междунар. конф., Владимир, 2000. - Владимир: ВГПУ, 2000.Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие.-М.,1996Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913Погосский В. В. Местное самоуправление на демократических началах.- М., 1917Рогов В.А. История государства и права России XIX-н.XX вв.-М.: Зерцало:ТЕИС, 1995Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8.Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 1994Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. - М., 1997.